新型城镇化的新着力点——以县城为重要载体的城镇化建设路径思考

张 琦

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。2022年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，逐步进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而推进以县城为重要载体的城镇化建设是这一必然选择中的重要组成部分。

城镇化是现代化的必由之路，是促进区域协调、促进产业升级和扩大内需的重要抓手。城镇化也是当今世界非常重要的经济社会现象之一，城镇化水平与一个国家的经济发展程度和现代化程度息息相关。凡是已经步入高等收入水平的国家，以及成功实现了现代化的国家，都具有较高的城镇化水平。城镇化的水平和质量关系到我国现代化建设的进程。深入理解和把握以县城为重要载体推进城镇化建设所蕴含的基本逻辑、深刻内涵和主要路径，对于我国在百年大变局背景下有效应对当前经济发展面临的挑战，对于我国在建设社会主义现代化强国目标下实现城乡融合和共同富裕都具有重大意义。

以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑

城镇化是乡村与城镇系统之间发展力量抗衡的结果。工业革命以前乡村力量占优，工业革命以后城镇力量逐渐占优。城镇化过程中，乡村与城镇之间会发生四个维度的转型：人口结构转型、经济结构转型、地域空间转型、生活方式转型。如果某一维度滞后于其他维度，就会出现发展不协调不平衡的问题。从中国城镇化的历程和现状来看，这四个维度并未同步推进，主要体现在：经济结构转型滞后于地域空间结构转型，人口结构转型滞后于经济结构转型，生活方式结构转型滞后人口结构转型。这一现状是提出以县城为重要载体推进城镇化建设的逻辑基础。认识这一现状有助于深入考察以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑。

从历史逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设的提出是我国城镇化发展到中后期阶段的历史必然。计划经济时期，我国城镇化基本处于停滞状态，人口结构转型严重滞后于经济结构转型。1953年至1982年，城镇化率从13.24%提高至20.91%，三十年间仅提高了约7个百分点。同期，工业增加值占国内生产总值的比重却由19.84%提高至40.63%，三十年间提高了近20个百分点。可以看出，那一时期我国的城镇化远远滞后于工业化。改革开放开启了我国快速的城镇化进程。1982年至2020年，城镇化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超过40个百分点。

改革开放40多年来，根据吸纳农村劳动力的载体和模式不同，我国城镇化可以划分为三个阶段：第一阶段（1979年—1992年），城镇化的载体是乡镇。随着户籍管理制度逐步放松，乡镇企业开始大量吸纳农村剩余劳动力。这一时期，城镇化率由18%提高至27.5%，整体格局依然是人口转型滞后于经济转型，大型工厂依然没有对农村劳动力放开。第二阶段（1992年—2011年），城镇化的载体以大中型城市为主。1993年国家放宽设市标准，珠三角、长三角等城市群逐步成形，流动人口大量向沿海地区聚集。2002年，党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，城镇化的载体逐渐扩展至沿边、沿江和沿主要交通干线城市。这一时期，城镇化率由27.5%提高至51.27%，城镇化的人口结构转型和地域空间转型同步快速推进。第三阶段（2012年至今），城镇化的载体以大中型城市和小城镇为主，同时强调人口结构转型和生活方式结构转型。2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，2013年12月，中央城镇化工作会议强调：“要以人为本,推进以人为核心的城镇化”；2014年3月，第十二届全国人民代表大会第二次会议上明确“要推进以人为核心的新型城镇化”。我国城镇化进入以人为本、规模和质量并重的新阶段，中小型城市户籍管理逐步放开，农业转移人口市民化速度明显加快。但是到2020年户籍人口城镇化率（45.4%）远低于常住人口城镇化率（63.89%），而户籍与子女教育、医疗保障等公共服务享受权挂钩，造成了城镇化过程中生活方式转型的滞后。

2020年提出以县城为重要载体推进城镇化建设，是建立在对我国城镇化历史深刻认识的基础之上。我国城镇化历史体现了城镇化载体由点到线，由线到面的扩散过程，是城镇化促进区域均衡发展的过程，也是提高城镇承载能力的过程。县域作为稳定的行政区划，县城作为县域的发展集聚核心，势必会成为城镇化载体扩展的主要着力点。

