我国政府投资项目代建制实施现状与发展研究

1 代建管理制度现状

自2004年国务院全面提倡推行代建制以来［1］，全国各地在非经营性政府投资项目建设上试行代建制管理，各地总计出台40多份《政府投资项目代建制管理办法》（以下简称《办法》）。

采取代建制的基本要求方面，结合各《办法》基本要求（表1～3），大部分地区规定政府投资项目采取代建其投资总额应为500万元以上，其中多个地区同时要求政府投资占比应达50%以上。另外，对投资总额的要求近年有升高的趋势。

表1 仅要求代建项目概算下限的地区

表2 仅要求代建项目政府投资占比的地区

表3 同时要求代建项目概算下限和政府投资占比的地区

上海、深圳、杭州关于代建费率的标准和财政部规定的要求详见表4。其中深圳市宝安区和杭州市的代建费率全面高于财政部的规定。上海工程总概算小于等于5亿元的项目，其代建费率大于财政部要求；而工程概算大于5亿元的项目，代建费率则小于财政部要求。

表4 代建管理费取费标准（中央及各地）

代建费收取标准是政府投资代建项目激励机制的核心内容，也是影响代建制效果好坏的重要因素。较低的代建费不利于代建制健康发展，影响市场的良性发展［2］。上述三地的代建费率较财政部的规定均作了不同程度的提高，仅上海把大项目的代建费率调整到低于财政部要求；另外，这三地均属于国内发达城市，经济规模在国内处于领先地位，其做法在全国范围具有借鉴意义。奖励方面，因为审计的关系，个别城市有经济奖励条款，但是具体实施有一定困难。

各地也尝试提出了一些新的举措，包括：推行工程质量潜在缺陷保险 制 度（2017—2018年 深 圳 市、2018年东莞市等），上海、北京等城市要求住宅工程项目，尤其是保障性住宅项目全面投保工程质量潜在缺陷保险，并由保险公司委托风险管理机构的方式对工程建设实施风险管理。引入设计咨询审查单位（2015年厦门市），部分结余工程费用用于代建机构承担经济责任、组织和管理项目等开支（2015年贵州省贵安新区），资质评审与市场准入扶持奖励措施（2015年厦门市），增设资金监管账户进行监督（2017年深圳市福田区），设立代建行业协会（2017年湖南省）等。

2 各地代建制成功经验分析

全国范围代建制推广效果有差异，其中浙江省和广州市、深圳市等效果良好，其经验总结如下：

1）采取国有企业和民营企业共同参与的市场模式。国有企业和民营企业参与政府投资项目代建，各有优劣。对于没有显著经济效益或者关乎国家战略的项目，国有企业参与代建具备天然优势。但是，由于项目效益与管理人员不挂钩，工作积极性降低，对项目的实施效果不利，民营企业则没有上述弊端。因此，从国家安全、民生和市场发展角度看，采取混合式的国有企业和民营企业共同参与代建是一种非常合适的模式：一方面国有企业保持长效工作状态，使其管控水平维持在较高水准；另一方面，民营企业通过竞争不断提升技术水平，刺激代建市场不断发展。

2）培育优秀民营代建企业。民营企业因为直面市场竞争，在优胜劣汰的环境下，会采取搭建企业代建体系、提升质量标准、激励创新、优化人才梯队体系等措施提升竞争力。因此，通过建立健全监督和约束机制，引导民营企业提升硬实力，提升管理水平和管控效益，促进代建行业不断迭代和优化。

3）根据实际调整代建费率。在我国经济发达地区，财建〔2016〕504号文件要求的代建费率与当地的居民收入水平不相匹配，适当提高代建费率，有利于激活优秀民营企业活力。实践证明，杭州、广州和深圳的调整适应当地实情，充分激活了蓝城、绿城、滨江、招商等一批优质民营企业，这些优秀民营企业的参与显著提高了当地政府投资项目水平和效益。见图1。

图1 蓝城集团代建的保障房项目

4）推行全过程代建模式。将项目从立项开始交予代建单位管理直至缺陷责任期结束，各类需求等信息可直接对接。

5）引入潜在质量缺陷保险。潜在质量缺陷保险能够有效监控代建项目的工程质量和工程安全，实现风险转移［3］。

3 代建制实施的主要问题

代建制实施十多年并未如预期在全国全面铺开，说明其存在系统问题，主要如下：

1）代建主体地位不明确，法律权责地位条款缺失以及政策不健全［4］。代建主体地位不明确，体现在推行代建制区域政府各职能部门涉及代建项目表格缺少代建栏，其对应软件系统同样缺失代建选项。法律权责地位条款缺失，主要体现为当代建单位失责，其产生的经济损失远大于其收取的代建费，赔偿能力不够，缺乏相应的法律条款予以明确。最后，政策不健全，体现在目前政策文件仍不健全，相应的政策及配套机制有待完善。

2）代建费用偏低［5］。全国范围，参照财政部〔2016〕504号文件执行为主。根据调研，苏州市采用以工程总概算为基础的累进费率计价，即使是做得较好的单位也只能基本覆盖成本，代建单位入不敷出。深圳制定了市级政府投资项目市场化代建管理费总额控制数费率标准，工程总概算5亿元以下3%的费率略高于财政部文件标准，代建单位也只能是基本持平。所以，对于以政府投资项目代建为核心业务的企业来说，其生存环境恶劣，大部分难以为继。

