新发展阶段提升中国农产品质量安全保障水平研究

张小允，许世卫

(中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081)

0 引言

全面建成小康社会之后，中国步入向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。在新发展阶段，同步推进农业农村现代化是首要任务，也是第二个百年奋斗目标顺利实现的基石。增加高品质农产品供给，提升中国农产品质量安全保障水平，是推进农业农村现代化的重大任务[1]。 “十四五”以来，随着农业农村现代化的深入推进，国家着力发展绿色、优质、低耗、高效农业，农产品质量安全面临新的形势。本文对近年来中国农产品质量安全的建设情况进行了梳理，并分析了当前农产品质量安全面临的新要求、新挑战，在此基础上，从立足新发展阶段、贯彻新发展理念出发，提出了提升中国农产品质量安全保障水平的新机制与新手段。

1 中国农产品质量安全发展概况

1.1农产品质量安全水平呈现波动上升态势

21世纪初，农业农村部建立农产品质量安全例行监测制度，致力于提升中国农产品质量安全监管能力，成效显著。自2015年以来，农产品质量安全例行监测总体合格率连续7年保持在97%以上，较世纪初提升30%[2]。从变化趋势看，中国农产品质量安全总体水平呈现出 “波动上升”的态势，且不同品种农产品质量安全水平相差较大 (见图1)。

数据来源：农业农村部国家农产品质量安全例行监测信息。

蔬菜农残超标状况明显改善[3]，监测合格率从2007年的94.1%逐步上升到2012年97.9%的最高水平，后面略有下降，近5年持续保持在97%以上。水果质量安全水平略有下降，监测合格率从2009年98.0%的最高水平逐步下降到95.6%，后面有所上升，但波动幅度较大。茶叶监测合格率波动剧烈，存在较大的高位维稳空间，2012年降至93.0%的最低水平，2016年达到最高水平99.4%，波动幅度与密度远高于其他大类农产品。

畜禽产品监测合格率稳中有降，但持续保持在97.5%以上的高位水平。2009—2016年，畜禽产品监测合格率持续保持在99%以上，而后略有下降，最低为97.5%。 “瘦肉精”污染物状况得到较大改善，监测合格率连续12年保持在99.5%以上。水产品监测合格率总体上呈波动上升趋势，但整体水平略低。水产品监测合格率在2009年达到峰值97.2%，之后5年连续下降，最低值为93.6%。2013年以来，水产品监测合格率开始上升，但在五大类农产品中处于最低水平。

1.2 农产品质量安全标准化体系建设成果显著

农产品全产业链各环节标准化是转变中国农业发展方式、促进农业农村现代化的着力点，也是提升农产品质量安全保障水平的重要策略[4]。近几年来，农业农村部大力推进食品中农药残留标准制修订工作，并积极领导相关部门深入开展中国农产品标准化生产建设与示范工作，取得了一系列显著成果。

(1)食品中农药残留标准制修订工作有序进行。影响农产品质量安全水平的因素较多，其中农药残留量最为关键。2009年以前，中国食品中农药残留限量以《食品中农药最大残留限量》 (GB 2763—2005)为标准，其中，限量农药种类201种，覆盖农产品数量114种，农药残留限量仅为873项，且存在标准缺失、重复和矛盾等诸多问题。2012年，农业农村部和卫生部主导，其他相关部门配合，对食品中农药残留限量国家标准、行业标准进行系统的制修订，形成了《食品中农药最大残留限量》 (GB 2763—2012)，实现了食品中农药残留国家标准的统一发布，标准的系统性、实用性都有较大提升。自GB 2763—2012发布后，GB 2763又进行了5次制修订工作。其中，最新发布实施的GB 2763—2021规定了564种农药在13大类376种食品中10092项残留限量标准，全面覆盖批准使用的农药品种和主要植物源性农产品，标志着中国食品中农药残留标准制定工作迈入新里程 (见表1)。

