长三角一体化示范区的绿色治理现代化水平评估与建议——以先行启动区五镇为例

文 刘瀚斌 复旦大学环境经济研究中心研究员，博士

郭 巍 中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员

彭 欣 首都经济贸易大学经济学院

杨竣皓 北京大学经济学院

建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。2019年11月1日，长三角生态绿色一体化发展示范区建设推进大会在位于示范区的上海市青浦区举行，根据国家发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。同时，在三个区县中选择五个镇作为先行启动区，面积约660平方公里。其中，上海部分涉及青浦的金泽镇、朱家角镇，江苏部分涉及吴江的黎里镇，浙江部分涉及嘉善的西塘镇、姚庄镇。示范区的建设，主要目标就是率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，一体化制度创新形成一批可复制可推广经验，重大改革系统集成释放红利，为长三角实现高质量发展探索路径和提供示范。从国家发布的方案来看，先行启动区选择了五个镇作为首批“试验田”，可谓意义深远。在我国，乡镇一级政府作为国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁，直接面向我国社会基层，既是落实各级政策的承载主体，又是惠及民生的直接途径，在我国政府治理体系中处于基础性的重要地位。以乡镇为基本单元，探索生态绿色发展新模式，具有标杆意义和推广价值。先行示范区范围内的五镇，探索提升现代化治理水平无疑显得更加有价值。本文梳理分析先行启动区近三年来的绿色发展现状，比较五镇的绿色治理水平，研究乡镇的绿色治理现代化水平评估体系。

一、先行启动区的绿色发展现状

（一）先行启动区绿色发展总体呈现增长活力

2022年是长三角示范区揭牌后的第三个完整建设年，更是示范区创新探索政策的深化攻坚年。先行启动区作为示范区建设的先行单元，承载着率先探索高质量绿色发展的重大使命，近年所取得的发展成绩引人瞩目，呈现出巨大的增长活力。

在经济发展方面，2018—2020年示范区GDP增长率高达7.6%，2021年先行启动区的GDP总量达674亿元，已占长三角一体化示范区GDP总量的17.49%，人均GDP整体水平为11.75万元，高出全国平均水平45.06%。产业结构方面，形成了以科技创新驱动的新兴产业态势，电子信息、装备制造、纺织服装等千亿级产业，新材料、新能源、生物医院等百亿级产业，而规模以上产值能耗整体呈现下降趋势。2020年吴江区黎里镇更是以地区生产总值310.81亿元领跑启动区乡镇，展现出黎里镇扎实的产业基础和雄厚的经济实力。嘉善县西塘镇和姚庄镇在示范区内经济基础较为薄弱，但仍能在高质量发展的前提下，保持7%以上的经济增长。青浦区朱家角镇近年着重统筹生态保护与经济社会发展，引进了以华为研发中心为代表的高端科创企业，未来的发展潜力巨大。

在生态环境质量方面，先行启动区生态环境质量稳中向好，绿色转型发展取得一定成效。从环境要素指标看，2018—2020年示范区空气质量稳步提升，2018年三地平均空气质量优良率为75.3%，2020年则达到86.2%，提升10.9个百分点。2018—2021年两区一县历年空气质量指数优良天数占比均稳步提升，略优于长三角地区三省一市86%的平均水平。从区域间协同治理角度看，青浦、吴江、嘉善三地建立“环保联合”机制，共同编制了区域大气、水质保护规划，按照属地负责原则分别承担三地环境基础设施建设工作。[1]三市共同建立联合河湖长制，水环境总体呈改善趋势，各乡镇断面水质达到Ⅲ类或优于Ⅲ类。表1显示了启动区各镇2021年的绿色发展表现。

