“两网”共治：合力提升城市治理现代化水平

○刘鼎申

2021年7月27日，上海市政府新闻发布会上介绍了历时三年的“一网通办”改革，并表示其已取得了十分显著的成效。对于上海市“一网通办”与“一网统管”这“两张网”，很有必要总结其在推进城市治理现代化过程中的绩效与不足。2019年习近平在上海考察时指出，要牢牢抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”这两个“牛鼻子”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。“一网通办”重在更高效、更便捷、更精准上下功夫，“高效办成一件事”；“一网统管”重在强化应用为要、管用为王，建强三级平台、五级应用，“高效处置一件事”。这“两网”构成上海智慧城市建设的“一体两翼”，践行“让数据增值、为城市赋能”理念，借助技术之手，直面城市治理中的难点、堵点、痛点、盲点，为城市治理转型提速增效，使城市运行一览无余、一网管全城成为现实，更好地提升上海超大城市治理现代化水平。

要建设好“两网”，不仅是技术革新问题，正如上海市委书记李强所强调，“两网”建设更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，将在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理全方位变革，推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变、由经验判断型向数据分析型转变、由被动处置型向主动发现型转变。

一、推进上海“两网”建设的必要性：城市治理从传统走向现代

（一）传统决策模式难以满足城市治理现代化的需求

上海作为超大规模城市，城市治理问题的复杂性对上海市政府的治理能力提出了巨大的挑战。城市中大量的人口、庞杂的产业体系和人民日益增长的美好生活需要，都越来越需要精准化的城市治理，这就对政府的决策能力提出了更高的要求。而传统的“拍脑袋”式决策、偏好式决策和专家式决策等模式已经无法满足现代化治理中决策过程科学化、民主化的要求，急需重塑一个新型的决策模式。

（二）碎片化治理难以满足整体型数字政府建设的需要

传统的科层制政府模式中存在的部门主义、专业主义造成了治理“碎片化”，同时也对技术嵌入后所追求的整体性政府模式形成了强大阻力。要想实现政府的数字化转型，需要的是体制性根本改革，直面政府部门条块结构的张力，打破政府机构间的部门区隔和信息封锁，搭建和完善信息共享平台，从而提升现代整体型政府的协同治理能力。

（三）自上而下的传统服务供给模式难以满足现代差异化的社会需求

随着物质生活水平的不断提升，人民的社会需求也逐渐呈现出差异化、多元化的特征。传统自上而下的服务供给可能并不是民众想要的， 带来政府供给与民众需求的错配。上海在现代城市精细化治理方面走在全国前列，例如，在新冠疫情防控中采取“一户一方案”，制订“居民需求清单”和“服务供给清单”，精心服务精准保障，发挥“社区通”等网络平台作用，把疾控人员、社区干部和志愿者等各种力量调动起来。

二、“两网”推进城市治理现代化的实践

（一）科学决策，助推决策科学化、民主化

“两张网”借助互联网、物联网、数据仓库等技术手段，构建了一个万物互联互通的完整智能化决策系统，打通了各部门各领域间的信息孤岛，克服了传统决策中各部门决策信息碎片化问题。2018年上海组建了大数据中心，突破数据汇聚共享的瓶颈，推进全域全量数据汇聚与运用，整合城市治理要素、对象、过程、结果等各类信息，促进城市智慧的决策中枢建设，发挥好党委政府系统思维、全局思维和战略思维，推动城市政府科学性、基础性、体系性的自我革命，以各区“一网统管”大屏为载体，“一屏观天下”，对城市交通运输、商业楼宇、应急管理、公共服务、灾害风险等领域进行全方位的信息反馈和分析，为政府科学决策提供客观依据。诸如及时总结新冠肺炎疫情防控经验，加快研究开发务实管用的应用程序，聚焦最难啃的骨头、最突出的隐患、最明显的短板，智慧精准预警预判预防风险隐患，着眼防范化解重大风险。“两网”的建设也为公民有序参与政府决策提供了技术支持，借助“一网通办”平台中“我要找茬”“好差评”等栏目，搜集市民对政府基层治理的建议，针对这些需求清单构建回应型责任政府，使之提供更让市民满意的精准决策。

