探析使用林地可行性报告编制的流程及规范

高德伟

（山东美誉工程咨询有限公司，山东 济南 250000）

为了科学利用和合理保护好现有的林地资源，各种建设项目在开工前需要对使用林地的可行性进行分析论证，作出是否可行的结论，并编制使用林地可行性报告，作为项目审批机关审核使用林地的依据。国家林业和草原局于2021年9月印发《建设项目使用林地审核审批管理规范》，成为当前建设项目使用林地的制度化依据。本文从使用林地可行性报告的编制流程、数据分析、可行性评价、组织文本等方面进行梳理，以期为读者提供有益借鉴。

1. 概述说明

1.1 专业术语

1.1.1 林地分类。《中华人民共和国森林法》明确，林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

《中华人民共和国森林法实施条例》对林地的划分：乔木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。

《建设项目使用林地可行性报告编制规范》将林地的地类与林种综合考虑，划分为七类：防护林林地、特种用途林林地、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地和其他林地。其中，用材林林地、经济林林地、薪炭林林地均包含其采伐迹地。

1.1.2 使用林地。使用林地是指在县级以上人民政府批准的林地保护利用规划落界范围内用于林业生产的土地上，建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。

1.1.3 最新法规。新修订的《中华人民共和国森林法》（2020年7月1日起施行）第三十七条规定：

矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。

占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费征收使用管理办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。

县级以上人民政府林业主管部门应当按照规定安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被，并进行检查。

1.2 报告编制所需材料及流程

1.2.1 所需材料

1.2.1.1林地保护利用规划、森林资源“一张图”及林地变更调查成果等资料。1.2.1.2森林资源规划设计调查、公益林区划界定等资料。1.2.1.3林地权属证书或者林地证明材料。1.2.1.4建设项目资料，包括项目有关批准文件、项目拟使用土地范围红线图等。

2.外业调查

在建设项目使用林地可行性报告的编制过程中，外业调查是必不可少的环节，同时也是报告编制的事实依据。

外业调查，是保证森林资源调查科学性的前提，是可行性报告数据准确性的保证。由于使用林地涉及林木采伐、森林火灾、森林病虫害、地质灾害等因素，实时掌握建设项目使用林地和林木实际情况，显得尤为重要，特别是一些公路、油气管道等线状工程建设项目。对于可行性报告来说，林地不是一成不变的，是随着时间和环境的变化一直变化的，也会受到自然环境的影响发生各种不可控影响，只有到现场进行实地调查才能发现当前项目使用林地的情况。对于因泥石流、山体滑坡、塌方等造成难于进行现场勘查的情况，可以使用无人机辅助调查，同时采用森林资源管理“一张图”落界数据和遥感数据作为参考，以取得提高工作效率和保证调查精度的平衡。

因此，在编制可行性报告过程中，一定要认真组织外业调查，不能过度依赖森林资源管理“一张图”落界数据和遥感数据。通过实地调查发现林地的变化，对林地采伐情况、水土流失、病虫害、森林火灾等进行细致的分析和整理工作，将这些问题都体现在报告中。

2.1 建设项目拟用地情况调查

建设项目拟用地情况调查是使用林地可行性分析的重要内容，首先明确永久还是临时使用林地，然后对拟使用林地现场情况进行查验。使用GPS准确测量建设项目拟使用林地的位置、范围与现地是否一致，并记录坐标点数据以备落图或内业核实。调查现地是否存在未批先占林地和违法采伐林木情况等。

通过与当地林业主管部门沟通并核实使用林地是否在城市规划区范围内，是否在自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园等生态红线范围内。

2.2 建设项目拟用地植被调查

按森林资源三类调查技术标准对建设项目拟用地范围内的林木资源进行调查。调查内容主要有森林类别和林种，优势树种和树龄，林木株数和蓄积量，经济林株数和龄组，林地和林木权属，起源，灌木林、未成林造林地现状等。

