高速公路建设单位资金管理存在的问题及对策探讨

关传伟

（安徽省岳黄高速公路有限责任公司，安徽 合肥 230088）

我国高速公路建设历经三十多年，资金管理趋于成熟。为保证工程项目顺利建设完成，建设资金要确保专款专用。建设资金来源渠道主要是交通运输部车购税交通专项建设资金、企业自有资金及通过金融机构融资。项目业主、金融机构、施工单位之间通过资金监管协议实现资金监管，企业内部通过制度、合同等进行资金筹集、使用管理。在项目建设过程中，资金支付方式、资金监管制度的完善性及能否及时支付农民工工资等都可能影响工程的进度与投资成本。

一、高速公路建设项目建设资金构成

近年来，对高速公路建设，政府通常采取PPP模式进行招投标，或采取“BOT+ EPC”合作模式实施建设。项目建设资金构成为：企业自有资金、投资协议约定或按政府相关文件补助标准确定的项目可行性缺口补助及因企业自有资金、补助不足而由企业通过金融机构进行的融资。

二、加强高速公路建设单位资金管理的现实意义

自1988年我国大陆第一条高速公路上海至嘉定高速公路建成通车到“十三五”期末，公路通车里程约510万公里，其中高速公路15.5万公里，表明我国高速公路建设已取得阶段性成果。但根据国家公路网规划（2013—2030年），目前，部分地级行政中心仍未实现与国家高速公路相连接，部分国家高速公路通道运能紧张、拥堵严重，不能适应交通量快速增长的需要；普通国道和国家高速公路之间的衔接协调不够，网络效益和效率难以发挥。因此，未来十年，高速公路建设仍然是国家基础设施建设的重要部分。

目前，高速公路投资每公里造价提高，导致高速公路建设单位资金需求量增大。资金是进行施工的基础，资金流动不畅，出现堵塞或断裂，都会给高速公路建设单位造成不同程度的风险，甚至会使其倒闭、破产。加强高速公路建设项目资金管理，能够保障项目投资建设和运营的顺利进行，做到既可以保障项目建设和运营的资金需求，又能够保障资金安全，降低资金成本，实现企业价值最大化，发挥高速公路的社会效益，促进国民经济发展，因此，资金管理对高速公路建设单位意义重大。

三、高速公路建设单位资金管理存在的问题

（一）高速公路建设单位融资能力不足

1.信用记录缺失

目前，高速公路建设主要方式为PPP模式和“BOT+EPC”模式。根据投资协议要求，高速公路建设单位需要成立项目公司进行项目投资和运营。由于项目公司均为新成立法人主体，没有信用记录，融资主要依据为项目本身的可行性研究报告，因此往往影响金融机构对项目的授信评审，导致项目运营前期现金流不足。

2.融资期限较长，融资渠道变窄

根据高速公路建设实际情况，高速公路分为建设期和运营期，建设期为3～5年，运营期一般为30年，由于资金运动期限长达33至35年，因此工程可行性研究论证存在不可控因素，建设期项目融资期限存在很大的不确定性。此外，由于高速公路建设融资期限长，导致符合条件的融资渠道变窄，因此，高速公路建设单位主要通过银行借款和发行债券进行融资。融资渠道变窄，可能会导致资金不足，从而影响项目建设的顺利实施。

3.融资成本较高

高速公路建设的融资成本对项目投资和运营影响是长期的、巨大的。目前高速公路建设采取PPP和“BOT+EPC”模式，往往需要设立项目公司，新设企业融资议价能力低，会造成融资成本提高。

（二）项目建设过程资金管理水平较低

1.资金计划不准确

部分高速公路建设单位资金计划不准确，或形成资金闲置，增加了资金成本，或出现资金不足，影响了高速公路建设资金支付，从而降低了项目投资进度，造成停工待料、工期延长、项目建设管理费用增加等，最终导致投资成本增加。

2.资金支付内部控制不完善

部分高速公路建设单位资金支付程序、内控制度不健全；造成资金支付不及时，影响了工程进度，开工预付款扣回不及时，资金超额支付，从而给企业带来经济损失。

3.资金监管不力

部分高速公路建设单位资金监管不力，在高速公路建设资金监管过程中存在如下情况：有些项目虽然签订了资金监管协议，但存在执行力度不足、资金监管检查频次不够、监管银行不能严格履行监督义务等问题。由于高速公路项目施工企业资产负债率高、资金极度缺乏，因此，在高速公路建设过程中挪用、转移项目资金的情况时有发生。施工企业挪用、转移项目建设资金，且长时间占用，会导致项目资金周转困难，影响工程施工进度。

