试析湖北省乡镇级国土空间总体规划编制导则

王丽娜，申 洁，廖文秀

（1.湖北省规划设计研究总院有限责任公司，湖北 武汉 430000；2.武汉科技大学城市建设学院，湖北 武汉 430065）

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。乡镇级国土空间规划是“五级三类”规划体系中最基层的实施性规划，引导村庄规划的编制，对编制科学实用、多规合一的村庄规划提出科学的引导和约束，在乡村振兴的大背景下，为乡村发展建设提供指导[1-2]，乡镇国土空间规划直面社会矛盾和经济利益冲突，其成果实施直接涉及到广大农民的切实利益和乡村振兴的成效[3-4]。

相较于县级及以上层级的国土空间规划探讨，目前对乡镇国土空间规划的研究总体呈现较为低迷的状态，且研究面较窄，或从规划理论进行分析探讨，或从实践中归纳总结、探索编制重点与思路。前者注重于在理论层面探讨乡镇国土空间规划在“五级三类”体系中的地位与作用、基本框架、重点内容以及主要特点[5-6]，后者多从某具体的乡镇规划实践中总结并探索乡镇的国土空间规划编制方法[7]。

总体而言，理论层面的探讨多注重内涵建构与内容界定，纲领性作用显著，但指导性不足；实践层面的归纳总结多基于地方特性，所归纳结果具有时空上的局限性，且鲜有通过乡镇国土总体规划技术文件进行横向比较来探索乡镇层级国土空间规划编制路径。基于此，对六省乡镇国土空间规划编制技术特点进行梳理，并着重解析湖北省乡镇总规编制导则的思路、特点及要求，以期为乡镇层级国土空间规划提供借鉴。

1 导则编制的背景

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发18号文）要求建立“五级三类四体系”的国土空间体系，其中技术标准体系是四体系中的重要组成部分。目前自然资源部已出台了一系列技术规程及技术文件，例如《市级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称市级指南）、《市级国土空间总体规划制图规范（试行）》（以下简称市级制图规范）、《市级国土空间总体规划数据库规范（试行）》（以下简称市级数据库规范）、TD/T 1063-2021《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称城市体检评估规程）等。

为了承接和传导自然资源部的工作要求，目前约有9个省发布了关于国土空间规划编制的技术文件。从各省发布的文件名称来看，主要以“编制导则”、“编制指南”、“技术要点”为主。从发布文件的体系来看，四川、河北、山东、江苏、吉林将市级与县级合并，发布了市县国土空间总体规划技术文件，而浙江省文件则体系最全，涵盖市、县、乡镇3个层级，已出台乡镇国土总体规划技术文件的有浙江、湖南、四川、山东、河北、吉林等地。

为进一步指导湖北省地市（州）、县、乡镇全面推进国土空间总体规划的编制工作，湖北省自然资源厅启动了湖北省市级、县级、乡镇级国土空间总体规划编制导则的编制工作，历经半年研究、多轮征求意见及专家咨询，于2021年9月发布试行版，形成了一套体系完整、覆盖全面的国土空间总体规划编制技术体系。

本文重点分享湖北省乡镇级国土空间总体规划编制导则（以下简称乡镇导则）的编制过程及思路。

2 各省文件解读

根据笔者整理，目前约有6个省发布了乡镇国土空间总体规划编制技术文件，分别为山东、河北、浙江、湖南、四川、吉林。

2.1 各省文件框架比较

各省文件框架主要包括总则、编制程序（要求、组织）、规划内容（编制内容）、成果要求、附录附表等五部分，其中河北省与湖南省增加了乡镇分类引导章节，河北省将乡镇分为城郊服务型、工贸带动型、特色保护型、资源生态型、现代农业型五类；湖南省分为城郊服务型、产业发展型、商贸物流型、现代农业型、文旅融合型、生态保护型、其他特色型七类。

