县域城乡融合水平测度分析与发展对策——基于安徽省16县的数据分析

项松林， 孙 悦

(安徽建筑大学 公共管理学院， 安徽 合肥 230022)

改革开放40多年来，我国城乡经济与社会发展取得了巨大进步，但也要看到，城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题依然很突出。党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”[1]。党的十九届五中全会进一步强调要着力构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系[2]。2021年“中央一号文件”正式提出，“要把县域作为重要切入点”“加快县域内城乡融合发展”[3]。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确要求，“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合”[4]。这些重要的顶层设计与战略规划为新发展阶段实施乡村振兴战略提供了根本遵循和行动指南。

县域是我国经济社会发展的重要基石和支柱[5]。据国家发展改革委数据统计，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近五分之二；县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%[6]。“郡县治，天下安”，县是我国两千多年以来最基本、最稳定的行政单元。虽然县和乡镇都属于 “基层”的行政层级，但二者在组织架构、管理权限、行为模式、复杂程度等方面存在巨大差异，尤其是县具有较完整的权属配置，是“全面具有地方国家权力机关、行政机关、司法机关等一级完整的现代意义上的地方政权”[7]。正如有的学者从乡村振兴的基本元素、主体对象、资源分配、重要内容、政策落实等多维度多层面所分析与揭示的，县域具有充分的自主性[8]，是促进城乡融合发展的切入点和主阵地。从研究传统来看，尽管二十世纪二三十年代著名社会调查专家李景汉就深刻认识到县级统计资料调查与收集的重要性，并主持开展了定县社会调查，但毋庸讳言百年来乡村社会主流的研究单元是“村庄”(社区)、“基层市场”“乡域”[7]，“县域社会是缺席的”[9]。随着以县城为重要载体推进新型城镇化、以县域为重要切入点促进城乡融合等新提法、新论断、新举措密集提出，“县域”作为重要研究视角与研究单元日渐被学界所重视，并有望形成县域研究传统。当前，学者们从学理上立论县域研究单元的重要性、必要性与可行性，呼吁要加强县域社会学研究[7][9-10]；从政策层面研究县域对于乡村振兴的意义、县域在乡村振兴中的单元功能、县级政府在乡村振兴中的职能等[8]；从实践层面研究当前县域城乡融合发展的现状与问题、经验模式与思路对策[11]；从实证层面对县域城乡融合进行测度分析[12]。在研究方法上，学者们或侧重于县域城乡融合应然状态的政策性解读，或侧重于对县域城乡发展较宽泛的问题透视，但是通过构建指标体系对县域城乡融合进行测度分析的研究涉及较少。基于此，本文以中部地区具有典型性与代表性的安徽省为研究对象，分别从16个地市各选取一个代表性的县域为具体研究样本，在深入分析城乡融合发展的内涵基础上，构建县域城乡融合发展综合性评价指标体系，并通过剖析其存在的突出问题进而提出针对性的对策建议，以期为县域城乡融合发展与乡村振兴提供可资借鉴的经验与启示。

一、 县域城乡融合的内涵和指标体系的建构

(一)县域城乡融合发展的内涵

城市和乡村是人类聚落的两种基本形式，是人类文明世界的两个空间实体，彼此之间存在着普遍的联系和广泛的互动关系。如何处理城乡关系是国家发展进程中的重大战略问题。进入新世纪以来，为破除“三农”问题与困境，党和政府相继提出“城乡统筹发展”“城乡一体化”“城乡融合发展”等政策理念与战略思路。扼要地看，这三个概念并非是相互替代的关系，而是既有区别，又有联系[13]。

从内涵上看，城乡融合发展有多重意蕴：一是“目标论”，表征的是一种目标状态，即城乡之间实现了包括经济融合、社会融合、制度融合、文化融合、生态融合等一体化目标。二是“阶段论”，反映的是一种历史阶段，即城市与乡村从同质性的空间聚合体、城乡对立与分隔二元结构进入到城乡融合的否定之否定发展过程。三是“关系论”，揭示的是工农、城乡之间形成了互动互补、协调发展、共同繁荣的关系。四是“路径论”，即在发展思路上跳出了就农村谈农村、就农业谈农业的偏狭，力图通过新型城镇化与乡村振兴双轮驱动促进城乡共同发展。因而，城乡融合发展就是逐步破除城乡二元制度，加大城乡互动，坚持城乡平等，给予乡村与城市同等的发展机遇，发挥新型城镇化发展的重要动力，促进农业转移人口市民化、城乡要素均衡配置、城乡公共服务均等化、城乡产业融合协调发展、城乡居民收入差距缩小，进而推动城乡更加充分、更加均衡的发展[14]。

