“严控撤县建市设区”的考量背景与深远价值

华林甫

行政区划是大政国基，是国家实行空间治理和行政管理的基础单元。2022年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要“提升新型城镇化质量”，“严控撤县建市设区”。国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证；稳慎优化城市市辖区规模结构。“严控撤县建市设区”成为国家对县级行政区划调整的最新重大决策。回顾我国改革开放后的县级行政区划调整历程，自市领导县体制确立以来，撤县建市设区均与各个时期国家的战略导向与经济社会发展需要密切相关。总的趋势而言，“县”越来越少，县级市与市辖区逐年增多，从县域变成县级市、再变成市辖区，成了不少县域通常发展的历程。事实上，2013年稍稍放开撤县建市、撤县（市）设区审批后，很多地级市就积极推动所辖县撤县建市或撤县（市）设区。2017-2021年的短短5年间，就有74地完成撤县建市或改区。“撤县建市设区”给城镇发展带来的影响巨大，直接关乎新型城镇化的建设质量。县级政区在我国政区层级结构中承上启下，在政区演替过程中承古接今，其合理设置与调整优化关系到国家的长治久安和行政管理的成效，当前提出的“严控撤县建市设区”，具有深刻的战略考量背景与深远价值。

改革开放以来撤县建市设区的历程

撤县建市设区，由撤县建市、撤县（市）设区两部分组成。

撤县建市的历史演进过程，可分为四个阶段：初步探索阶段（1978-1985年）：改革开放之初的1978年，全国已设立92个县级市，当时主要采取“切块设市”的模式，1978-1982年设立的54个市中，“切块设市”占74.1%，但因“切块设市”存在诸多弊端，“整县改市”逐渐成为主流的建市模式。1983年1月18日，国务院批准撤销常熟县，设立县级常熟市，常熟成为改革开放后全国首个获批的县级市，自此撤县建市开始在全国大规模启动。1983-1985年设立的80个市中，有71个为撤县建市。

高速发展阶段（1986-1996年）：1986年国务院批准试行了新的撤镇设市、撤县设市和切块设市的市镇设置标准，极大推动了我国撤县建市的进程。1986-1996的10年间，县级市数量始终保持高速增长，1993年与1994年的县级市数量增加值高达53个，到1996年末，全国县级市数量已达到445个，县级市的高速增长推动了一大批中小城市的产生，对国家城镇体系的发展形成了极大的丰富与补充。

冻结调整阶段（1997-2016年）：在经过十余年的撤建设市高峰期后，各地县级市增设呈现出明显的过热倾向，许多尚不具备设市条件的县也改了市，设市后却并未促进当地城市化水平提高与经济社会发展，反而带来“假性城市化”等问题，甚至出现“贫困市”现象。同时，各地耕地浪费问题受到国家高度关注，1997年中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，冻结了县改市的审批。此后，国家批准的撤县建市十分有限，多为政策支持性质，受撤县（市）设区影响，全国县级市数量在该阶段总体表现为下降趋势，全国县级市由1997年的442个降低到2016年的360个。

有序重启阶段（2017-2021年）：撤县建市的冻结虽然有效遏制了“假性城市化”与土地资源粗放利用的趋势，但也造成城镇体系不合理、城市化发展质量不高、农业转移人口向大城市过度集中等问题，难以适应城镇化发展需要。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，标志着撤县建市工作开始解冻。2017年国务院《政府工作报告》提出，要推动一批具备条件的县和特大镇有序设市。全国撤县建市进入实质性实施阶段，当年有6份撤县建市申请获批。此后的2018-2021年，全国共有32个县获批撤县建市，极大地释放了此前冻结的20年来各地积压的撤县建市需求。

撤县（市）设区的历史演进过程，也可分成四个阶段：缓慢增长阶段（1978-1996年）：改革开放以来，随着我国工业化与城市化快速推进，撤县设区在全国城镇型政区的优化调整中起步。1978-1996年，全国城镇型政区改革的主要方向是地市合并与撤县设市，撤县设区则是设立地级市这一区划调整过程中的重要支撑。同时，撤县设区主要服务于大城市扩大城市规模。总体来看，该阶段撤县设区的数量增长较慢，到1996年底全国共设有市辖区717个。

快速增长阶段（1997-2002年）：1997年国务院冻结撤县建市的审批后，由于城市数量趋于稳定，为了应对城市用地供应紧张的问题，地级市通过将下辖县改设为市辖区的办法来扩大城市单体规模成为各地推动城镇化的主要途径。因此，全国撤县设区自1997年开始进入快速增长阶段，1997-2002年的6年间全国撤县设区数量达115个。