2.3 重点保护野生动植物调查

重点保护野生动物的调查可以采用收集以往动物调查资料，或观察动物活动所留脚印、粪便痕迹以及访问等形式。同时，对拟用地范围内的重点保护野生植物的种类、数量、分布情况进行调查。

2.4 古树名木和景观资源调查

对古树名木调查首先需要调阅当地古树名木名录，然后现场逐株调古树名木的名称、株数、胸径、树高等基础信息，并计算蓄积量。对用地范围内及周边的森林景观、地貌景观和人文景观进行调查了解，并逐一统计，再落实到相关图纸上。

3.数据分析

建设项目使用林地数据分析主要是由ArcGIS软件完成。根据项目方提供的资料（坐标或勘测定界图电子版）确定项目用地范围，然后通过调用森林资源管理“一张图”属性数据完善使用林地相关材料，并与现场调查情况进行核实，数据与现场调查情况不一致的，以现场调查情况数据为准。

3.1 确定用地范围

3.1.1 依据坐标确定用地范围。项目方提供纸质坐标图时，可以把坐标按照序号、X字段和Y字段的顺序分列录入到电子表格或文本文件中。然后打开ArcGIS，点击添加数据，把表格添加到图层中，右键点击图层，选“显示XY数据”，添加X字段和Y字段，点“确定”，即可添加坐标。使用“点集转线”工具将坐标点连接成闭合线，然后再使用“要素转面”工具将闭合线转成面，这样就可以显示项目的用地范围。

3.1.2 依据勘测定界图电子版确定用地范围。项目方提供项目用地范围图是勘测定界图电子版时，一般提供的是AutoCAD图形（dwg文件）。首先，用CAD看图软件找出图层中的项目红线名称，即用地范围。然后在ArcGIS中打开AutoCAD图形，导出项目红线，生成用地范围图层（shp文件），即可在ArcGIS上确定用地范围。

3.2 确定用地范围内使用林地情况

用以上两种方法确定项目用地范围后，需要确定该范围在林地“一张图”中的位置以及使用林地情况。

使用ArcGIS的“相交”工具，将用地范围文件和林地“一张图”数据做相交处理，可以简单快速的裁剪出用地范围内的林地界线，且属性表中包含这些林地小班在林地“一张图”中的所有信息。

输出要素至文件夹或文件地理数据库，自动生成使用林地图层，其属性表中已经含有该用地范围在林地落界中的县、乡、村、小班、地类、保护等级、林种、树种、森林类别等要素。再在属性中给每个地块按顺序赋予小班序号，并计算每个地块的面积。

3.3 制作附表附图

依据《建设项目使用林地可行性报告编制规范》（LY/T2492-2015）内附表的要求，根据生成的使用林地属性表中的数据，结合现场调查情况，填充使用林地可行性报告各项附表内容。

图件主要包括地理位置示意图、项目建设布局图、项目建设使用林地范围与重点生态区域关系图，项目使用林地现状图，古树名木、重点保护野生植物分布点位置示意图等。

在ArcGIS中切换到布局视图，按照建设项目使用林地图件制作要求进行设置，并添加标题、指北针、比例尺、图例、调查人、制图人、审查人、制图单位和日期等地图要素。最后，导出地图即可。

4.可行性评价

建设项目使用林地后，除了会对被使用的林地造成破坏外，对周边的野生动植物、生态环境、自然景观也会造成一定的破坏。因此，评价范围应按建设项目的性质和特点，根据项目地形、地貌等环境因子确定。

4.1 综合评价

对项目使用林地的可行性进行综合评价的内容包括以下几方面：

4.1.1 立项依据是否充分，建设资金是否充裕，使用林地是否具有必要性和迫切性。

4.1.2 项目使用林地的建设条件是否具备，拟采用的建设措施是否优越，拟采用的保护和使用林地的措施是否合理。

4.1.3 项目使用林地的相关技术措施是否可行，对环境的影响程度如何。

4.1.4 项目的经济效益、社会效益和生态效益如何，是否有利于林业的可持续发展。

4.2 使用林地对森林资源的影响评价

使用林地对森林资源的影响评价主要对面积、蓄积等几项重要的量化指标进行评价，分析整个项目地区的资源损失情况，从而评价建设项目选址的合理性。同时，也要对项目区范围内的其它动植物、微生物的影响进行客观地评价，避免对生物多样性造成破坏性的或不可逆转的后果。在使用林地的可行性研究中，应从政策和技术层面对异地造林的可行性和相关措施做出客观的评价，看是否能够及时恢复森林植被。