表1 GB 2763—2005、2012、2014、2016、2018、2019、2021基本情况对比

(2) “三品一标”提升行动稳步推进 。为了保障中国居民的食品安全，农业农村部实施了 “三品一标”认证登记工作和提升行动方案[5]。近年来， “三品一标”农产品认证登记数量、生产规模、市场规模均取得较大进展，已经成为农业品牌化发展的主要抓手和提升农产品质量安全保障水平的重要工具。截至2020年底，全国绿色食品有效用标单位总数达19321家，有效用标产品总数42739个，国内年销售额5075.65亿元，出口创汇36.78亿美元；有机食品获证单位总数1228家，获证产品总数4466个，认证面积5870.93万亩；农产品地理标志登记产品总数3090个，其中种植业2381个、畜牧业473个、渔业236个 (见表2)。

表2 2011─2020年 “三品一标”企业数量与产品数量

“三品一标”农产品在总体数量、产业化、规模化不断扩大的同时，进入更加注重质量提升的新阶段。2017年以来，全国 “三品一标”农产品抽检合格率保持在98%以上。 “十三五”以来，各级农业农村部门深入推进农业品牌建设，坚持质量第一、创新驱动、市场主导[6]，取得一系列显著成果，农业品牌溢价效应逐步显现，并形成了全国推进、多点突破、全面开花的新发展格局[7]。

(3)农业标准化生产示范基地建设任务持续开展。农业农村部持续开展以 “三园两场” (标准化果园、菜园、茶园，标准化畜禽养殖场、水产健康养殖场)、农业绿色发展先行区、国家级农业标准化示范县、国家农产品质量安全县、国家级现代农业产业园、农业现代化示范区等重要区域为载体的农业标准化生产示范基地创建任务。 “十三五”期间，全国范围内累计建设 “三园两场”近1.8万个、农产品质量安全省5个，认定国家农产品质量安全县 (市)318个[8]。2020年，全国绿色食品原料标准化生产示范基地建设成果显著，创建单位516个，建设基地数742个，种植面积达1.71亿亩，对接企业2994家，带动农户2247万户 (见表3)。

表3 2012—2020年全国绿色食品原料标准化生产示范基地总体情况

截至2020年底，全国已建设完成国家级现代农业标准化产业园151个。国务院发布的数据显示，国家级现代农业标准化产业园具有较强的辐射作用，共带动所在区域建成3000多个现代农业产业园，发展1000多家农业产业化联合体、800多个农业产业强镇。2021年，全国择优遴选出北京市平谷区、天津市蓟州区等100个县 (市、区)，并列入2021年农业现代化示范区创建名单，对农业标准化生产示范、培育全产业链综合园区起到巨大推动作用。通过农业标准化生产示范基地的持续建设，中国农业生产方式加速转型升级，农业标准化、优质化、绿色化、产业化、规模化快速发展，对提升农产品质量安全保障水平起到了积极推动、引导、示范作用[9]。

1.3 农产品质量安全监管体系逐步完善

近年来，各级政府深入贯彻 “产出来” “管出来” “四个最严”等重要指示，高度重视并逐步完善农产品质量安全监测管理体系建设，建设成果明显。农产品质量安全法律法规保障体系从单一到系统，监管主体与机构从少到多，监管执法队伍从无到有，监测评估能力从弱到强，监测管理方式从传统到新颖。

(1)配套法规不断完善。随着监管工作的深入开展，相关法律法规体系建设不断完善，经历了由 “单一要求”走向 “系统规定”，由 “宏观原则”走向 “微观操作”的历程，做到了有法可依、有法能依。近年来，国家制定、修订并颁布实施了一系列农产品质量安全方面的法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件[10]。法律方面除了 《农产品质量安全法》 《食品安全法》等主导法律外，还有 《标准化法》 《产品质量法》 《畜牧法》 《动物防疫法》 《渔业法》 《土壤污染防治法》等。行政法规有 《食品安全法律实施条例》 《农药管理条例》 《兽药管理条例》 《饲料和饲料添加剂管理条例》 《生猪屠宰管理条例》等。部门规章主要有 《农产品产地安全管理办法》 《无公害农产品管理办法》 《绿色食品标志管理办法》 《农产品质量安全监测管理办法》 《农产品质量安全检测机构考核办法》等。除了上述国家层面的60多部法律法规条文外，该法律体系还衍生出大量的地方法规、制度和规范性文件，农产品质量安全依法监管的格局基本形成。