调控收紧阶段（2003-2009年）：由于前一阶段市辖区过度增长造成了城市外延式的扩张以及大量土地资源的浪费，土地城镇化快于人口城镇化的态势不断增强，国家开始收紧对撤县设区的审批，加之地级市本身的数量趋于稳定，全国撤县设区的热度迅速降温，撤县设区数量显著减少。

再次升温阶段（2010-2021年）：2010年后，各地撤县设区又迎来了第二个高峰，全国市辖区数量再度快速增加。2009年财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求于2012年底前在全国所有地区全面推进省直管县财政改革（民族自治地区除外）。于是，地级市政府积极将周边的县或县级市改设为市辖区，以提前规避“省直管县”体制改革带来的潜在风险，同时为城市长远发展留住战略空间。另一方面，由县市升格而来的很多地级市都面临单一市辖区的困境，发展空间不足，通过撤县设区、撤市设区来增加市辖区数量，做大做强中心城区。

回顾改革开放以来撤县建市设区的历史过程，一波三折，总体上是为了适应新型城镇化发展趋势，积极作用是主要的，但也存在一些问题。

严控撤县建市设区的现实背景

县级市的社会经济管辖权限比县要大，特别是在城市配套设施建设和城市用地规模等方面均有一定的政策倾斜优势，而撤县（市）设区是拓展城市发展空间、增加土地财政收入的快速有效手段。因此，只要国家政策放开，许多县对撤县建市、县级市对撤县设区的热度一直不减。改革开放以来，我国的城镇化发展、城乡面貌、产业布局、人口结构等方面均发生了翻天覆地的变化。行政区划作为大政国基，需要国家在各个发展节点上进行宏观调控，充分发挥其资源效应。可以说，此次“严控撤县建市设区”的重大政策转向十分必要，是对各地撤县建市设区实施后形成的现实困境作出的响应，笔者分析认为有三点：

现实问题之一是当前一些地区撤县建市设区存在过热过急的现象，一些地区一哄而上，撤县建市设区的必要性、科学性与合理性的相关论证不够充分。

2013年之后，全国市辖区数量开启了第二波增长热潮。2011年底我国有1456个县、369个县级市、857个市辖区；到2021年底，县的数量降至1301个，县级市数量增至394个，市辖区数量增至977个。这意味着10年间，全国共撤销了155个县，总量下降了10.6%，同期增加了25个县级市和120个市辖区，数量分别增加了6.3%和12.3%。在本轮全国范围内的撤县建市设区大潮中，北京、上海、天津等直辖市，广州、南京、武汉等省会城市，厦门、佛山等中心城市都已经通过撤县（市）设区，管辖区域已经无县，甚至江苏省长江以南地区都没有“县”了。不仅如此，撤县建市设区已成为我国地级市扩容的重要手段，各地普遍对此抱以极大热情，在多地公布的“十四五”规划中均有明确提出相应的撤县建市与撤县设区的目标。但对一些已经实施与计划将要实施的撤县建市设区的县而言，其撤县建市或撤县设区的条件尚不完全成熟，如拟设区的县与中心城区距离较远、经济社会联系较弱、中心城区经济辐射带动能力不强、拟设市辖区承接中心城区溢出效应难度较大、部分拟设市的县城镇化率仍然较低、非农产业基础不强等，从而导致撤县建市设区后并未取得预期的发展效果，“假性城市化”以及城乡两极分化进一步加剧。

现实问题之二是撤县设区并不必然会促进城市经济增长与资源优化重组，化解行政区边界效应的作用未达预期。一般认为，撤县设区对于经济绩效的促进作用在于通过减少地级市内部独立的行政区数量，可以有助于整合“行政区经济”带来的市场分割，从而建成地级市市域范围内的统一市场。但根据相关研究，一些城市的撤县（市）设区对经济增长的影响只有短期促进作用，这是由基础设施的投资拉动带来的，而不具有长期效应，因为在撤县设区后，县一级的经济发展资源权限被集中到地级市层面，使原有的分权体制下县级政府发展经济的长期激励消失了，因而撤县设区并未真正促进地级市与县的经济增长。中部地区特大城市撤县设区的实证研究也印证了这一理论解释，武汉市蔡甸区撤县设区后，其行政资源进一步受限，造成治理成效不足、加剧了武汉市域发展的不均衡性。而对于一些在撤县设区后仍赋予其原有县级管理权限的市辖区而言，撤县设区又表现为一种“不完全的再领域化”。以南京市江宁区为例，江宁撤县设区后因保留了独立的政治和经济地位而拥有较多可供调配的资源，成就了江宁经济和城市的大发展，但这种“不完全的再领域化”造成大都市区难以整合，管治能力有限。同时，一些地级市通过撤县（市）设区也并不能解决“行政区经济”的问题，如武进撤市设区并入常州市后，其县级市的各项职权却得到保留，这实质是将外部边界内部化了。由于武进本身经济实力强劲而自成体系，撤市设区并没有解决常州与武进之间存在的管理、规划与产业同构等问题。