4.农民工工资支付监管不力

国家高度重视农民工工资支付管理工作，国务院及各级政府每年均已明电等形式下发文件，以确保农民工工资能按时支付。项目建设单位、施工单位、监理单位也应高度重视农民工工资支付和农民工工资管理工作，制定农民工工资管理办法，签订农民工工资监管协议。目前，仍有少数单位和个人拖欠农民工工资，其主要原因是农民工工资监管没有形成具有穿透性的措施，致使项目少数施工单位或个人拖欠农民工工资，侵犯农民工利益，影响了工程建设进度，造成了不良的社会影响。

四、高速公路建设单位资金管理问题的相关对策

（一）建立健全决策机制、风险防范机制及内部控制制度体系

高速公路建设单位应制定集团公司投资管理办法，建立经理层、董事会、股东会三权分立的现代企业决策机制；建立监事会、内部审计等内部监督机制；完善高风险投资管理办法；建立项目投资内部控制制度。要通过制度体系建设和严格贯彻执行，确保高速公路投资项目具有可行性，规避和降低项目投资风险，使公司得以健康运行。

（二）配备专业的投资管理团队

高速公路应对投资、建设、运营实现专业化管理，分别设立专门机构、组织专业的团队负责相应工作，同时各专业部门之间应相互协作、相互支持、相互沟通形成合力进行项目投资决策，确保将高速公路建设项目投资决策风险控制在合理的、可控制的范围。

（三）进行项目可行性分析，保障项目投资的可行性

高速公路PPP项目、“BOT+EPC”项目基本首先都是由政府组织进行财政承受能力评价、物有所值评价、工程可行性研究、初步设计等工作，然后通过招投标选择合作单位，最后再由高速公路建设单位通过投标对项目进行建设、运营和移交。

高速公路建设单位应严格对投资项目进行识别，分析投资项目的投资环境，对项目进行尽责调查，分析梳理项目可行性研究报告和初步设计文件，运用现代技术手段结合投资项目的历史实际数据信息及其他信息进行系统分析，合理判断项目投资的可行性，进行科学决策，确保项目投资成本回收和收益回报，从而为项目融资提供融资条件，保证项目顺利融资。

（四）提高企业融资能力

1.发挥集团融资优势

高速公路建设单位可采取集团统一授信、统一融资模式，发挥集团融资优势，消除融资障碍。如果项目投资工程可行性报告显示，项目全周期投资现金流量满足投资回收条件，但项目运营前期现金流量不足，一般可以采取股东提供项目运营流动性支持的方式解决这一问题。在融资合同中需约定当项目公司运行期间出现现金流不足情况时，股东应通过担保借款或直接注入资金的方式解决项目公司现金流不足的问题。项目融资方案和融资合同签订应在项目公司股东会决议通过后实施。

2.扩宽融资渠道

银行长期借款可以满足高速公路建设单位融资期限长的要求，且资金成本低，还款条件较为灵活，因此，高速公路建设单位应充分利用集团企业的信誉、实力和项目本身可行性的条件，提升企业信用，扩大合作银行的范围，发挥市场作用，充分利用银行对高速公路项目贷款的政策支持优势，获得项目长期借款，以满足项目投资建设资金需求，确保项目建设和运营的顺利进行。在项目融资过程中，在保证银行借款融资渠道的基础上，高速公路建设单位还应拓宽融资面，即利用控股股东的优势，积极扩展其他融资渠道，如根据国家政策争取财政补助资金、股东投入资金、国家关于国高网高速公路政策性债券等；对于财政补助资金，需要根据国家相关政策，结合项目具体情况争取；对于股东投入资金，是在银行借款不能保证工程进度需要情况下的应急措施，用毕需要及时归还股东；债券融资期限较短，不能与项目融资期限匹配，是在股东享有国家政策且资金成本远低于银行借款的情况下实施的融资方式，由于融资期限短，后期还需要用银行借款进行置换。