表1 长三角先行启动区绿色发展现状

（二）先行启动区绿色发展水平呈现不平衡态势

虽然近年来启动区在绿色发展方面总体表现较好，但区域内各乡镇的发展水平却参差不齐，一方面与各地的自然禀赋、经济基础等有关，另一方面也反映出不同地区治理水平的不同。

在生态治理上，示范区在生态环境改善、绿色发展转型上存在空间不平衡的特点，呈现北弱南强、西弱东强的局面，区域内部嘉善县环境空气质量整体优于吴江区和青浦区。经济发展面看，示范区经济发展水平各不相同，嘉善县在经济总量、结构和增速都处于示范区内较低水平。在产业结构上，示范区内虽然已经初步形成了区域内的产业链，但是产业结构的调整和升级还不到位，第三产业的发展还存在很大的调整空间。在未来的长三角一体化建设中，嘉善县在产业结构上更需要调整优化发展第三产业。[2]此外，示范区产业统一向数字化、绿色化转型发展时，产业结构之间存在同质化竞争现象，几乎各镇在“十四五”规划中都提出要发展同类产业，如示范区乡镇普遍聚焦装备制造、电子信息装备、汽车及汽车零件、新材料等产业上，造成产业发展趋同。

综合上述关于各镇绿色发展的分析，可以对各镇情况有整体判断，进而对各镇治理水平进行分析挖掘。其中，黎里镇在经济发展和生态环境治理方面综合表现最佳，处于绿色发展阶段领先地位；金泽镇和朱家角镇在经济发展和生态环境治理方面均有良好表现，处于绿色发展阶段领先地位；而嘉善县的西塘镇、姚庄镇得益于优良的生态环境，在生态环境治理中表现最佳，但较弱的经济发展水平意味着其仍处于绿色发展的起步摸索阶段。在严格保护生态环境前提下，探索将生态优势转化为经济社会发展优势仍然是西塘镇和姚庄镇共同的重要课题。

二、先行启动区绿色治理的主要举措与问题

（一）绿色治理的主要举措

基于前述的梳理和比较，可以发现不同的乡镇存在不同的治理能力，治理水平呈现复杂多元的态势，示范区即使发布了一项政策，但落地至不同乡镇相也可能呈现相异的效果。因此，示范区乡镇绿色发展水平的异质性客观上决定了乡镇绿色治理路径的多样性和复杂性。本研究基于“自上而下”的角度，对示范区乡镇的政府文件、治理模式等进行了梳理比较，以期提炼各镇的绿色治理内容和差异性特征，如表2所示。

表2 长三角先行启动区绿色发展模式

（资料来源：作者整理）

通过上述比较，可以总结出各镇在治理模式上的异同点：

1.均成立了关于绿色发展的政府组织机构

启动区各镇坚持政府治理在乡镇绿色治理现代化中占主导地位。根据示范区发展要求，各镇完善了绿色治理的政府组织架构，并以明确的领导责任和完备的服务体系为绿色发展治理提供了重要制度保障。这意味着各镇在绿色发展中将组织机构与治理机制的设立、绿色产业的扶持与发展以及对既有问题的治理等方面均颇为重视，因此整体在绿色发展治理中具有鲜明的长效发展优势。

2.镇际间启动了协同联动一体化治理

“不破行政隶属，打破行政边界”是示范区建设一致把握的原则，在绿色治理中，启动区各镇协商合作形成了“同一问题、一级政府、统一治理”的模式。各镇政府同区域内其他同级政府建立健全区域一体化生态绿色发展协同治理机制，设立区域绿色发展共同目标。如构建党建“城镇圈”以服务绿色发展、太浦河上下游联合治水行动。

3.特色支柱产业助力乡镇绿色治理

先行示范区乡镇均形成了当地特色的支柱产业，如朱家角镇的新材料产业、金泽镇的科技金融产业、西塘镇的电子信息产业等。随着加快推进传统产业转型、绿色产业体系构建，市场机制逐渐发挥其作用，督促企业切实担负起环保社会责任，实现企业环境保护行为由被动向主动的转变。此外，镇政府对当地绿色产业提供了相应制度保障及绿色金融政策。引导资本和企业发展，创新绿色产业、生态产业，从而转变经济增长方式，推动实现经济效益与生态环境效益的双赢。