（二）协同监管，实现跨部门、跨层级的业务整合

“两张网”的核心要义即在于“统”和“通”，解决了由部门主义、专业主义所导致的治理碎片化和推诿扯皮等问题，力争实现跨部门、跨层级业务整合。“两张网”在一定程度上可以消弭由专业分工职能体系所引致的治理碎片化，超越传统政府以“大部制”进行的整体整合，为整体政府的实现提供了功能保障。“两张网”遵循共建共治共享的原则，利用新技术打破原有“体制”的围墙，开放“城市大脑”平台，在这个平台上对城市治理各类事项进行集成化、协同化、闭环化处置，使城市治理更具韧性，着眼“高效处置一件事”，理顺派单、协调、处置、监督的管理流程，推动一般常见问题及时处置、重大疑难问题有效解决、预防关口主动前移，更好地实现对治理事务的协同监管。“一网统管”充分发挥了数据赋能、信息调度、趋势研判等作用，“围绕‘城市动态’‘城市保障供应’等几个维度，提炼了86个一级指标，比较直观地反映出城市运行的宏观态势。整合接入了22家单位的33个专题应用，并且开发了‘地图服务’‘气象服务’‘交通保障’‘应急处置’等六大公共插件，为跨部门、跨系统的联勤联动增效赋能”。依责组织、指导、协调、赋能各相关政府职能部门开展工作，努力实现工作流程“一个标准”、业务信息“一块屏”、协同联动“一张网”，覆盖公共管理、公共安全、公共服务等社会治理各领域，为城市安全提供保障。徐汇区城运中心率先推出“一网统管”的“汇治理”疫情防控系统，在疫情防控中发挥了“观、管、防、处”的综合功能，也借助“一网通办”数据赋能，“一网统管”事中事后监管，进行历史风貌区的保护工作。普陀区“一网统管”在安全生产综合监管驾驶舱、消防指挥系统、防汛防台系统、智慧气象精细化管理系统这四大应用场景监管得力。虹口区也形成了“社区综合执法+城区大脑+流程再造”城区管理模式。

（三）服务供给，凸显以人为本的价值立场

不同于传统政府管理将精力放在满足上级青睐的压力型政府运行模式，“一网通管”以整体性问题为导向、“一网通办”以满足公共需求导向，将市民的需求放在首位，提供优质的公共服务。“两网”不断扩大服务事项和范围，开辟了PC端、移动端、多网点自助办理等多种办事渠道，“足不出户能办事，跑路最多跑一次”，变“群众跑腿”为“数据跑路”，更好地为民众和企业提供精准的公共服务，改善生活和营商环境。徐汇区为企业开办、注销和变更备案提供远程“认证核验”，企业开办营业执照只需两小时“立等可取”等，推动网上办、掌上办，积极拓展网上公共服务事项，提升在线办理率和全程网办率，努力让企业和民众办事像“网购”一样方便。在养老医疗领域，老龄化程度居全市首位的虹口区建设了“一网统管”中的“虹口乐龄”养老专屏，有关养老服务在专屏上一目了然，通过云计算等信息技术为居民提供智慧化养老服务。在行政审批领域，上海市公安局依托“一网通办”打造“一口受理、联动审批、快捷收付、一网通办”的模式，将71个审批事项和16个服务事项接入“一网通办”总门户，打造“就近办”“网上办”“自助办”“在家办”“全市通办”等模式，更大程度方便了企业和民众。在政务服务领域，浦东新区早在2017年11月就推出“一号响应”总客服，其中包括“找茬”“帮办”“窗口无否决权”“主题式服务”和“审批承诺时间动态优化”五项机制，实现市场准入事项中的申报、预审、受理、审查、决定、发证六个环节的网上办理，为其他区的“互联网+政务服务”提供了借鉴。徐汇区“通过突出科技支撑在云端、就近便捷有温度、智慧共享大集成，打造特色政务服务”，在观念转变、权利再造、技术赋能、空间重塑四个方面进行建设。2020年2月17日，为了应对突然暴发的新冠疫情，上海市依托“一网通办”移动端试点上线了随申码，它以上海市大数据中心为依托，整合多部门多行业提供的数据，分析和测算出市民健康的风险状态，广泛运用于交通卡口、社区、科技园区、商务楼宇、学校医院等区域，大大减少交叉感染的风险，也节省了大家的时间。