从理论逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是空间相互作用理论在城乡融合发展和城市分布体系上的应用。根据区域经济学的观点，地表上的任何一个空间都不可能孤立地存在。为了生产生活运行，城乡之间、区域之间、城市之间总是不断地进行着商品、劳动力、资金、技术、信息等要素的相互传输过程，这一过程被称之为空间相互作用。空间相互作用包括三类要素流动：第一类以物质和人的移动为特征；第二类是各种各样的交易过程，比如货币流动；第三类是信息的流动和创新（新思维、新技术）的扩散。空间相互作用过程是连续的。经济结构转型、人口结构转型需要以连续的地域空间为载体。如果要实现城镇化的高质量推进，就需要同步推进经济结构转型、人口结构转型和生活方式转型，这也是推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展的逻辑基础。从促进城乡融合的角度来看，要促进城乡协调融合发展，就需要促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加强交通、网络等公共基础设施建设，提高城乡空间相互作用的互补性和可及性。从推进大中小城市和小城镇协调发展的角度来看，就是根据大中小城市和小城镇等空间对人口的吸引能力，合理配置生产要素。城乡之间的分布，以及大中小城市到小城镇的分布实质是一个连续体，中间的关键地带就是县城。如果要有效联结中小城市和小城镇，高质量推进城乡融合，那么提高县城的产业、人口、生活等承载能力就是关键。所以，将县城作为城镇化发展的重要载体是必须的。

从现实逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是我国流动人口向县城聚集、工农业在县城互动、乡村居民需求升级的实际需要。首先，从我国流动人口的格局来看，县内流动已成为重要的人口流动模式。从“六普”和“七普”数据来看，2010年—2020年全国共有266个收缩城市，占全国城市的4成左右；有1507个人口收缩区县，占比超过全国区县的一半。可以看出，人口变迁格局呈现出向大型城市和东部沿海区县聚集的特征。但是，有关研究表明，省外流动人口占比从2010年的41%下降到2020年的30%，县外省内和县内流动都呈现上升趋势。2020年乡村到城镇的流动人口总规模是2.72亿，其中县内约8200万，县外省内约1亿，跨省约8200万。其次，农业经济在县级行政单元 中占据重要地位，工农业以县城为中心实现互动。县级行政单元是农业现代化和农业向二三产业延伸的重要空间。县级行政单元常用耕地面积约占全国的83%；2020年第一产业增加值为5.87万亿元，约占全国的83.6%。县城作为县域的主要集散中心，是农产品加工、工业品下行和农产品上行的重要枢纽。要实现城乡融合，县城具有不可替代的关键作用。最后，乡村居民的需求升级不断提高，对于高质量教育、医疗和消费的需求与日俱增，县城已经成为乡村居民消费、就医、就学的主要承接体。以县城为重要载体推进城镇化建设就是从我国基本国情出发，遵循人口迁移规律，顺势而为的现实选择。

以县城为重要载体推进城镇化建设，对于高质量推进新型城镇化建设具有重要意义

如何理解“载体”的内涵？为什么说县城是重要的载体？回答好这两个问题是认识以县城为重要载体推进城镇化建设的关键。

如何理解“载体”的内涵？一般意义上的载体是能够承载其他事物的事物，既包括承载有形物质的载体，也包括承载无形物质的载体。将县城作为推进城镇化的载体，那么县城需要承载居民、建筑、商品、公共基础设施、生产要素等有形物质，也需要承载文化、生活方式、城市文明等无形物质。由此构成县城的生产、生活和文化等多重空间。生产空间用于承载乡村产业转型升级和乡村人口创业创新；生活空间主要承载乡村人口向县城的聚集，提供了居住、消费和其他各类生活的空间单元；文化空间重点承载来自城镇化过程中生活方式的转型。这些空间需要按照县城常住人口需求来供给。作为载体，县城的空间面积在近年来快速增长。全国县城的建成区面积从2010年至2020年，由1.66亿平方公里增长至2.09亿平方公里，增加了25.82%。在这一前提下，县城的载体作用突出体现在县城承载人口结构转型、经济结构转型和生活方式转型等方面。

首先，就人口结构转型的承载来看，县城短期有承接能力，但是长期仍需要拓展空间。2019年县级行政单元常住人口为6.74亿人，其中，县城的常住人口为1.58亿人。也就是大约还有5.16亿人口常住在县城以外的乡镇和村庄等地区。预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。由此来看，未来还有2.16亿人口需要进入城镇，包括大中小城市、县城和建制镇。按照县内安置三分之一的人口来测算，县城需要承接乡村转移人口0.7亿人。从2010年到2020年，县城的常住人口从1.39亿增长至1.58亿，增长了13.67%。县城人口增速较县城建成区增速低了12个百分点。按照建成区面积增速和人口增速同步的情况来测算，当前县城还有0.17万人的承载空间。如果从长远来看，还需要新增0.53亿人的承载空间，也就是当前县城建成区承载空间的33.54%。综上所述，从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。