(2)监管主体不断优化。中国食用农产品监管主体 (机构)分为中央和地方两个层级，各级监管主体分工侧重点不同，职责愈加明确[11]。最新实施的 《农产品质量安全法》 《食品安全法》规定，农业农村部负责食用农产品生产相关的质量监管，国家食品药品监管总局负责食用农产品销售和加工等环节的安全监管。国家卫生健康委员会牵头定期进行食品安全风险监测、评估和防范，生态环境部主要抓好食品全产业链各环节的环境污染防治工作。公安部负责打击食品安全领域的违法犯罪行为，国家市场监督管理总局负责查处假冒伪劣等违法犯罪行为。此外，国内和出入境的动植物检疫、标准化等工作由国家质量监督检验检疫总局负总责[12]。

省市人民政府负责各自行政区域内的农产品质量安全监管，如农产品质量安全监测、农业投入品监督抽查、质量安全技术研发、标准体系完善、农业品牌培育、监管执法、监管对象建档、安全技术推广、技术培训等。截至2020年底，全国所有省 (自治区、直辖市)、88%的地市、全部 “菜篮子”产品大县及其乡镇设立了农产品质量安全监管机构，监管体制逐步建立，监管主体不断健全，结构不断优化。此外，全国范围内建立了涵盖部、省、市、县四级的农产品质量安全应急管理平台，突发事件应急机制也在持续完善。

(3)监管能力不断增强。经过各级农业农村部门及其他相关机构的持续投入，农产品质量安全监管队伍不断壮大，监测能力、监管力度持续增强，监测范围不断扩大，风险评估能力明显提升，可追溯平台建设取得突破性进展。截至2020年底，全国拥有监管执法与检验检测人员近17.41万人，拥有专业检测机构2297家。 “十二五”以来，全国共出动农产品质量安全监管执法人员超过4000万人次，检查生产企业超过2500万家 (次)，查处问题27万起，为农民挽回损失高达77亿元。自21世纪初农产品例行监测制度建立以来，农产品例行监测工作几经调整，监测范围、品种、参数不断扩大，截至2021年，监测产品种类已增至5大类产品114个品种，监测参数130项，监测城市200个，监测标准日趋严格，监测灵敏度、年监测样本处理量不断提高。

2007年，覆盖农业、卫生、商务、工商、质检、环保、食品药品等部门的风险评估专家委员会成立，负责组织全国农产品质量安全风险评估、监测和应急评价等任务。当前，全国共建有超过100家风险评估实验室和145家风险评估实验站，评估体系不断完善，评估能力逐渐增强[13]。 “十三五”期间，农产品质量安全风险评估专家委员会组织开展了39个风险评估专项，编制了20余篇质量安全风险防控指南，通过技术攻关解决了韭菜甲拌磷等突出问题。中国农产品质量安全可追溯平台建设取得突破性进展，截至2020年底，国家追溯平台注册生产经营主体22万家，25个省级追溯平台完成部省对接。

2 保障中国农产品质量安全面临的挑战

总体来说，中国农产品质量安全保持稳中向好发展态势，但也应看到新发展阶段中国农产品质量安全面临的问题挑战，尤其那2%～3%的不合格问题是 “难啃的硬骨头”。具体表现在：风险隐患依旧存在，农产品质量安全保障水平远未达到农业高质量发展的要求；监管体系不完善，与国家治理能力现代化的总体要求不匹配；标准化水平依旧不高，高质量农产品供给能力远未满足人民日益增长的美好生活需求。