4.3 使用林地对生态环境的影响评价

针对用地范围及周边区域森林生态防护效能，根据用地范围区域森林分类区划情况、使用林地的面积和蓄积，重点考虑水土流失可造成一系列严重的生态与环境影响，分析因林地被使用可能造成的生态危害。建设项目用地对附近居民的影响，以及项目在实施过程中产生的空气恶化、污染水体、废弃物等影响环境质量的情况，这些方面需作环境影响评价。通过使用林地进行建设项目的开发，会对自然景观造成不同程度的破坏，对这方面的评价应有前瞻性，要考虑项目建设是否影响自然环境的和谐统一，做出客观公正地评价。

4.4 使用林地对林业发展的影响评价

在生态建设中林业已被赋予了重要地位，是经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建设最根本、最有效的措施，对使用林地所造成的影响评价应提高到区域经济和社会可持续发展的高度。使用林地对林业可持续发展的影响评价应该从林地被使用后是否会影响到区域林业生态化、社会化和产业化等几方面进行评价。

5.形成文本

项目使用林地申报材料中涉及项目名称的地方应全文统一，项目名称从项目取得立项批复或备案后就应该保持统一。申报使用林地材料中的申请表、现场查验表、公示、审查报告等也应与此一致，直至项目批复完成。

根据国家林业和草原局《建设项目使用林地可行性报告编制规范》的规定，使用林地可行性报告一般由四大部分组成，分别为：正文、附件、附表和附图；同时也对正文的内容格式、附件类别、附表附图做出了详细的规定。在可行性报告编制过程中，要避免出现章节内容不全的情况，严格按照《建设项目使用林地可行性报告编制规范》的规定完成报告的编制工作。

6.需注意的事项

6.1 建设项目不得拆分上报

有的建设项目使用林地面积较大，按照审批管理权限，需要上报省级或国家局审批。个别项目方出于种种目的，会采取拆分项目的办法，把一个项目分解为两个或多个项目上报审批。在报告编制过程中，要认真查看项目的批准文件，调查项目建设实际情况，防止把一个建设项目分解为两个或多个项目进行申报的情况发生。

6.2 森林资源调查数据的时效性

林地项目报告编制过程中，涉及的数据和项目比较多，为保证项目顺利实施，报告中使用的数据要满足当前的情况。对建设项目拟使用林地资源进行调查后，对小班的区划、小班地类、森林类别、林种树种的划分，都要充分利用最新的森林资源调查数据成果。

6.3 保护国家重点防护林和特种用途林

对界定为国家重点公益林的“国家重点防护林和特种用途林”，国家实行严格的保护制度。各种建设项目都需要尽量不占用或少占用公益林地，对一些关系国计民生的项目，如铁路、公路、水库等，在选址时应尽量不占用或少占用国家重点公益林地，对矿山勘探和开采、工业加工制造、农业开发、畜牧养殖等项目，在选址的时候，力求避免使用国家重点公益林地。确实无法避让的，需论证无法避让的可行性。

6.4 不能出现违规使用林地的情况

以下建设项目，不能编制可行性报告或者报告结论为“不可行”：

6.4.1 项目批准手续不全或者违规使用林地未经主管部门处罚或处理的。

6.4.2 不符合城市总体规划、环境保护规划等相关规划。

6.4.3 国家明令淘汰、禁止建设的项目以及不符合国家产业政策的项目。

6.4.4 位于自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、重要生态功能区以及生态环境敏感区等区域。

6.4.5 其他不符合使用林地可行性报告编制要求的情形。