可见，先行示范区乡镇积极推进环境治理体系建设，但与治理体系和治理能力现代化要求相比仍有差距，仍存在一些亟待解决的治理瓶颈。

（二） 绿色治理面临的主要问题

先行启动区虽然建立健全了绿色治理的框架和内容，但由于环境问题的公共性，治理体系中涉及众多主体，利益诉求各异，再加之各镇的发展基础和经济条件各有不同，现状区域实践中还存在许多治理的短板。

1.绿色治理政策落实缺乏衔接

随着启动区五镇所属地市关于绿色发展政策文件的逐步建立，各镇也根据自身发展情况探索形成了相应工作机制和行动方案，在《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》中，针对不同治理领域，构建了相应治理目标和实施方案，但顶层设计与基层绿色治理政策之间缺乏良好的衔接与互动，容易导致在绿色治理过程中出现顾此失彼、有失调和的问题。如《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2019-2035年）》明确规定先行启动区要严格控制开发强度，规划建设用地不超过现有总规模，即减量用地是长三角生态绿色一体化中的举措之一，但各镇情况各异，如朱家角镇的建设空间已经趋于饱和，在应对存量空间使用效率较低、盘活成本较高、引导业态转型升级等方面任务艰巨，地方政策未作调整；而黎里镇坚持“拆建管融”发展新路径，紧抓存量提质改造和增量结构调整并重发展，持续推进城市有机更新，落实政策顺利。[3]

2.多元化治理体系仍需完善

绿色治理体系中主体众多，要通过对多元主体的资源整合，达成合作共识，再通过协调合作从而产生效用最优化的治理方式，最终实现各主体之间的利益共享，实现治理效益的最优化。然而因为绿色治理的主要对象——生态环境具有公共性、外部性和产权的难以界定性等特点，这些特征成为制约绿色治理有效推进的主要因素。在生态治理方面，金泽镇通过招标工作与企业开展联保共治养护工作，购买社会化服务，实现环保市场化运作；在社区治理方面，金泽镇设计出台《金泽镇绿色社区创建行动实施方案》推进基层环境治理，其中参与主体不限于政府，还鼓励社区机关和企事业单位等社会各界力量参与到绿色社区建设工作；朱家角镇成立美丽乡村长效管理领导小组，制定相应绿色环保奖励机制，鼓励公众参与共同建设绿色社区。黎里镇则通过开展“美丽庭院”、爱国卫生运动等活动，秉持“镇政府是农村环境治理的主导主体，村委会是农村环境治理组织者”理念，发动群众参与农村环境治理。但绿色治理主体——政府往往处于绝对的领导地位，从而导致绿色治理的主体地位的不均等，形成了“强政府、弱社会”的局面。因此许多问题出现后，政府往往会主导甚至控制一个事件的最终走向。而企业等非政府主体要绝对服从，难以发挥主观能动性。社会民众虽是最终的受益者，可是他们却是最没有发言权的利益主体，特别在乡镇这级区域保证多主体协同治理环境问题是实现绿色治理的基础，也是保证治理效能的最重要途径。

3.绿色治理机制略显单一

各乡镇在绿色治理体制创新上不能以单一机制形式而孤立存在,而是包括了激励机制、责任机制、评估机制、监督机制等一系列机制的集合。[4]西塘、姚庄镇在生态环境治理中为加强尾水排放管理，开展了治理“回头看”活动以及采取建设污水零直排区智慧监管平台等措施，形成了多系列机制集合的绿色治理体制。反观先行启动区其他乡镇在绿色治理机制制定中，尚未形成完善的生态督查考核、跟踪评估机制的集合。除了完善考评机制外，还应运用市场化工具强化责任机制和监督机制，促进政府职能转向治理的监管方。镇政府可以通过优化公共服务，营造一个公众参与、社会监督、透明公开的法制化市场化营商环境。黎里镇通过改善营商环境、启动招商体制机制改革、狠抓“双招双引”。2021年，签约了中车绿地产城双优融合更新、蓝城集团美丽吴江样板区等20多项重大优质项目，实现政府和市场主体间的资金、技术、人员等要素流动和利益补偿。金泽镇采取水生态整治与市场化模式共同运行机制，通过招商投标等方式把西岑水质净化、雪落漾交界河养护承包给企业。朱家角镇在生态环境治理与乡村建设中，仍采用设立政府工作小组这种以政府为主导的单一治理模式。通过加大对医疗产业园领域和重大项目的招商力度，实现绿色产业转型与发展。在目前全面推进生态环境治理体系和治理能力现代化进程中，需多渠道地开展干预、监督，从而提高科学治理水平，为全镇绿色发展提供体制保障。