三、“两网”运行过程中遭遇的张力

（一）科学决策中枢的前、中、后台紧密联动不足

“一网统管”在嵌入城市治理时，非常有必要把城市管理的中台与前台和后台串起来，形成“三台一体”的新型组织模式。其本质是通过前、中、后台的相互协作，尤其是中台的智慧和算力的发挥，来保障整个平台的正常运行。良好的软硬件设施是中台保持良好运行的必要条件，但是目前上海各区仍存在软硬件跟不上的问题，这将限制中台能力的发挥，降低“三台协同”的整体效率。作为科学决策中枢的平台高效运转有待紧密配合。

（二）整体性政府的协同监管中存在标准化和差异性之间的张力

整体性数字政府建设虽然谋求借助技术优势、通过“大部制改革”对政府内各部门、各层级在物理层面上进行整体整合，但由于路径依赖的存在，政府各层级之间、部门之间的条块结构依然难以高效整合与协调，阻碍了整体性政府建设，限制了政府的数字化转型。目前政务服务“一网通办”在上海各地区间仍然存在着标准差异性大，缺乏标准化的现象。一些公共服务的办理事项在不同区域的办理标准不统一，甚至在同一区域不同大厅之间有时也会不统一。这大大影响全网通办、全市通办的效果，也增加了跨部门、跨层级整合的难度，不利于整体性政府的进一步建设。

（三）工具理性导致服务供给中存在技术异化的风险

任何技术都是为人服务的，是服务人的工具，不能本末倒置，让技术成为控制、支配人的桎梏。然而，数字技术的快速发展为政府赋能的同时也使政府实现了对社会的渗透，使人们在享受数字技术带来便捷的同时也被数字系统所绑架。随着上海老龄化程度加深，老年人在使用数字技术上的能力不足是数字鸿沟的重要方面。网上办的本意是高效便民，然而因为数字鸿沟的存在，现实中不仅仅是老年人，还有不少在获得服务方面处于相对弱势的群体也都可能遭遇技术使用的障碍。在城市数字化转型的过程中，必须防止工具理性对价值理性的吸纳乃至替代，否则将会导致技术异化为控制人的工具，忽视了应有的人文关怀和温度。

四、“两网”建设进一步优化的建议

（一）加强平台建设，真正实现“三台（前台、中台、后台）一体”，保障科学决策

为真正实现“三台一体”，首先应该在“两张网”的业务规划、集成和运营方面重点下功夫，使其能够高效运转起来，持续在软硬件设备的购买和引进上保持投入，及时更新替换陈旧的设施。其次，应尽可能弥补软硬件设施潜在的技术漏洞，使其对各种可能出现的情况做到防患于未然，利用信息科技进一步打破信息壁垒，将所有治理信息和要素汇聚到“一张网”中，实现前台、中台、后台三台协同运作。最后，应注重信息化人才建设，避免出现技术发展过快导致使用技术的人跟不上的现象。这需要政府在技术人才方面投入更多的资金和资源，强化人才梯队建设，建立常态化的培养机制，健全人才引进机制，加强对技术人员的监管，完善人才评价机制，为“两网”的平台建设提供充足、专业的人力资源保障。

