其他交易授权机制：美国加速国防采购的利器

兰培轩 杨 航

自二战以来，美国一直将全球科技创新领导地位视为国防建设发展与维系军事优势的坚实基础，并在冷战爆发后推行其他交易授权，将其定义为“为维持国家安全必须实现的敏捷而富有弹性的技术与信息政策”之一。该机制在“第三次抵消战略”背景下得到大力推广，现已形成成熟的运行流程，具有较好的快捷性、灵活性与合作性。

其他交易授权机制发展背景

美国建立其他交易授权机制的初衷是打破交易壁垒、促进技术创新，以维持技术优势。美国于1958年首次在《国家航空航天法》中赋予国家航空航天局（NASA）其他交易授权资格，允许其同任何个体、公司、协会或科研院所签订并履行商业合同，通过最大化利用美国科学和工程资源，力争在与苏联的太空竞赛中取得并保持优势。美国随后不断扩张延拓该机制应用范畴，并在20世纪90年代将该权力扩展至国防部。但其他交易授权机制在这一时期的使用规模与签约金额均不高。

21世纪后，美国认为其创新优势正从三个方面被不断抵消。一是国内科技创新力量恰逢转型。美国研发力量正由政府机构向私营企业转型，当前私营企业、学术机构和非营利组织已占用美国近88%的研发经费。二是科技领域正大规模调整重组。一方面，当今新兴技术的半衰期已经缩短到1～2年，而高技术装备漫长的研发采办周期给技术装备带来列装即过时的风险；另一方面，美国国内大量企业转离国防领域。仅在2011—2015年间，就有约1.7万家公司退出国防业务。三是世界其他国家的技术崛起。美国在全球的研发份额不断下降，而中国、欧盟等地区正逐渐发展为新的创新高地。

因此，美国在2014年后大力推行“第三次抵消”战略，并将其他交易授权作为该战略的重要组成，希望借此全面提升科技创新与国防采办效率。美国在2015财年国防授权法案（NDAAs）中大幅扩大国防部的其他交易授权权限，并于2016年将该权力永久化，其他交易授权在国防科技创新领域正式得到推广，有效推动了美国防采办程序的转型。据美国战略与国际问题研究中心（CSIS）统计数据，美国防部在2017－2021年通过其他交易授权投入的资金额已增长近18倍。

其他交易授权机制内涵

其他交易授权是一种具有法律约束力的工具，能借助工业部门与科研院所开展理论研究、原型机设计开发与后续生产等活动。美国现已授权国防部、能源部、卫生与公众服务部、国土安全部、交通部以及国家航空航天局（NASA）等多家官方机构享有该权力。这些部门可通过其他交易授权有效连接科研创新与工业生产，在国防部等政府单位与非传统承包商之间打破壁垒、拉近距离，进而加快采购、生产与应用流程。其他交易授权具体分为以下三种类型。

1958年，美国家航空航天局获得其他交易授权资格

这既适用于武器系统等与军事需求相关的基础型、应用型以及高级研究项目，也可应用于研发政企兼容、军地通用的相关技术。在该类合同中，美国防部的采办团队需与地方企业在充分评估资源投入、异常风险、项目性质以及与需求的相关度等要素后，制定合理的研发费用分摊计划。此外，《其他交易授权指南》还要求其在竞标时，既要保证潜在合约商之间的适度竞争，也要规避重复研究。

这主要用于帮助美政府或军方获取独创性的原型机，以及能够辅助军事人员、战术平台、网络系统开展行动的技术。原型开发型其他交易授权的研发成果形式多样，既包括开发评估技术，还涵盖建构用于军事用途的物理或虚拟模型。原型开发型其他交易授权需满足下列情况之一：一是至少有一家非传统国防承包商或非营利性研究机构在“重大”程度上参与项目；二是所有重大参与者都是中小企业或非传统承包商；三是至少三分之一的总成本来自非政府来源；四是属于经国防采办执行官认可的“特殊情况”，并以书面形式证明“传统的合同形式不可行或不合适”。