三、先行示范区绿色治理现代化水平评价

（一）先行示范区绿色治理现代化的水平评价体系

根据2020年3月国家印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，推进环境治理现代化，重在坚持和完善生态文明制度体系，要使政府、市场与社会三者形成一种共生、互补的关系，并在相互耦合中形成整体性的制度结构模式，通过制定完善的法律制度体系，明确各治理主体的责任，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，用制度确保生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升，最终实现生态环境质量的全面改善，构建现代化的国家治理体系。尽管“管理”与“治理”之间只有一字之差，但内涵并不相同，管理的主体主要是政府或企业等单一主体，治理则不仅需要发挥单一主体的作用，还需要在政府、企业、公众之间进行协调互动；管理的运作模式是单向、强制、刚性的，而治理则是包含着上下互动、横向流动的复合型模式，更加注重协同性和互动性。[5]从马克思主义基本原理的视角和方法来看，“所谓国家治理就是在一定的社会政治经济基础上，政府、市场和公民社会彼此耦合互动形成一整套完整的制度体系”。国家治理现代化的关键就是要构建与经济基础相适应的上层建筑，建立一个政府、市场、社会三位一体的多元共治或协同治理的现代国家治理模式。

为更好分析长三角示范区绿色治理能力现代化水平，我们依据国家发改委等部门所制定印发的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》文件，设计了乡镇绿色发展评价指标体系，并邀请了七名高校及政府机构专家进行打分，运用层次分析法对各项指标进行了客观化赋权，形成了基于现代化治理内涵的绿色治理水平评估体系（见表3）。

表3 绿色发展模式评价指标体系

一级指标 权重 二级指标 权重 序号 三级指标 权重15 是否构建起地方绿色制造体系 0.1059 16 企业或行业的环境治理责任制度是否完善 0.0080市场机制 0.1785 17 关于绿色价格收费机制是否健全（例如阶梯电价、阶梯水价） 0.0253 18 是否有创新的环境污染防治模式 0.0548 19 是否建立或健全了绿色发展企业信用体系 0.0087市场治理体系完备性0.2682 20 地方绿色产业占比是否逐年增加（近五年） 0.0856企业责任 0.0898 21 工业企业污染防治投入占比是否逐年递增（近五年） 0.0856 22 是否建立了企业环境治理信息公开机制 0.0103 23 是否建立了行业自律和行业监督机制 0.0212 24 是否有绿色发展领域百人社会组织 0.0121 25 社会监督机制是否有方案或机制 0.0020 26 生态环境教育普及是否有方案或机制 0.0049全民行动体系 0.1336社会治理体系完备性0.2541 27 环境信息的知悉度是否有保障方案 0.0077 28 环境民主决策是否有切实参与机制 0.0179 29 环境民主管理是否有切实日常运营机制 0.0694民主权利保障程度 0.1205

然后，基于指标体系我们采用研究中常用的加权综合指标评价法，评估先行启动区五镇的绿色治理现代化水平。本文采用“0-1打分法”进行赋值量化，如果评估对象达到该条指标的要求（在“是/否”中选择“是”），则打1分，否则打0分，再进行综合加权计算得到。五镇具体情况如图1。