其次，就经济结构转型的承载来看，重点是提高县城的服务业承载能力，同时同步推进农业现代化。经济结构转型的一项重要特征是：随着经济发展，无论是就业人口还是产值，一产占比会逐步降低，二产先上升后下降，三产会逐步增加。2020年我国县级行政单元的第一、二、三产业增加值比重分别为15.04%、40.16%、44.8%，而全国为7.65%、37.82%、54.53%。环顾日本、韩国等发达经济体的第一产业占比更低，第三产业占比更高。依此来看，未来二十年，我国第一产业比值将进一步降低，空间大概是降低4—5个百分点，第三产业的比重将进一步提高，空间大概是20—30个百分点。将县城作为承载经济结构转型的载体，就需要通过提高集聚经济和规模经济来实现服务业的发展，同时通过提供农业劳动生产率促进农业现代化，从而为城镇化提供剩余劳动力和农业剩余。

最后，就生活方式转型的承载来看，县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。人们向县城流动、生活和居住的主要原因之一就是县城具备较高质量的教育、医疗以及其他便捷生活设施。工农兼业、城乡双栖、县城读书已经成为县域就业、通勤和享受公共服务的普遍模式。很多农村中小学校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在县城上学已经非常普遍。县城也已经成为外出务工人口安家定居的首选之地。未来，以县城为重要载体推进城镇化建设，就是以县城的优质公共服务来吸引0.7亿农业转移人口，以促进城乡融合为突破点，提高城乡交通、通信等基础设施一体化建设，为工农兼业、城乡双栖等提供基础条件。

县城在新型城镇化和城乡融合发展中具有特殊的重要地位

我国县城数量众多，县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。同时，在城镇化中后期阶段，人口从乡村向城镇迁移的内在动力减弱，县城的稳定性和包容性有助于进一步推动乡村人口向县城迁移。

一方面，从历史行政体制变迁上看，县级行政单元是我国最为稳定，且职权较为完整的一个行政层级。从秦朝设置“县”以来，一直延续至今。县级政府直接负责居民管理事务，具有事权、财权、人事任命权等完整的行政职权。县域的形成与地形地貌和文化形态息息相关。高原地区往往以河流和走廊为通道链接形成县域地理系统，平原地区往往以县城为中心、以单日步行距离为半径形成县域。这种区位特征和地形特征在城乡公共基础设施一体化建设中起到了重要作用，塑造了具有同质性的县域内部文化系统。可以看出，无论是地形地貌因素，还是行政管理层次，或者是地域文化体系，在县域内部都具有相对稳定性。

另一方面，相较于大中型城市，县城具有更强的包容性，包括就业、产业、语言等方面。其一，从就业来看，私营、个体从业、非正规就业等多种就业形式在县城较为繁荣，多种就业渠道对保障农民就业、提高生活水平具有重要的支撑作用。其二，从产业来看，县域内特色产业一般较为统一，容易形成集聚效应和规模效应，务工人员可以在不同职位之间实现快速流动，减少了重新择业的摩擦成本。其三，从语言来看，我国是一个多方言的国家，不同方言之间的交流障碍比较大，方言多样化会降低个体创业活动的概率。相较于远距离的人口流动来说，县域内人口流动，受到方言影响的障碍较小。尤其是部分少数民族地区，方言是限制农村居民外出务工的一个关键因素。因此，促进县城发展，能够有效解决农村居民择业的语言障碍问题。

以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境

以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境体现在三个方面：一是县城之间的差异性较大，不容易协调；二是县城建设要素需求量大，需要采取创新手段来保障；三是推进城镇化建设的同时，需要同步推进农业现代化、信息化和新型工业化，否则就会造成发展不平衡的新问题。

县城差异性大，如何协调？我国县城和县域的地理条件、经济潜力、人口规模等方面的差异性较大。在地理条件方面，胡焕庸线以东的县人口密度高，以平原和丘陵地貌为主，产业相对集聚；而胡焕庸线以西的县以高原和山地为主，人口密度低，产业也相对分散落后。乡村在全国地理空间上的异质性分布也决定了以县城为重要载体推进城镇化建设需要与区域发展战略和乡村振兴战略相互融合。在经济潜力方面，GDP规模呈现东高西低，空间差异明显，但是西部县域经济增长相对迅速，尤其是西南地区和新疆地区。在人口规模方面。2020年户籍人口在5万人以下的县有86个，主要分布在西藏、青海、甘肃、四川等省份；人口百万以上的县有186个，主要分布在安徽、广东、山东、江苏、河南等省份。因此，有些县城适合建设规模较大的城镇或大城市，有些县城则难以成为规模较大的城镇。县城建设既不能泛化，也不能因建设规模限制承载人口迁移的能力。如何选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展是一个主要的难题。