从空间构成要素上看，县域包括县城、乡镇、村庄(社区)等空间单元。县域被看作是 “制度与人情、政府与社区、 集体与个人、公共领域与私人领域等浑然一体的行政区划范畴、 政治范畴、社会范畴和亲缘范畴交叉融合的地方社会”，天然地具有“城”与“乡”的双重属性[15]，是推进城乡融合发展最切合、也是最重要的场域和平台。

从县域城乡融合发展的现状和问题来看，一切发展需要有经济基础，要夯实乡村发展的底盘，县域经济无疑是联系城市、辐射乡村的重要环节。在以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型区域经济，通过产业集聚、要素集聚和人才集聚，形成对城乡融合发展的辐射带动效应的最佳支撑点。另一方面，在突出“县”对“乡”带动的同时，也要强调“乡”对“县”的链接，推动人才、人力资源在县、乡、村之间自由流动，促进“小乡村”向“大县城”主动融合。“十四五”时期，要尊重县域发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，紧扣“融合发展”这个关键锁钥，坚持系统性思维与全域治理理念，在县域范围内，着力畅通城乡要素融合的前提、夯实城乡经济融合的基础、提升城乡社会融合的质量、挖掘城乡生态融合的潜力、培育城乡文化融合发展之魂、建立健全城乡融合的制度保障，从而优化城乡空间融合的布局，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标愿景[16]。

(二)评价指标体系的建构

通过剖析县域城乡融合发展的内涵，并参考相关学者构建的评价指标体系，为了更加客观、全面反映县域城乡融合发展情况，本文基于科学性、准确性、可获得性原则构建了县域城乡融合评价指标体系，该体系包含要素融合、空间融合、经济融合、社会融合、生态融合共计五个一级指标，28个二级指标(见表1)。推动县域城乡融合发展，根本是能够促使要素资源在城乡之间自由良性循环、经济发展互促互补、社会发展协调平等、空间融合程度不断加深、城乡生态和谐共生，因而本文对要素融合、经济融合、社会融合、空间融合、生态融合分别赋予28.03、22.81、19.18、17.90、12.08的权重。

表1 县域城乡融合评价指标体系

二、 实证分析：以安徽省16县的数据为例

(一)研究样本及数据来源

在具体研究样本上，选取原则依据2021年安徽省50个县的GDP水平，分别从16个地市中各选取一个具有代表性的县域。即分别是超过千亿的肥西县，处于400亿到600亿之间的濉溪县、太和县、当涂县、凤阳县、蒙城县，处于300亿到400亿之间的舒城县、怀远县、怀宁县、南陵县，处于100亿到200亿之间的砀山县、东至县、寿县、歙县、枞阳县、绩溪县。

为了更客观准确反映出16个县城乡融合发展水平，本文选取的指标数据来源于《中国县域统计年鉴(县市卷)》(2016—2020年)，《安徽统计年鉴》(2016—2021年)，安徽省16地市统计年鉴(2016—2021年)；部分数据根据砀山县、濉溪县、怀远县、太和县、寿县、蒙城县、肥西县、舒城县、凤阳县、怀宁县、歙县、南陵县、当涂县、枞阳县、绩溪县、东至县2015—2020年《国民经济和社会发展统计公报》整理得到；同时对部分缺失数据采用线性插值法补充。

(二)数据标准化处理

1.运用熵值法计算县域城乡融合发展水平。熵值法根据各项指标提供信息的大小确定权重，其优点消除了人为主观因素的影响，能够客观、科学赋予指标权重。由于不同指标的数据往往具有不同的单位和量纲，可能会对结果分析产生影响，因而在对数据进行计算之前，首先需要对数据进行无量纲化处理。