图1 先行启动区五镇的绿色治理现代化水平

（二）先行示范区绿色治理水平分析

基于上述打分情况，本研究进一步结合各地经济基础、支柱产业等因素的不同，分析了各镇治理体系的共性、优势和短板。总体来看，先行示范区各镇现代化水平均较高，三大治理主体均有所参与，基本构建了多元主体协同治理的现代化制度体系。此外，先行示范区各镇绿色治理坚持以政府治理为主导，通过制定明确的领导责任和完备的服务体系，为绿色发展治理提供重要制度保障。这意味着各镇在对绿色发展中组织机构与治理机制的设立，绿色产业的扶持与发展，以及对既有问题的治理等方面均颇为重视，整体具有鲜明的长效发展优势。先行启动区各镇形成了差异性的多元主体绿色治理模式。根据先行示范区各乡镇三方主体治理得分，总结归纳为以下特征（见表4）。

表4 先行示范区乡镇绿色治理特征

姚庄镇和黎里镇在生态绿色发展领域，政府、市场和社会彼此耦合互动形成了较为成熟的协同治理体系，在绿色治理现代化探索中取得积极成效。两镇的现代化治理体系虽已逐步成形，但在政府、市场、社会治理体系中仍存在可改进、可提升的空间。例如，黎里镇政府治理体系完备性明显优于市场治理体系、社会治理体系完备性。这可能是由于伴随着政府治理效能的不断提升，市场和社会治理的发展速度与之不匹配，因而出现了指标数据的明显差异。因此后续治理中应更加注重市场和社会治理，推动示范区乡镇现代化高质量治理水平。

而朱家角镇和西塘镇绿色治理水平居先行示范区内末位。两镇在绿色治理过程中都表现出市场化治理被明显弱化的问题。两镇都尚未形成行业自律和行业监督机制，如健全的法规体系、司法保障、企业环境信用体系等举措的缺失，企业在绿色发展中缺乏自发的积极行动，市场治理中绿色发展监管仍有不足。现阶段示范区各乡镇在生态环境保护上已经形成了良好成果，未来如何在此基础上形成可持续、跨区域、常态化的环境治理工作机制，其中市场运行及监管将起到举足轻重的作用。

此外，金泽镇在构建绿色治理现代化体系中，需兼顾社会治理主体的作用。纵观金泽镇绿色发展历程，各项工作在稳步推进中向好发展，但社会治理体系完备性较其他主体表现一般，对于绿色发展相关政策以及环保政务信息的民主决策及民众宣传不足，并且在民主权利保障程度上还有很大提升空间。

四、国内外的绿色治理经验

（一）国际案例：绿色生态环境治理的模范城市——日本北九州市

北九州位于日本九州岛福冈县。在生态治理过程中，北九州市充分调动了政府、企业、研究机构和市民等多方主体共同参与，创造了治理工业环境的“官、产、学、民”联合的“北九州模式”。

1.政府加强政策引导，统筹协调监督检查。北九州市利用政府治理主导优势，通过立法创建公害对策部门、设立公害动态监视中心等举措，将产业发展和环境保护协同发展,形成了北九州市独具特色的地方政策—生态工业园区工程。

2.加强技术创新，引领绿色制造。北九州地区利用区位优势重建产业结构、转型传统产业、培育新兴替代产业。

3.重视科研院所建设，形成良性互动。高校、科研机构与企业之间的紧密联系和互动，为北九州市“产业环境化、环境产业化”的城市产业转型提供有力支撑。

4.社会公众积极参与，环境保护常态化。由于社会组织及政府平台充分尊重和保护民众环境治理的知情权和参与权，北九州市民众积极参与日常环保行动，真正形成环保型社会。

（二）国内案例：绿色发展县域治理模板——台州仙居县

仙居县是浙江省首个县域绿色化发展改革试点。经过近几年的实践，其创新了以政府主导的绿色化发展的复合联动机制，探索形成了以“绿色公约、绿色货币、绿色调解”为主要载体的“三绿”治理模式，有效地破解了绿色化发展的瓶颈问题。[6]