这主要是通过竞价招标对高质量的原型开发型其他交易授权的研发成果进行批量生产。在进行生产型其他交易授权时，项目团队需评估续约再生产的可能性，并在与合约商充分磋商后将其以文字形式记录于招投标合同中。

其他交易授权机制实施路径

美国防部在2017－2021年通过其他交易授权投入的资金额已增长近18倍

其他交易授权通常由小规模的专业采办团队负责。该团队具有“麻雀虽小，五脏俱全”的特点，既包含项目主管、预期使用者以及合同官员（AO），还要有法律顾问、审计师以及中小企业代表帮助提出辅助建议。其中合同官员的作用尤为重要，其需要有足够的责任感、判断力以及商业敏锐度，确保能在宽松的其他交易授权规则中灵活选取恰当的业务模式与创新方法。为此，国防部还规范了选拔、轮换合同官员的程序，确保其他交易授权合同的有效执行。此外，国防合同管理局（DCMA）和国防合同审计局（DCAA）也有义务在恰当时候为其他交易授权提供政策咨询、财务辅助等支撑服务。其他交易授权的具体实施路径如下。

首先，只有对项目需求与市场情况了解充分，项目团队才能挑选出最适合的合约商。项目团队需与技术部门合作，了解传统行业规范和技术发展动向。通常项目团队需查阅文献数据、组织研讨会议、咨询技术专家、发布问卷调查，甚至利用技侦手段来全面了解市场环境。除搜集外部市场情报外，该团队还需充分认识问题、拆解问题、细化问题，进而详细掌握技术现状与期望目标之间的差距，确保预期合约商能根据项目团队有关需求的详细描述，制定恰当合理的解决方案、执行计划以及成本预算。

其次，项目团队还需了解其他背景情况。一是法律法规要求，要充分了解分析需求以准确界定该项目属于何种类型的其他交易授权，是否符合相关限制条件；二是确定可调配资金，应咨询财务主管以确认资金预算是否受限。对于国际项目，需格外注意对外投资是否符合法律规定。例如附带资金就必须经财务主管批准后才能被补充应用于研究、开发、测试和评估（RDT&E）程序中。此外，团队还可灵活选择多种投资组合，以提升项目执行度。

此外，在充分了解项目背景后，项目团队还需评估、规划其后续活动。对于原型开发型其他交易授权合同，项目团队应提前研判、分析、预测其是否有潜力进一步开展后续研发或投入生产，并将评估结果写进合同，以帮助潜在合约商了解该项目的开发潜力，进而对该项目有更为清晰的认识。对于高时敏性项目，团队可提前发布后续生产活动的招标书，使意向合约商能提前了解、预先规划、尽早拟定方案。此外，原型开发型其他交易授权合同的后续活动根据金额不同受不同层级领导的限制，因此团队需尽早明确要求、了解权限，以节省流程时间。

首先，项目团队应以前期对市场的了解为基础，以相关技术领域的承包商为目标对象，公布目标需求、领域方向以及现状与期望的差距。在宣传过程中，项目团队需制定恰当的营销方案，采用多种宣传方式，向市场发布、宣传其需求，以确保潜在技术提供者意向合约商能对该项目有充分的了解认识。此外，在开展市场营销活动时，还需考虑是否需要引进国外供应商的先进技术，或是否需要执行有关保密限制。

现有法案对招标方式并无限制，但项目团队仍需在尽量保证公开透明的前提下，在最大范围内开展竞争程序，并详细记录做出该投资决策的理由。为获取大量解决方案，团队可以采用机构公告、年度白皮书征集等灵活多样的方式，而无需拘泥于传统的建议要求书模式 。此外，团队还可以组织科研创新活动来收集、研讨待选解决方案。例如在“设计短跑（Design Sprints，Hackathons）”“黑客马拉松（Design Sprints，Hackathons）”等科创活动中相关采办团队就通过与有关政府部门的充分合作，获得大量极具潜力的解决方案。