其次，引入熵值法对指标赋权，通过计算每项指标的比重、信息熵、差异性系数，进而得到每项指标的权重。

最后，将各指标权重与无量纲化处理后的值相乘得到每个指标的综合得分，将每个指标综合得分求和进一步得出县域城乡融合发展水平。

2.运用基尼系数计算县域城乡融合总体趋势和五大维度融合趋势。在计算出的每个指标综合得分基础上，通过基尼系数计算每个指标离散程度，进一步求和得到要素融合、空间融合、经济融合、社会融合、生态融合五大维度的离散程度，进而得出16县城乡融合总体离散程度。

(三)县域城乡融合发展水平评价

1.县域城乡融合发展总体水平不断提升，但区域差异显著

图1 安徽省16县城乡融合发展总体水平

“十三五”时期，安徽省积极推动工业化、城镇化快速发展，实现了从“传统农业大省”到“新兴工业大省”的历史性变革，从“创新追赶”到“创新引领”的历史性变革，城乡发展水平得到了显著提高。基于16个县所在区域的城乡融合发展情况的统计数据所示(见图1)，一方面安徽县域城乡发展整体呈现出高水平态势，后期增长更加强劲。在2015—2017年间，总体融合水平值波动上升至37，从2017年之后就处于高速上升状态，尤其是2019—2020年总体融合水平值达到67，将近是2015年的两倍。这也正是由于统筹城乡发展，持续推进城乡基础设施建设一体化、城乡基本公共服务均等化，农村的生产生活条件得到了极大的改善。乡镇和建制村公路通达率接近100%，移动宽带用户普及率达到63.9%，缩短了城市和农村的空间距离。另一方面，城乡融合水平存在局部差异，但差距在逐渐缩小。皖中地区县域城乡融合发展水平最高，是安徽乡村振兴“先行示范区”。2015—2020年间一直保持上升的趋势，从2015年的37水平值提升至2020年的69水平值，年均增长率达13.6%。皖南地区县域城乡融合发展水平一直在围绕总体水平波动，是安徽乡村振兴“正常推进区”。2015—2019年间围绕总体水平不断波动，从38水平值上升到42，截至到2020年底，城乡融合水平值达到64，年均增长率为13.1%。皖北地区县域城乡融合发展水平一直处在总体水平之下，是安徽乡村振兴“持续攻坚区”。虽然2015—2019年间不断提升城乡融合水平值，但始终处于总体水平之下，并且均低于50的水平值。但从年均增长率看，皖北地区的年均增长率为16%，是三个区域的最高值，并且2020年的水平值已超过总体水平，达到68。

2.县域城乡社会融合波动较大，要素融合、经济融合是最大短板

图2 安徽省16县各维度城乡融合发展基本情况

根据安徽省16县各维度城乡融合发展基本情况的统计数据(见图2)，可以看出要素、空间、经济、社会、生态各维度总体情况的基尼系数平稳下降，说明安徽县域城乡融合发展水平稳步提升，与前文从区域维度得出的结论一致。

从各维度来看，“空间融合”曲线稳步下降，测度的六个年份均位于总体基尼系数曲线之下，表明城乡空间融合度高，影响城乡空间流动的基础设施与平台日益完善。“社会融合”与“生态融合”波动较大，前几年这两方面的城乡差距在不断缩小，但近两年差距又有扩大的趋势。“要素融合”与“经济融合”两条曲线始终在总体基尼系数曲线上端，说明城乡要素融合与城乡经济融合度较低，城乡经济差距较大、城乡要素融合的体制机制不健全，是城乡融合发展的短板，尤其是城乡要素融合是最大的短板。

3.各县城乡融合水平参差不齐，呈现不同发展类型

通过表2数据分析安徽省16个县的城乡融合程度，16个县的城乡融合发展水平参差不齐，发展速度差异较大，不平衡性问题也很突出。从得分情况看，2015年城乡融合发展水平较好的分别是怀宁县(45分)、肥西县(44分)、南陵县(44分)，而比较差的分别是蒙城县(25分)、舒城县(25分)，其余县城乡融合综合得分均在31～43分之间。2020年，城乡融合发展水平较好的分别是肥西县(77分)、舒城县(76分)、凤阳县(76分)、怀远县(75分)，比较差的分别是寿县(54分)、枞阳县(59分)，其余县城乡融合综合得分均在61～71分之间。从发展速度看，2015—2020年六年间城乡融合发展水平增长速度最快的分别是舒城县(26%)、怀远县(22%)、凤阳县(19.4%)、绩溪县(19.1%)，最慢的分别是怀宁县(7.6%)、寿县(8.4%)、枞阳县(9.5%)、南陵县(10.5%)。