3.延长融资期限

由于高速公路投资项目投资和运营期限长达34年，融资期限准确度难以把握，因此需要和借款银行在借款合同中约定对银行和企业均有利的条款：即借款期限在项目投资和运营期限内尽量延长，降低平均还款金额，从而降低企业还本付息风险；同时约定，当企业现金流量充足时可以提前还款并且银行不收取企业提前还款违约金。这样既能够保证银行贷款的回收，使企业可以根据自身现金实际流量及时调整还款金额；又能够在企业现金流量不足时，使企业具有申请还款展期的权利，调节企业现金流不足的问题，缓解企业资金压力，有利于企业正常经营，且符合银行长期利益。

4.降低融资成本

在实际操作过程中，当项目公司并入集团统一授信，进行统一决策、统一融资时，能够在与银行的合同谈判过程中充分体现出集团融资的优势，使项目公司的融资条件、融资成本能够和集团保持一致，降低了项目公司的贷款利率，减少了融资成本，降低了运营期间的财务费用。

此外，在项目建设过程中，要严格控制项目投资成本，减少项目投资支出，从而减少项目融资，以为高速公路建设单位高质量发展打下良好的基础。

（五）健全相关资金管理制度

1.建立健全资金计划管理制度

首先，项目公司要根据初步设计批复要求和项目情况编制项目总体资金计划，并将总体资金计划详细分解到每个年度；每年根据项目实施合同编制年度资金计划并将年度计划分解到月份；每个月份25日之前根据上月实际完成合同情况编制下月资金需求。其次，通过绩效考核提高计划编制人员的业务水平和工作责任心，以准确落实资金计划，解决资金计划不准确的问题。

2.建立健全资金支付制度

项目公司应使资金支付在规范的程序和制度内运行，确保项目资金及时支付，减少资金沉淀，以保证项目投资在顺利实施的同时，能降低资金成本，确保资金安全。

项目公司应以合同约定为起点，资金支付程序如下：首先，资金支付实行按月支付制度。每月25日前施工单位对上月21日至本月20日完成的施工任务进行检查，确保其符合项目质量、进度、安全、标准化、品质工程等目标后，上报计量支付申请，经监理单位审核确认，提交项目现场管理相关部门和人员审核，然后由公司合同管理人员根据合同和相关制度进行审查，送公司相关职能部门由其按照各自业务权限和责任审核确认，报公司分管领导和公司负责人审批，从而实现资金支付控制；其次，在合同中约定预付款支付和扣回条件，合同管理员应严格执行合同约定，从而加强预付款控制；最后，根据上述资金支付程序，次月资金需求在本月20日之前，由各施工单位根据合同执行情况将资金计划报项目现场办，汇总后上报项目公司，经项目公司审核后，上报集团审批，项目公司根据集团审批的资金计划进行融资。

由于融资程序和资金支付程序同步进行，这样基本能够做到及时筹集资金，既能确保按时进行工程结算支付，又能控制资金沉淀，在保证工程顺利实施的同时，可以节约资金成本。

3.强化项目施工结算资金监管机制

项目公司、合作银行和施工单位应签订资金监管三方协议，及时从银行取得施工单位资金收支明细，根据资金监管协议定期不定期对施工单位进行检查，监督控制施工单位不挪用项目资金，保证将项目资金用于项目建设，确保项目投资顺利完成。

4.加强农民工工资管理

项目公司、地方劳动监察部门、银行与施工单位应签订建设工程农民工工资专用账户资金托管协议。根据资金监管协议，项目公司应根据施工合同约定将工程结算资金中农民工工资支付到施工单位民工工资专户，施工单位委托银行代发农民工工资，向银行提供农民工工资单，银行根据工资单将工资支付到农民工工资卡，地方劳动监察部门需对农民工工资专户资金使用进行监管。通过加强农民工工资监管，直接将农民工工资支付到农民工的工资卡，同时，由地方劳动监察部门对工资卡转账内容和工资单真实性进行审核，使农民工工资支付切实落实到农民工本人工资卡中，以保障农民工利益不受侵犯，促使工程顺利进行，维护社会安定。

五、结束语

综上所述，高速公路建设单位应通过合同控制、制度控制、计划控制、程序控制及发挥集团公司在贷款利率谈判方面的优势等措施，加强项目公司建设过程各环节的资金控制，合法合规有效地筹集和使用资金，为保障项目投资建设顺利进行、降低资金成本打下坚实基础，以充分发挥项目投资的社会效益。