（二）分级处理标准化和差异性建设的关系，加强协调联动

标准化是形成协同联动“大格局”的基础，未来“两网”建设应在尽可能尊重社会需求差异性的基础上完善标准化的建设。宏观层面，市级应提供全区的统一规划和标准，健全完善与“两网”相适应的行业标准和规范规则，为各区“两网”标准化提供依据；中观层面，各区政府应以问题导向整合工作职能，梳理形成行政审批的标准化流程，提升工作人员的能力素养，减少和限制行政审批和服务人员的自由裁量权，进一步优化体制机制，为各部门协同联动提供全方面的保障；微观层面，相关部门应更加细化和量化公共事务的办理标准，找到因地制宜的服务供给，消除和完善模糊的条款和说明。

（三）提供均等化公共服务，促进技术治理的公平正义

提供均等化的公共服务是人民城市建设的重要理念，这就要求在未来的“两张网”改革中，应从多个角度缓解数字鸿沟的负面影响，尤其要对技术应用中处于弱势地位的群体进行保护，始终坚持以人民为中心的哲学立场，进一步采取不同形式的举措为他们赋权增能。例如可开展针对老年人的信息化便民服务、加强信息产品和服务的适老性、进一步推广宣传服务、为老年人提供信息化培训和教程并保证线下的适老服务等措施。通过对老年群体的针对性帮扶，尽可能减少数字鸿沟，最终实现公共服务的均等化供给。此外，“两网”应该随时保持反思的姿态，考虑人民的感受和公众的需要，不断听取民众的意见，给予市民足够的人文关怀，使新技术始终处于大众可以理解和接受的范围内，防止出现数字冷漠的现象。

结语

上海市政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”这“两网”从科学决策、协同监管和服务供给三个方面有效纾解了传统城市治理中的痛点和堵点，推动了城市治理走向现代化。然而“两网”建设仍处于不断探索和完善的阶段，在其运行过程中遭遇了决策系统的前、中、后台联动不足的问题，协同监管中标准化与差异性之间的张力以及服务供给中技术异化的风险。为此，未来需要重点加强平台建设、分级处理标准化和差异性建设的关系、提供均等化的公共服务。“两网”互为表里、紧密联系，要实现“两网”共治，合力提升城市治理现代化水平，就需要我们不断解放思想、迭代认知，按照城市治理现代化、精细化和智慧化的要求，进一步加强探索，以期未来在更深层次、更宽领域撬动政府管理和服务的全面深化改革。

①何林生：《大数据驱动政府科学决策：现状与前景》，《福建行政学院学报》2019年第1期。

②张玉磊：《整体性治理理论概述：一种新的公共治理范式》，《中共杭州市委党校学报》2015年第5期。

③沈栖：《“两张网”：上海的智慧之治》，《上海法治报》2020年5月27日，第1版。

④杨逸淇：《“两张网”打通上海城市治理的关节与经脉——上海政务服务和城市之治更趋科学化精细化智能化智慧化》，《文汇报》2020年4月14日，第1版。

⑤石磊等：《上海“两张网”建设的发展背景、实践意义和未来展望》，《上海城市管理》2021年第2期。

⑥朱宗尧：《推动政务服务从“能办”向“好办”转变——上海“一网通办”实现到政府办事像网购一样方便》，《中国领导科学》2020年第4期。

⑦陈水生：《数字时代平台治理的运作逻辑：以上海“一网统管”为例》，《电子政务》2021年第8期。

⑧陶振：《政务服务“一网通办”何以可能?——以上海为例》，《兰州学刊》2019年第11期。

⑨徐雅倩：《技术、国家与社会：技术治理的现代面向及其反思》，《自然辩证法研究》2021年第6期。

⑩赵勇、曹宇薇：《“智慧政府”建设的路径选择——以上海“一网通办”改革为例》，《上海行政学院学报》2020年第5期。