表2 安徽省16县县城乡融合发展水平值统计表

县域城乡融合的发展水平与发展类型由城乡要素融合、空间融合、经济融合、社会融合、生态融合等综合情况决定。以水平程度而论，一般有四种类型：低度融合型、中度融合型、较高融合型、高度融合型。根据实际，并咨询专家意见，将16个县划分为四种类型(见表3)。总体来说，安徽省县域城乡融合发展类型以中度融合型为主，高度融合型较少。具体来说，高度融合型仅肥西县，属于皖中地区；较高融合型有4个，其中皖中2个，皖南1个，皖北1个；中度融合型有9个，其中皖北4个，皖南4个，皖中1个；低度融合型有2个，其中皖南1个，皖北1个。

表3 2020年安徽省16县城乡融合发展类型统计表

三、 推进县域城乡融合发展的对策建议

(一)以县域为重要切入点缩小区域差距，构建县域城乡生命共同体

县域是我国经济社会发展的基本空间区域与行政治理单元，是城乡融合发展的主阵地、促进共同富裕的主战场[17]。推进县域城乡深度融合发展，根本目的是让县城和乡村这两个差别性地域空间，发展为紧密依存、紧密融合、共同繁荣的城乡生命共同体，从而彻底消除城乡工农关系的分割与对立。由上文可知，县域城乡融合区域差异显著，皖中地区县域城乡融合发展水平最高、皖南地区较不稳定、皖北地区水平较低。各县经济社会发展水平不同，城乡发展不可能齐头并进，要通过协调各县发展自觉主动地缩小地区间的差距，充分发挥经济水平较高的县城在推进城乡融合过程中的引领示范作用。对处于发展比较落后的县城可以借鉴学习发达县城的先进经验、治理手段、制度融合等，并结合自身实际发展情况，合理有效运用到城乡融合发展中。同时，还需要深化各县合作机制，一些发达的县城在促进城乡融合进程中探索出的路径、积累的经验，要及时总结可复制、可推广的示范经验，并通过制定一套各县都能接受的制度规范，向其他县城普及推广，进行深度交流与合作。此外，各县在经济、社会、制度、生态等方面要找到契合点，形成经济发展互补、社会福利共享、制度融合深入、生态和谐发展的局面，推动县城和乡村建设为命运共同体、利益共同体、责任共同体。

(二)加快推动县域城乡要素融合发展

要素是经济与社会活动的基础性条件，要素融合是城乡融合发展的突破口[18]。县域城乡要素融合程度较低，各要素资源更多是向县城一级流动，乡村建设所能获得的资源较少。因而要加快推动县域城乡要素自由流动这一最基础、最重要环节，打通人、地、钱、技流通渠道。

第一，疏通城乡人口自由流动的渠道。一方面各县依据实际发展情况完善人才入乡制度细则，保障外来就业创业人员落户的相关权益，尤其是尽快制定科研人员入乡兼职和离岗就业制度，吸引并留住农业农村发展所需的专业人才；另一方面放开放宽落户限制，增加乡村公共服务供给，逐步破除户籍壁垒，加快农业转移人口市民化步伐，推动农村居民平等享受基本权利。

第二，加快推进“三块地”改革步伐。首先，深化农村宅基地流转改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式[19]，完善闲置宅基地交易平台，利用好市场这一“看不见的手”创建公平的交易环境，盘活宅基地活力。其次，进一步完善、落实农村土地征用制度，规范征地程序，建立健全征地调解机制，建立健全城乡一体的土地征用补偿机制，保护农民的合法权益[18]。最后，清除集体经营性建设用地入市障碍，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，实现城乡土地平等入市、公平竞争。