现实问题之三是切块设市造成的市县同名以及市辖区名称存在的问题。国务院1986年1月23日颁布的《地名管理条例》（今年4月21日发布了增订版）要求，全国范围内的县、市以上名称不应重名并避免同音。20世纪80年代初期大量的“切块设市”，导致了市县同名问题的产生。而后，撤县设区成为解决“市县同名”的主要途径和办法。目前，我国仍存有34个与地级行政区同名的县（市），其中大部分县市尚不具备撤县（市）设区的条件。此外，几十年间市辖区快速增设，却忽略了地名命定与管理的科学性。笔者在2001年即指出我国市辖区名称存在“市辖区只有通名而无专名”“市辖区地名特征不明显”“市辖区重名问题突出”的问题，指出市辖区名称无论通名还是专名均亟待规范。如今，上述问题仍然存在，尤其是随着市辖区增多，重名问题突出。长期以来，地名行政主管部门认为，既然市辖区名称不单独使用，可允许重名。这是一个误区。事实上当今市辖区重名已成乱象，今后应采取措施予以避免。政区调整与地名规范不能割裂开来，不能再走撤县建市设区导致地名不规范而后再修修补补的老路。

严控撤县建市设区的深层考量

理解国家“严控撤县建市设区”的重大政策转向，需要将其置于当前国家中长期经济社会发展战略的框架中加以思考。

首先是突如其来的新冠肺炎疫情加快了我国城市化战略完善优化的步伐。一方面，当前，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。超大、特大城市人口密度总体偏高，北京、上海主城区密度都在每平方公里2万人以上，这虽然更有利于发挥集聚经济的优势，但也因高密度的特性而在疫情防控中面临巨大的治理压力。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出：“要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。”同时强调，“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张”，“东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’”。基于这一战略考量，需要对原有加快大城市发展的城市化道路加以调整，撤县（市）设区作为支撑中心城市扩容的主要手段也相应收紧。另一方面，区别于此前新型城镇化规划中要求把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市的城镇化方针，2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中更加强调了县城对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系的重要意义。这表明县域将由原有的“县级市—县”的二元分类发展转变为更为精准的多元分类发展，从而全面发挥各类县城在推动城乡融合发展上的关键支撑作用。因此，一些区位优势和产业基础良好、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城可通过多元分类发展的“同级升格”手段来提升其发展的优先级，而无需再通过撤县建市设区的越级升格手段，这样不仅可以降低撤县建市所需的行政成本，也有助于推动县级政区功能定位的科学化、合理化。

其次是“两个大局”的加速演进对我国乡村振兴与粮食安全提出了新的重大要求。习近平总书记强调：“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”即使未来我国城镇化达到很高水平，也会有若干亿人在农村就业生活。我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。我国进入“十四五”时期后，县域作为我国城乡融合发展的重要切入点，县是乡村振兴的一线指挥部与主要阵地，《中国共产党农村工作条例》更是明确指出“县委书记应当把主要精力放在农村工作上”。因此，撤县建市设区固然是顺应新型城镇化发展的关键之举，但不能一味追求县改市、县改区、县级市改区的单向转变，维持县的行政建制对于实施推动乡村振兴战略同样意义重大。粮食安全是“国之大者”，在新冠肺炎疫情的冲击与国际形势日趋复杂严峻的背景下，习近平总书记高度重视粮食安全问题。2022年3月6日，习近平总书记在参加全国政协十三届五次会议农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时指出：“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。农田就是农田，只能用来发展种植业特别是粮食生产，要落实最严格的耕地保护制度。”同时强调，“坚决遏制耕地‘非农化’、基本农田‘非粮化’”，“确保18亿亩耕地实至名归”。而撤县建市设区后城镇化进程加快，会导致土地利用结构的变化，耕地非农化是其必然趋势，各地纷纷争取撤县建市设区将对国家耕地保护与粮食安全带来巨大压力。尤其是受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，全国一度有近3000万农民工留乡返乡，正是县域的农村作为中国现代化的稳定器与蓄水池，让农民在城乡间可进可退，从而为国家应对经济周期和各种危急状况提供了回旋余地，这是西方发达国家以及印度、巴西、伊朗等发展中国家所不具备的特殊优势。