1.多方参与与多元监督，实现治理常态化。仙居县依据所创新的“三绿”模式，充分调动政府部门、党员干部、村民群众和外来游客主动参与乡镇绿色化发展。

2.完善的考核监督机制，赋能高水平绿色发展。仙居县制定了全国首个县级《绿色化发展指标和评价体系》，并根据乡镇区域主体功能定位, 实行差异化绩效评价考核。多渠道地开展干预、考核监督行动，为全县绿色发展提供体制保障。

3.借智借力推进绿色治理，提升治理科学化。仙居县组建“绿色智库”、主办“绿色论坛”，提升绿色化发展改革的理论高度。实施了“千人计划”“500精英计划”等重大人才工程, 加强对绿色化发展的人才智力支撑。

总结上述案例治理的经验，乡镇的现代化治理要构建“政府—市场—社会”协同共治的格局，既要有自上而下的顶层设计和引导监督，也要有自下而上的多主体参与和市场创新，每个参与主体都有各自的边界和职能，主体间能够相互协商，共同参与，形成合力提升绿色治理效能。

五、先行启动区绿色治理现代化的若干建议

（一）全面建立绿色协同监管机制，落实生态环境治理主体责任

先行启动区应在生态监管中，健全生态绿色发展协同治理机制，并会同示范区法院健全生态修复、资源共享、理论研究、法治宣传等机制，构建生态环境一体化司法保护新格局。推动事中事后监管改革和市场监管部门机构改革，增强市场监管部门和地方政府的联系。在协同监管同时，加强综合行政执法力度。地方政府与市场协同完善信用监管机制，促进企业高质量发展。依据绿色信用评价结果实施分级分类监管，建立健全绿色发展守信激励和失信惩戒机制。对守信企业予以正向激励，释放政策“红利”予以鼓励。支持失信企业信用修复，解除信用约束措施。

（二）强化政策协同以避免无效的产业同质化竞争，形成促进新兴产业发展的合力

《长三角生态绿色一体化示范区产业发展指导目录》明确提出示范区以“五大经济”为主导，在此背景下，示范区极易出现新兴产业同质化转型发展。为缓解同质化无序竞争的低水平重复建设问题，强化产业政策协同，将有望帮助示范区内产业定准基调，避免无效的同质竞争。可以借鉴法国里尔城市群的中心规划，结合实际情况，从长三角生态绿色一体化的顶层文件着手设计，建立长效协同机制，消除要素流通壁垒。除了跨区域地方产业政策协同治理外，充分发挥中央和地方两个积极性，赋予地方政府更多自主权，促进地方因地制宜制定和实施相关的产业政策。

（三）激发市场主体活力，增强企业绿色治污动力

一方面，深化准入制度改革，激发市场主体活力。依托长三角政务服务“一网通办”平台，实现线上线下无缝对接，为资金、技术、人才等市场要素跨省流动提供便利。另一方面，推进传统企业转型升级，通过创新激励机制，引导鼓励企业积极开展绿色环保的自发行动。“十三五”期间工信部初步构建了绿色设计产品评价标准体系，长三角示范区内根据该标准体系，进一步建立健全绿色认证一体化工作机制，联合组织实施绿色认证工作、提升绿色认证供给水平、营造绿色认证良好发展环境，增强企业绿色治污动力。

（四）加强社会组织规范建设，媒体运营引导群众积极参与

绿色发展的社会化治理需要依托工会、共青团、妇联等群团组织和绿色发展治理的平台。乡镇在社会治理的共性问题在于绿色环保领域的社会组织建设缺乏，因此推动绿色发展领域社会组织的规范化建设，充分发挥志愿者组织在引导公众参与生态环境保护等方面的积极作用。此外，在数字化时代和疫情防控“常态化”叠加的大背景下，乡镇生态环境治理小组或乡镇共青团小组成员可以通过网络直播宣传，发挥新媒体传播范围广传播速度快的优势向更多民众传播生态环境保护知识、倡导和树立绿色文明意识，引导自然、环保、节俭、健康的生活方式真正成为大众化的主流选择。