第三，多渠道筹措资本，完善农村金融服务体系。各县政府每季度增加对农业发展的财政支出比例，创新农村信用合作社金融产品提供机制，额外提供对涉农资金的政策性支持；完善构建农业信贷担保体系和农业保险制度，增加农业类政策性保险。

第四，加快科技成果入乡转化。以市场为导向创新涉农技术和产学研用融合方式，完善农村技术网络服务；加大对农业科研成果产权的监督力度，细化产权分配规则，保障科技人员科研成果所有权。

(三)大力促进县域城乡产业融合发展

产业融合是城乡融合的核心内容，是夯实城乡共同利益的关键举措，对农民持续增收、迈向共同富裕具有重要意义。当前，各县城与乡村在经济融合上效果较弱，根本是产业联结不深入，因而要进一步强化县域城乡产业深度融合。

第一，积极培育新产业新业态。借助“互联网+”平台发展智慧农业，通过“双创”探索农业生产经营新模式，拉长农业产业链，着力发展高端高质高效的产业和产品，进而推动乡村休闲旅游、绿色农业、绿色经济、农业文化、绿色养老等新业态。

第二，增强农业优势延伸产业链、提升价值链、优化供应链，推动三产融合[20]。找准农业供给侧结构性改革的核心点，提高农业规模经济效益，以此提升农业竞争力，推动农业体系现代化转型。

第三，联动各类产业打造互补产业发展平台。明确各类产业的优势，以县乡联合、产镇融合、产村谐和为支点推动城乡要素跨界配置和有机结合；另外打造一批城乡融合特色项目，充分发挥乡村特色产业。

第四，遵循比较优势策略发展产业。一方面各县通过不同产业发展的比较优势，形成错位竞争或互补发展，实现利益共享；另一方面通过类似产业学习、模仿其他县的先进经验，尤其弥补农村产业的不足，进而追赶上发达县域。

第五，各县共建合作园区，推进飞地经济发展，引导产业在城乡间有序转移。同时，计算好三次分配在一二三产业中的占比，均衡高收入、中等收入、低收入群体比例，完善收入分配制度保障进而调节高收入群体收入，取缔非法收入，形成中间小、两头大的橄榄型分配结构[21]，最终在城市和农村之间分好经济社会发展的“蛋糕”。

(四)健全城乡融合发展体制机制，增强县域城乡融合的内生动力

城市与乡村要实现要素融合、空间融合、经济融合、社会融合，需要破除体制机制壁垒，建立健全城乡一体的体制机制与政策体系。因此，建立健全城乡融合发展的体制机制，要在“立”与“破”两个方面下功夫。一方面要下大力气破除阻碍城乡融合发展的二元化体制，构建平等的城乡关系。围绕人的发展、地的规划、钱的流通核心位置，谋篇布局城市和农村、工业和农业发展路径，重新调整城市规划路线，疏通城乡要素流动的渠道，明晰城乡土地所有权、经营权、使用权，加快城乡基础设施建设，缩小城乡户籍制度、土地制度、社会保障制度等鸿沟[22]。另一方面，要建立健全县域城乡融合发展的体制机制，从顶层设计上搭建好制度架构。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》基于乡村经济要多元化发展，维持农民收入持续增长，优化城乡要素合理配置，加快城乡基本公共服务普惠共享步伐，推进城乡基础设施一体化发展等目标提出了五大体制机制，为促进城乡融合发展提供了制度遵循。

推动县域城乡融合发展，要做到内外联动，既要建立健全城乡融合发展体制机制，又要充分激发内生动力。城乡融合的根本目的是让城市居民和农村居民共享发展成果，实现共同富裕，因而要坚持以人为本的理念促进县域城乡融合。从城乡融合主体的角度看，城乡融合的内生动力源于人的积极性、主动性、创造性；从城乡融合的内在驱动力看，城乡融合内生动力在于发挥公共文化、公共服务、基层党组织建设、劳动力素质、基础设施保障等作用。基于这两方面，应将农民的主体作用与政府的保障作用有机结合起来，持续提升农民的自我发展能力，充分调动本地人才和外来人才两方面的积极性、主动性和创造性，增强内生发展动力和发展能力，变“输血”为“造血”，走内生型城乡融合发展之路。