理解国家“严控撤县建市设区”的重大政策转向，也需要将其置于中国县制的两千多年历史发展维度中，深刻领悟“县”在国家治理体系中的重要价值。

县，作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元，从春秋时期产生至今已延续两千余年。在中国历代县级政区中，不管历代县级政区名目如何繁多，“县”在县级政区中的比例长期超过80%，居于绝对主体地位。近代市制确立后，“市”迅速充实了中国的政区体系，“县”正逐年减少。截至2021年底，全国县级政区有2843个，包括“县”1418个（含县1301个、自治县117个）、县级市394个、市辖区977个、旗49个、自治旗3个、特区1个、林区1个，城市型政区（县级市、市辖区）已接近县级政区总数的半壁江山（约占48.22%），而“县”在县级政区中的比例只有约49.88%，达到秦汉以来最低值，占比已跌破50%，并且还有继续减少的趋势。这意味着，已存在两千多年的“县”前景堪忧。县级市、市辖区等城市型政区与县这一地域型政区的并存将是永久现象，盲目地撤县建市设区，以县级市、市辖区来取代普通县并不可取。事实上，作为政区通名的“县”也是地名文化遗产，需要加以保护。

“县”可谓又古又新，被称为中国基层政权建设最成功的制度设计，既承载着中华文明的历史文化遗产，又须适应空间治理和区域发展的新需求。当前，很多人并不担忧“县”的消失，由于管理模式的不同，甚至有一些声音认为“县”就代表农村，似乎完全把县和城镇化对立起来，实则不然。今后的政区改革要遵循因地制宜的管理理念，基于城镇化发展规律，撤县建市设区之外，更应适当地给县域的组织机构、县城规划、土地管理、财税金融等方面赋予更大的自主空间，在公共服务资源上着力缩小市、县差距。短期内，历史悠久的县不会消失；长远来看，因地制宜、因时制宜的县也不应该消失。

严控撤县建市设区的深远价值

撤县建市设区的实践，总体上为我国快速实现城镇化、工业化以及现代化立下了汗马功劳，有效促进了我国工业发展、基础设施和公共服务设施建设水平。但撤县建市设区也衍生出假性城市化、城乡差距拉大等突出问题。撤县建市设区热度之下，全国还有10余例的撤区设县、撤市设县的逆向调整。例如湖北江陵县，1994年撤县设区为江陵区（荆州市的市辖区），1998年又恢复江陵县建制，江陵县政府由荆州市区迁移到30公里外的郝穴镇；2017年底，江陵县再次启动撤县设区申报工作，不得不说是对行政资源的浪费。新时代背景下，国家审时度势地提出“提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区”，将为审慎推进新型城镇化、探索县级政区改革的新路径奠定基石，其意义在于：

第一，以严控撤县设区引导城市转变发展方式。改革开放以来，我国城镇化取得了巨大成就，但城镇化的发展以要素驱动为主，以做大规模总量为导向，建设方式表现为“大量建设、大量消耗、大量排放”，众多城市通过撤县设区来破解建设用地约束的问题，客观上造成了“摊大饼”式的城市扩张以及资源短缺、环境污染、交通拥堵等“城市病”。当前，我国已进入生态文明新发展时期，原有追求高速增长的发展模式亟待向内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路转型，城市发展要由以扩张为主转变为结构优化和质量提升为主。通过严控撤县设区的行政手段，可以有效遏制城市的无序扩张，引导城市内涵式发展，避免城市再走“摊大饼”式无序蔓延的老路，提升城市品质，实现资源节约、环境友好的绿色发展愿景。

第二，以严控撤县设区探索区域一体化的新机制。撤县设区被认为是打破行政边界，推动区域一体化合作行之有效、且最直接的手段，但地级市之间、省际的行政边界却难以打破，因而区域一体化并不能简单地通过行政兼并来实现。在区域竞争与合作日益加剧的当下，区域合作亟待探索新的跨行政区域合作的体制机制，因而严控撤县设区为这一探索提供了可行的前提。例如长三角一体化发展上升为国家战略后，江浙沪通过共建长三角生态绿色一体化发展示范区，努力探索在不调整行政区划前提下如何推进一体化发展制度创新，已经取得了一系列的成功经验。