2.1 农产品生产环节面临的挑战

产地环境、农业投入品污染是农产品生产环节面临的主要挑战。农产品产地环境是农业生产的基础条件，产地环境污染涵盖大气污染、水体污染、土壤污染三个方面，其污染隐蔽、滞后、累积且难恢复。大气中的有害气体、颗粒污染物、酸雨，水体中的锰、铁、 “三氮”、硫酸盐等物质超标，土壤中的重金属超标、有机物污染等，均以不同的方式和途径作用于农作物，给农产品质量安全带来严重影响，进一步制约农业高质量发展。 《2020中国生态环境状况公报》数据显示，2020年，全国337个地级及以上城市有135个城市环境空气质量超标，占比40.1%，酸雨区面积约46.6万平方千米，占国土面积的4.8%；全国有30个城市地表水环境质量较差，10171个地下水监测点中43.6%为V类 (锰、总硬度、溶解性总固体超标)；截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4.76 (中等地)，主要污染物是重金属膈。

农业投入品包括农药、化肥、农膜、兽药、饲料，过量使用、违规添加等对农产品质量安全带来的影响最直接、最严重。以农药化肥为例，2019年中国农药使用量139.2万吨，居世界首位，单位面积用量是世界平均水平的2.5倍，化肥使用量5404万吨，占全世界用量的三分之一，单位面积用量是美国的2.6倍。在兽药饲料方面，违规添加禁用物质的事件时有发生，如2021年的 “瘦肉精羊”事件。

2.2 农产品加工环节面临的挑战

农产品加工及动物屠宰环节面临的主要挑战是保鲜剂、防腐剂、添加剂的违规使用以及非法屠宰。保鲜剂是食品保鲜包装中必备的物质，一般为人工合成化学物质，如亚硫酸盐、二氧化氯、二氧化钛等，过量使用或使用非食品级保鲜剂会对人体造成较大伤害。食品防腐剂是具有防腐性能的物质，分为化学合成和天然两种，其中化学防腐剂应用较为广泛。农产品中过量添加防腐剂，会给人体带来健康隐患，尤其对儿童生长发育危害巨大[12]。一些食品企业过量使用防腐剂，或使用禁用防腐剂来延长保质时间、掩盖食品变质事实，以降低成本、牟取暴利，如2022年3·15晚会曝光的 “老坛酸菜”事件。食品添加剂的安全性也是有前提的，不法分子超量使用食品添加剂，以获得所需食品性状，降低农产品质量安全，获取非法收益，给居民的身体带来潜在威胁。当前，中国仍然存在非法屠宰行为，非法屠宰窝点隐蔽性强，甚至无固定屠宰场所，违法行为难发现、难查处，严重破坏牲畜定点屠宰管理秩序。不仅加大了动物疫情的传播风险，同时还经常伴随着对非法屠宰的动物和动物产品注水、注药等违法行为，严重危害消费者的身体健康。

2.3 农产品流通环节面临的挑战

农产品流通环节的挑战来自储藏、包装和运输。当前，部分经营者质量安全意识薄弱，储藏、包装、运输过程随意性较大，违规使用保鲜剂、防腐剂、添加剂等现象还不同程度存在。为了使储藏农产品色泽鲜艳，部分不法商贩使用化工制剂、色素等对受体有伤害的物质处理鲜活农产品。包装材料直接或间接接触食品，包装材料损坏、染菌，包装方式不正确均会造成食品污染。中国果蔬总产量居世界之首，但因包装材料、方法、标准、技术远落后于国际先进水准，每年果蔬产量约1/4在储存运输过程中被损耗和污染，损失高达上千亿元人民币[12]。

农产品从生产加工到消费必然经过运输，运输过程中操作不规范、运输设备落后，会造成不同程度的微生物污染、化学污染。当前，中国生鲜农产品配送企业冷链物流设备数量不足且技术落后，运输效率不高。 《中国冷链物流发展报告 (2020)》数据显示，中国居民易腐食品消费量超10亿吨，其中，有冷链运输需求的食品超50%。目前，中国综合冷链流通率仅为19%，与欧美发达国家95%以上的水平相差太远。在中国，常温、裸露、散装状态下的农产品运输是常态，极易造成生物毒素污染或 “二次污染”。