此外，项目团队还需遵守相关行业规范，评估各个方案的有效性与可行性。不同方案的计划路径与团队预期可能相差较大，必须通过及时有效的评估办法以节约评估时间。例如白皮书和粗略定价就是一个很有效的方法，这能使团队仅用审查篇幅为3～10页的白皮书即可大致了解情况，进而快速评估筛选出有价值的方案，大幅节省时间与资源。

在其他授权合同签约过程中，项目团队应根据项目类型，与合约商就合同成本、进度计划、目标要求等议题展开磋商，以确保项目细节清晰可识别。

谈判内容具体需包括以下方面。一是合同价格。项目团队应考虑商业数据、市场环境、目标性能参数和预期成本等要素来保证合同价格合理。二是知识产权保护。虽然当前法规并未对转让知识产权施加限制，但双方还是应在充分考虑项目目标、研发潜力、研究风险等要素后协商恰当的知识产权条款。三是成果所有权。项目团队通常无需也不应获得其他交易授权合同中原型产品的所有权。但在有必要获取所有权时，需详细界定何时转移、如何转移、维护升级责任、毁损风险承担等问题。四是修改调整合同。在其他交易授权合同中，双方常在研发过程中修改合同细节。项目团队应在前期谈判时考虑其是否有权单方修改合同条款，是否需偿付违约金等问题。五是争议解决程序。为避免承担昂贵的诉讼费，团队应咨询法律顾问，拟定替代争议解决程序，为合同双方潜在的争议矛盾备好可操作的解决程序。六是合约终止程序。团队需与合约商达成一致，在已有的风险承担与成本分摊方案的基础上，合约商在何种情形下有权终止合同，并规定终止合同时应执行何种程序。最后，团队还需在前期磋商中对会计标准、审计权限等事项达成共识，以避免在合同执行过程中产生不必要的纠纷。

在正式签订其他交易授权合同后，项目团队需发布两份报告。一是政府采购报告。即项目团队需将研究型其他交易授权合同记录在国防援助奖励数据系统（DAADS）中，并将原型开发型其他交易授权合同在下一代联邦采购数据系统（Federa l Procurement Data System-Next Generation）内登记备案。二是绩效报告。如果合同价格和融资方式均已商榷固定，则可忽略绩效报告。但在其他情况下，该报告要详细记录项目实施过程中的成本使用、研发进度等信息，对比并分析实际情况与预期进度间的差异及原因。

其他交易授权通常由小规模的专业采办团队负责

在财务监管方面，包括审计在内的获取财务记录的活动都需在合同双方协商并达成一致意见后才能进行。合同金额不固定的，则必须进行严格的审计工作。项目团队可考虑使用外部审计师，以确保审计工作的独立性与可靠性。在项目进行过程中，如果一方难以正常履行投资，则可能会使用非政府资源。这既包含直接的现金捐款，也涵盖人力、材料、设备等非现金资源。项目团队还需书面记录这些资源的详细使用情况与原因。

其他交易授权机制主要特点

其他交易授权机制近年来得到大幅推广，相关投入屡创新高，其原因既有美国军方的主动引导，也在于其自身的优越性与吸引力。总体来看，其他交易授权机制具以下特点。

其他交易授权的审批周期很短，从递交申请书到签署合同大约仅需几个月甚至几周，反观传统的受联邦采购法规（FAR）约束的合同则大约需12～18个月。以美空中作战中心（AOC）的探路者计划为例。为建设一个动态的网络程序以辅助空中加油，美国防创新小组（DIU）通过原型开发型其他交易授权，从收到申请书到获得原型产品仅用129天。总体来看，其他交易授权的快捷性囿于两个因素。首先，其他交易授权具有集中的评价因素，能够有效压缩评估时间；其次，其他交易授权相较于传统联邦法案省去了大量冗杂的强制性条款，减少了谈判内容、压缩了磋商时长。