第三，以严控撤县建市保障县的分等制度实施，推动县城分类发展。中国历史上县级政区是分等的，称为“等第”，等第制度实行了两千多年，十分完善，最多时分十等，最少时也分两等。县的分等是我国历代县制建设的成功经验。划分等第的益处在于，县无论怎么变化都只限于县的层级内部进行，属于同级升格，而不能超出该层级范围，否则就是越级升格。虽然县、县级市同属一个行政级别，但县级市经济实力更强大，其社会经济管辖权限比县大，因而当今撤县建市逻辑也在于提高县的等第。当今撤县设市的做法属于越级升格（因为依据《中华人民共和国宪法》，“市”是管辖县的政区类型），造成这种情况的根本原因是县的分等制度缺位，导致同级升格之路被堵。当前，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出了立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。这一做法有利于今后县疏通同级升格之路，发展水平较高的县未必一定要走越级升格之路，而可以通过科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，实现差异化的发展与治理。当前，有必要淡化县与县级市的行政等级对县域经济发展的支配作用，严控撤县建市可以为此提供保障。未来，随着县等制度的建立和完善，县级政区治理将进一步迈向规范化和科学化。

第四，以严控撤县建市设区深化完善行政区划调整标准体系和动态评估机制。2013年以后，虽已有大量县实现撤县建市设区，但发挥指导作用的城镇型政区的设置标准尚不明确，在国家层面缺乏对县级市和市辖区设置的科学性、权威性标准。这就造成以往对各地撤县建市设区的审批过程中规范性指导的缺位，在一定程度上未能有效应对各地踊跃申报撤县建市设区中产生的失序。同时，当前我国行政区划调整缺乏整体性的有效评估机制，行政区划调整过程中和调整完成后的效果评估机制尚未建立，不能确定是否达到预期效果，很难为之后的行政区划管理积累经验。新时代下严控撤县建市设区，可以更好地为完善现行县级市与市辖区设置标准，强化行政区划设置的科学性与有效性，健全撤县建市设区的评估机制，完善行政区划工作的规范化水平积累经验。

2022年李克强总理在政府工作报告中提出“严控撤县建市设区”这一重大决策的背后，具有深刻的战略考量背景，也将对我国经济社会发展产生深远的影响。需要指出的是，尽管“严控”标志着我国撤县建市设区将进入一个相对稳定的时期，是对此前一个阶段全国撤县建市设区大热的“降温”，但“严控”不等于“禁止”“堵塞”，而是要真正成熟一个、批准一个，这宣告了我国撤县建市设区的行政区划调整将进入一个崭新的发展阶段。2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，为这一阶段行政区划管理指明了方向，奠定了基调，文件强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”在该意见的指导下，撤县建市设区的行政区划调整将进一步规范化、科学化，其严肃性、战略性、系统性与前瞻性将得到进一步加强。历史经验启示我们，行政区划调整需要因地制宜、因时制宜并循序渐进，要因势利导，不要、也不必人为地设置时间表。以“严控撤县建市设区”为契机，我国将在审慎推进新型城镇化、探索县级政区改革的新路径上更进一步。

【注释】

①⑪张可云、李晨：《新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》，《社会科学辑刊》，2021年第1期。

②张云生、张喜红：《撤县设市政策变迁的历史逻辑与现实启示——基于历史制度主义的分析》，《地方治理研究》，2022年第1期。

③李郇、徐现祥：《中国撤县（市）设区对城市经济增长的影响分析》，《地理学报》，2015年第8期。

④李志刚、闫登辉、栾晓帆：《中部地区特大城市撤县（市）设区的治理效应研究——以武汉市蔡甸区为例》，《中国名城》，2021年第8期。

⑤罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》，《地理研究》，2010年第10期。

⑥匡贞胜、虞阳：《中国行政区划改革的内卷化风险及其生成机制》，《人文地理》，2020年第2期。

⑦华林甫：《市辖区名称存在的问题》，《上海地名》，2001年第2期。⑧华林甫、胡存璐：《中国历代政区分等及其现实意义》，《中国行政管管理》，2022年第3期。

⑨贺雪峰：《从新冠肺炎疫情防控认识中国国情》，《社会发展研究》，2020年第2期。

⑩华林甫：《以古察今：中国“县级市”通名改革研究》，《中国人民大学学报》，2022年第4期。