3）代建单位能力参差不齐［6］。在尚无优质代建企业的区域，主管部门缺乏信心，有些主管部门为避免犯错，强制要求国有单位成立下属代建企业，因实力有限，效果堪忧，对推行代建制造成困扰。所以，当地缺乏优质代建企业，整体代建水平较弱，是代建制推行难的另外一个重要原因。

4 代建制推广优化建议

基于代建制实施存在的问题，笔者认为可以从政策制度、代建市场、市场秩序、代建单位激励、建设模式五个方面进行完善提升。

4.1 完善代建制制度支撑

完善代建制管理办法及配套文件。完善的法律法规和政策制度体系是产业发展的基础，应完成相应法律法规及配套文件更新，进一步明确代建单位的权利和义务、代建单位的法律地位、代建项目的取费标准、实施过程等问题，营造规范有序、公平竞争的代建市场环境，为代建制的顺利运行提供政策保障。

严格落实各主体责任。在法律法规中全面落实各方主体的责任、内容及标准，平衡各方“责权利”之间的关系。强化代建单位的建设期法人地位，同时承担相应的经济和法律责任，制定政府投资项目代建方案模板用以配合代建制改革的新探索。

4.2 培育、优化代建市场

优秀代建企业的技术管理水准通过一系列的支撑体系才能得以实现。对于代建市场不成熟、缺乏优秀代建企业的省市，通过自我培养本地优秀代建企业难以实现，可以采取“帮、扶、带”的模式，通过引入蓝城、绿城、招商等优秀代建企业，采取合营、共营、引进等模式，扶持本地潜力企业快速成长，提升本地代建水准，培育代建市场成熟度。

推广混合的代建市场模式。所谓的混合模式，是指国有企业尤其是当地市、区下属国有城投企业和民营企业共同参与代建市场。浙江省和深圳市的代建市场就是这种模式，运行良好，效果显著，可以发挥国有和民营企业的各自优势。对于政府投资项目，其中具有经济效益的项目可以采取市场化竞争模式选取优质代建企业，提高当地代建行业水准，促使国有代建企业提高水平；对于经济效益不明显、关乎民生和地区战略的项目，由国有企业参与代建，发挥国有企业的优势。

4.3 规范代建市场秩序

发挥行业协会的作用。部分地区代建行业的快速发展已经具备了成立行业协会的条件。建立行业协会通过章程和规章制度实施自我管理和约束，维护市场经营秩序；同时协调政府和企业之间的关系，向企业宣传和解读相关政策，向政府反映企业的诉求；为企业提供各种服务和培训，定期发布行业信息，制定行业标准和规范，提供法规政策咨询和技术咨询服务。

建立协同监管平台，创新监管措施。以代建市场主体信用分类监管、日常监管等工作为基础，整合相关政府部门对代建市场主体监管的实际要求，统一制定出台一系列协同监管的管理制度和办法，并基于代建库建设统一的协同监管平台如行业协会等，支撑政府方、委托方、公众等相关部门联合使用动态履约平台，在同一平台上对代建主体实施综合监管。

4.4 加强代建单位激励、约束机制

明确代建管理费取费标准及奖励。从深圳、厦门、上海、杭州等地的经验看，根据需要适当提高代建管理费标准或者采用浮动费率，更能确保优质优价的代建服务。同时满足投资可控、工期可期及质量优良这三个条件的，代建单位或代建团队可以获得项目奖励金。

强化精神激励，建立标杆企业库。代建单位所承担的代建项目获得国家级、省级和市级建筑工程奖项的，报政府审定后可对代建单位及其团队、个人进行荣誉表彰，将奖励落实到个人，使激励效果最大化，同时将代建单位纳入委托单位的优质代建企业名录（标杆企业库）。

4.5 完善工程建设模式

勘察、设计、监理、咨询等企业加入代建行业。勘察、设计、监理、咨询是参与全过程工程咨询的主要企业，分析全过程工程咨询与全过程代建的差异，其主要区别在于全过程代建增加了项目管理的内容。因此，上述企业具备全过程代建的主要能力，可以把这些企业纳入到代建行业，提升代建行业的竞争水平，同时也能扩充上述企业的业务范围。事实上，国内如苏州等城市，已经把五洲等监理单位纳入到本地的代建企业名录库中。

全过程工程咨询代建模式。对于建设单位来说，除了全过程工程咨询服务外，高标准的项目管理是亟需的一块服务内容。监理对项目管理的要求，属于合规的底线要求，代建企业对项目管理是高标准要求。因此可以结合实际需求，实施全过程工程咨询代建模式，全面满足项目高标准要求。

5 结语

政府投资项目采取代建制，有利于建管分离，可有效防止腐败行为，并能提高项目整体质量。就浙江、广州和深圳等地的实践效果和经验看，成效显著。但是就全国范围，目前代建制推广的深度和广度还不够，效果也未如预期，这与当地特殊的情况密不可分。各地可以参考国内几个先进省市的做法，引入优秀代建企业，采取“帮、扶、带”的方法培养、扶植本地优秀代建企业，相信代建制可以在全国的政府投资项目中发挥作用，明显提高政府投资项目水准，实现“民、政、企、社会”的多赢局面。