研究型其他交易授权既适用于武器系统等项目，也可应用于研发政企兼容、军地通用的相关技术

其他交易授权方式多样、限制性小，能给需求机构很大的自主性以有效吸引、遴选最适宜的合约商。例如1994年，在国防高级研究计划局（DARPA）的高空续航无人驾驶飞行器（UAV）项目中，美国防部首次使用原型开发型其他交易授权，删去了传统的详细参数要求和冗长工作说明，仅通过一份两页的文件描述期望性能，并允许工业界各企业充分发挥主观能动性，独立设计各种解决方案。随后DARPA在第一轮招标中初筛出5家企业，并在第三轮投标中选出最优合约商。传统的飞行器研发周期通常超过20年，而该项目通过其他交易授权机制最终仅耗时7年、花费3.72亿美元就研发出全球鹰高空无人侦察机。其他交易授权的灵活性源自于三个方面。首先，其他交易授权不是常规的采购、拨款以及合作协议，不受《合同竞争法》《成本会计标准》《合同纠纷法》等繁琐法条的约束。其次，美国政府问责局（GAO）并未将其他交易授权视为采购合同，因此不会审查、限制或阻碍其招标与授权。再次，其他交易授权不依赖于国防部采购人员，而利用财团管理公司（CMF）来促进采办工作的招标、签约和执行。各财团内部人手相对充裕，能够快速处理不断变化的收购需求。

其他交易授权机制的关键作用之一是引进非传统承包商，将商业、民用技术最大程度地应用在军事领域。传统的联邦采办程序虽然也强调合作，但效果不佳。例如联邦采购程序规定“政府必须毫不犹豫地在采购周期中尽早与商业部门沟通，以帮助政府获取在商业市场中可用的能力”，但在实际操作中联邦采购程序却笼罩着“拒绝合作”的文化氛围，各合约商与政府之间条块分割、各自为战。而在其他交易授权中，合约双方在需要进行技术合作时，常通过签署保密协议以共享相关技术（NDA）。以DARPA所开展的地球同步卫星的机器人服务（RSGS）项目为例，该项目希望通过在同步轨道上应用快捷有效的机器人技术来升级、改造和维修在轨卫星，从而维持卫星的良好状态。经过充分的市场调研，DARPA通过原型开发型其他交易授权合同与商业合作伙伴密切技术共享、加大人才流动，大幅提升技术研发效率，最终在发布招标后不到一年就收到第一部原型产品。

结 语

其他交易授权现已成为美军吸引和激励非传统承包商进入军工产业的重要交易机制和合同方式，在美军高超技术、人工智能、导弹防御等方面的快速研发和装备采办中发挥了重要作用。总体来看，美国其他交易授权机制可在以下方面为我国国防科技创新机制建设提供借鉴参考。

美国其他交易授权主要聚焦人工智能、机器学习等前沿领域

其他授权合同是美国基于外部威胁与国内现状而开发的，能促进更多非传统合约商助力科技创新，维系技术优势。在建设自身创新机制时，既不应照搬照抄，也不能闭门造车。要基于以“民参军”与国防科工投资为主，“军转民”为辅的国防科技创新现状，发展社会化、专业化、网络化与信息化并举的科创力量，使国防科技创新体制机制更加全面、更加系统、更加协调、更具特色。

其他交易授权机制摆脱大量传统法规约束，具有较好的灵活性。也正是其灵活性带动了快捷性，进而促成合作性。需建立健全包容开放的创新文化，适当放宽国防科技领域市场准入条件，刺激军品研发和服务市场的开放竞争，持续推进科学技术要素内外流动，降低民口单位参与武器装备科研生产的门槛，引导民营企业进入军品科研生产和维修行业，使国防科技创新广泛吸纳融汇地方力量。

美国其他交易授权聚焦人工智能、机器学习等前沿领域，矛头直指未来高技术、智能化战场。我国应打破传统学科思维定势，推进多学科协同科技创新理论攻关，把握跨域融合创新内在机理，建立健全组织管理体制机制与科研经费保障系统，构筑健康发展的科研空间与交流平台，在基础学科之间碰撞出新的创新火花，打造未来科创优势，实现技术弯道超车。