资金需求量大，如何保障？县城投资与城市差距很大，导致县城基础设施历史欠账较多。多年来，县城人均市政公用设施固定资产投资仅为城市城区的二分之一左右。现阶段，县城在供水普及、燃气普及、污水处理等方面与城市的差距不大，但是县城设施更新进展缓慢，县城老旧城区供热和供排水管网老化、“城中村”和城乡结合部公用设施配套弱、脏乱差等现象较为普遍。老旧城区改造进展慢的主要原因是县级财力薄弱、拆迁难度大。那么，在不扩大县城建成区面积的前提下进行县城更新，就需要大量的财政支持。如何扩大县城建设资金供给来源是以县城为重要载体推进城镇化建设的主要难题。

“四化”同步，如何协调推进？2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话中指出：“我国城镇化发展已经站在新的起点上，必须从促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度，从战略和全局上作出部署。”西方发达国家的工业化、城镇化、农业现代化、信息化是按照顺序发展的，但我国后来居上，这“四化”是叠加发展的。新型工业化是城镇化的动力，没有工业化就没有城镇化；农业现代化是城镇化的基础，城镇化的两个前提是剩余粮食生产能力和剩余农业劳动力；信息化创造了城镇化的新动能，通过信息化与工业化相互融合，促进了产业升级和产业转型。当前来看，农业现代化是一个短板，农业生产的规模效应和科技支撑作用还没有充分发挥。如何在城镇化和农业现代化上合理配置土地、人力、资金等生产要素，如何在县城引入可持续的服务业和新型产业，是每一个县级政府在城镇化建设过程中必须深思，也必须按照当地工农业发展阶段进行决策的重要问题和难题。

以县城为重要载体推进城镇化建设的路径建议

因地制宜，合理规划县城发展路径。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》从产业发展的动力因素和限制因素出发，根据县城的人口集聚和产业集聚的可能性将我国的县城划分为五类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。县级政府制定自己的城镇化规划时，还应再深入细致地对本县城进行更加明确的定位。规划编制过程中要多听取专家群众意见。规划编制完成后要将规划上升到法规或制度的层面，提高规划的约束力、持久性、协调性和体系性。规划执行过程中，要严格按照规划来建设，避免行政力量对规划执行进行干预。

加大改革力度，保障建设资金供给。改革是以县城为重要载体推进城镇化建设的强大动力。在进一步完善县城落户制度、土地征收制度的同时，要加大力度推进财税金融改革。财税金融改革要抓住县城的载体作用，将县城人口集聚和产业集聚作为财政金融改革的出发点。在财政资金引领方面，适当减少政府承担的投资项目，在公共服务供给和公共基础设施建设领域积极探索购买公共服务、PPP 模式、特许经营等投融资创新工具。在金融支持方面，要调整和优化金融机构信贷结构，创新投融资担保方式，扩大县城建设专项额度，加大对县城居民创业需求和实体经济发展的资金投放力度。

抓重点补短板，高质量推进“四化”同步。“四化”同步是以县城为重要载体推进城镇化建设的基础和方向。县城建设要兼顾新型工业化、信息化和农业现代化的长远发展需求。因此，一要提高县城建设对农业现代化的支撑作用，县城要开辟专门空间用于提供农业技术服务、农业投入贸易、农产品储藏销售。二要提高县城建设与信息化的融合程度，加强信息基础设施建设，着力培育新兴产业和现代服务业，推动传统产业数字化智能化。三要提高城镇化对工业化的承载和吸引能力，尤其是欠发达地区县城要提高对来自发达地区第二产业转移的承载能力，着力增加就业岗位和税收。

【注释】

①许学强、周一星、宁越敏：《城市地理学》，北京：高等教育出版社，2009年。

②柳坤、申玉铭：《国内外区域空间相互作用研究进展》，《世界地理研究》，2014年第23期。

③陈明星：《人口流动空间模式与县域新型城镇化的认识》，规划问道微信公众平台，2022-06-08，https://weixin.caupdcloud.com/?p=792839.

④张琦、李顺强：《内生动力、需求变迁与需求异质性：脱贫攻坚同乡村振兴衔接中的差异化激励机制》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》，2021年第45期。

⑤万君、李顺强、张琦：《中国乡村振兴的测度、格局与逻辑》，《贵州社会科学》，2022年第3期。