2.4 农产品消费环节面临的挑战

农产品消费是保障农产品质量安全的最后环节，因消费者年龄、习惯、收入以及认知等的不同而具有较大不确定性，其作用最直接、影响最大、最难把控。随着社会发展，中国居民的消费需求快速升级，营养、健康成为食物消费关键词。然而，受年龄、习惯、收入以及认知等因素影响，上述消费观念并未在全国范围内建立，很大一部分消费者在实践中仍只追求经济实惠，如不考虑保质期、安全水平，大量抢购低价、折扣、劣质农产品；舍不得丢弃腐烂变质农产品，经处理加工后继续食用，这种现象在老年消费者中尤为常见。绿色有机高质量农产品价格相对较高，需求富有弹性，受消费者收入水平影响较大[3]。现阶段，中国居民整体收入水平不足以支撑对绿色优质农产品的消费需求，给劣质农产品留下了生存空间。部分居民无法有效甄别问题农产品，缺乏对农产品安全行政管理、法律法规、标准以及认证等保障体系的认知和持续关注[14]。

2.5 农产品全程监管面临的挑战

农产品全程监管面临的挑战主要来自管理主体、管理对象、监管手段与能力、制度落实等方面[15]。农产品全过程监管链条长、范围广，监管难度较大。当前，中国农业生产主体数量多、规模小且分布广，监管能力建设集中在省以上，地市、县、镇级监管机构、执法机构建设不足，能力远不能满足保障农产品质量安全的需要。作为主要管理对象的个体农户无需登记注册，导致 《农产品质量安全法》实施路径直接跳过了主要行为主体，换句话说，作为主要监管对象，个体农户法律责任问题是中国农产品质量安全监管的难点。检测技术落后、监管手段缺乏是全程监管中存在的另一个问题。当前的快速检测方法存在准确率底、违规乱用、标准不统一等问题，作为执法依据的支撑力度不够，即使检测出确凿问题，农业行政部门不具有执法权，与执法部门协调存在诸多问题，监管手段威慑力不足。全程监管范围涉及产前、产中、产后，监管制度包括风险监测、评估预警、追溯管理、应急管理、行政执法，其有效落实仍面临较大挑战[15]。

3 农产品质量安全保障水平提升路径

进入新发展阶段，全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化步伐、食品安全党政同责、居民消费结构不断升级、科技创新蓬勃发展，为提升中国农产品质量安全保障水平带来了新发展机遇，亟须贯彻新理念、重塑新机制、升级新手段。农产品质量安全保障水平的提升是一项巨大且复杂的系统工程，需要分阶段、有步骤、全面精准实施，各级政府、监管部门、生产者、消费者以及其他利益相关者应从以下角度出发落实。

3.1 实施农业全产业链监督管理

在产地环境控制方面，建立产地环境信息管理与监测预警机制。在全国范围内进行农业环境污染综合调查，并建立国家、省、市、县四级农业环境长期定位监测点，以此为基础建立完备连续的农业环境信息监测档案，定期进行风险评估、预警与结果发布。密切关注土壤重金属和化学污染问题，实施耕地分类防治。加强种子、农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等重要农业投入品登记、生产、经营以及使用的监管，完善农资电子追溯制度，提升农资监管信息化水平。加强农产品生产过程监管，建立健全农业生产经营主体管理档案，推进各级监管机构规范巡查、常态巡查，关键节点高频次、不定时巡查。完善农产品产地准出和市场准入制度，促进优质优价农产品市场机制的形成，破解分散监管难题，建立健全用以支撑该制度的技术法规、认定认证、检验检测、强制性标准和标识追溯体系。

3.2 重塑农产品质量安全监管理念

推进乡 (镇)公共服务队伍建设，增强基层质量安全监管能力。农产品生产在基层，基层政府是监管主体，当前监管队伍建设呈现 “下冷上热”现象，监管效率较低[15]。各地应根据自身情况，给予监管运行经费和技术人员支持，切实加大基层监管队伍建设，增强基层监管能力。从监管能力和监管效果看，当前已经呈现出明显的区域性差距，差距主要原因在于财政投入和县级政府监管水平。从提升整体水平出发，政府应重视县级监管主体培训和农产品质量安全认证，鼓励绿色优质安全农产品的普及[16]。从农户利益出发，建立长效培训机制，突破基层监管面临的困境。培育新型农业经营主体，以此为纽带提升农户知识和技术水平，规范其生产行为。

3.3 创新农产品质量安全监管手段

推进农产品质量安全信用监管建设。建立农产品生产经营主体信用数据库，运用大数据技术，集成生产经营主体、监管执法、产业、社会舆情等基础信息，使之转化为具有综合性、科学性、指导性的信用评价结果，并应用到生产指导、监管执法、农业服务等各项领域。将监测、抽检、溯源、处罚的监管机制，转变为围绕生产经营主体信用开展立信、评信、示信和用信的综合机制[7]。开展农产品质量安全信用评价试点，推动试点地区依据生产经营主体信用等级开展差异化、精准化监管。以大数据中心为依托，加快物联网、人工智能、5G等新技术在农产品质量安全领域的应用，构建可视化、可查询、可控制的智慧监管新模式。健全追溯信息平台建设，促使监管手段信息化[17]。以信息化为载体，发挥政府引导、市场驱动、企业主体作用，推动重点品种、重点领域和重点地区农产品追溯先行先试。

3.4 强化农产品质量安全监管支撑

进一步明确各级监管部门的职权与责任，增加部门之间的有效沟通协调频次，促使各部门在监管过程中权责明确、通力合作。遵循从 “农田到餐桌”全产业链监管理念，进一步推进相关法律法规的制修订。强化农产品质量安全保障部门的责任，建立健全源头治理、风险防范、全程控制、科学高效的管理制度，加大对违法违规行为的惩戒力度[18]。做好政策法规的衔接配套，重视政策法规的完善与执行。健全适应农业高质量发展各阶段的农产品质量安全标准、检测和认证体系。强化预防理念，完善预警和突发事件应急管理制度[14]。瞄准国际前沿和监管实践需要，打造一支专业过硬、对接国际、布局合理的农产品质量安全监管、检测、执法和风险评估队伍，加大科技支撑与人才培养力度，支持和引导科研机构、企业和社会各界共同参与农产品质量安全科技创新。

3.5 加强农产品的品牌管理与建设

完善农产品的品牌培育、塑造、经营和保护机制，加快推进品种培优、标准化生产与认证监管，打牢农产品的品牌建设基石[19]。创新农产品的品牌推广手段，提升消费者的感知质量，激发消费需求，拓展消费。建设有区域特色、特征明显的区域公用品牌，培育影响力大的农产品品牌，打造有较强竞争力的企业品牌，并实现其协同发展[12]。建立市场主导、企业主体、政府引导和社会参与原则的农产品品牌建设长效机制，从根本上确保农业品牌持续健康发展。加强农产品的品牌建设顶层设计，构建品牌标准体系，研制品牌基础、管理、评价标准，做好品牌标准支持工作[20]。建立完善的政府扶持与社会化服务体系，对农产品的品牌发展进行科学规划，对农产品的品牌文化进行创意开发，注重科教创新提升品牌价值，对品牌农作物品种、知识产权等进行全方位保护。

4 研究展望

农产品质量安全是底线问题，党中央对其所持态度是 “零容忍” “尽100%的努力去解决1%的问题”。在新发展阶段，提升农产品质量安全保障水平是加快推进农业农村现代化的应有之义。随着新理念、新机制、新手段的逐步推进，未来中国农产品质量安全监管工作会继续朝着依法监管、科学监管、智慧监管的方向迈进，农产品质量安全保障水平会随之逐步提升，绿色、优质农产品的比重也将逐渐增加。