2.2 各省编制内容要求

根据各省文件内容总结，乡镇总规主要编制内容包括基础研究（现状分析评估）、发展目标定位、国土空间格局、底线管控、规划分区、资源保护利用、生态修复与国土综合整治、镇村体系与村庄居民点布局、支撑体系（公共服务设施、交通、市政基础设施）、镇区规划（乡镇政府驻地规划）、近期建设规划、规划传导与实施等内容。

其中，浙江省强调规划分区与用途管制及规划传导，该省对规划分区在自然资源部市级指南基础上有进一步深化与优化，并形成了《浙江省国土空间规划分区与用地分类指南（试行）》，作为指导规划分区与用途管制的依据。规划传导主要通过划分详细规划编制单元，分为城镇单元及乡村（郊野单元），通过明确各个单元的控制要求向下位规划进行传导。吉林省探索性提出规划留白，预留不超过5%的建设用地机动指标，用以保障村庄各类建设需要并预留弹性。

2.3 各省编制成果要求

各省对成果要求主要包括规划文本、规划图件、规划数据库及附件。文本强制性内容的要求主要包括上级规划约束性指标的落实及分解情况、三条控制线的落实及管控要求、自然保护地及生态保护系统的管控要求、自然资源及历史文化资源的保护和管控要求、公共服务设施和基础设施的配置标准及布局、镇区四线管控等。

3 湖北省乡镇导则的编制思路及要求

3.1 编制思路及特点

3.1.1 落实部省级要求

以《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发18号文）、湖北省人民政府办公厅印发《全省国土空间规划编制与实施的若干措施》（鄂政办函〔2020〕31号）为工作纲领，明确乡镇总规的编制任务。

以市级指南中提出的5项基础工作和9项编制内容作为规划编制内容框架；以市级制图规范提出的5张调查型图件、20张管控型图件、5张示意型图件，作为乡镇总规图件的参考范围；结合市级数据库规范提出的数据库提交要求，完善乡镇总规成果体系。

3.1.2 市、县、镇导则同步编制

市级、县级、乡镇三级导则同步编制，既形成了统一的编制思路，又形成了层级差异（如图1所示）。首先体现了系统性，统一市、县、镇三级导则的编制框架及体例，统一成果要求。其次体现了层级性，围绕市、县、镇总规的任务特点，形成层级差异、层层传导的工作思路，围绕各级规划的任务特点提出编制要求。市级总规强调战略引领、统筹协调，县级总规强调承上启下、落实深化，乡镇总规强调落实优化、管控落地，以三条控制线为例，市级总规统筹三条控制线，县级总规划定三条控制线，乡镇总规落实三条控制线。最后体现了延续性，本次市、县、镇导则编制充分吸收和延续了原有技术标准的经验，对DB42/T 1078-2015《湖北省市县城乡总体规划编制导则》及湖北省住房与城乡建设厅2014年发布的《湖北省镇域规划编制导则》进行了充分的总结归纳。

图1 市级、县级、乡镇级导则编制思路框架

3.1.3 借鉴其他省经验

借鉴其他省乡镇总规技术文件经验及优点，例如湖南省与河北省的编制内容框架较全面，浙江省对规划分区及用途管制要求较详细，通过详细规划单元划分对下位规划进行传导及管控等。通过总结各省文件，进一步明确乡镇总规的编制内容框架、编制重点及成果要求。如表1所示。

表1 各省乡镇总规技术文件特点总结

3.1.4 突出湖北地方特色

多年来湖北省在乡镇规划、建设等方面一直在不断探索，例如2013年在全国率先开展“四化同步”乡镇试点工作，探索在乡镇推行全域规划，从传统的关注镇区规划转变为关注全域统筹，并于2014年发布了《湖北省镇域规划编制导则》，进一步总结了镇域规划的经验[14]。本次乡镇导则编制吸收和延续了原镇域规划编制导则的经验，并结合国土空间规划的要求，针对湖北省的国土空间特征，作出了一些探索[15]。

首先强调全域全要素统筹。国土空间规划是对一定时期内国土空间保护、开发、利用、修复的统筹安排[16]，因此乡镇导则中从国土空间格局、规划分区、底线管控、资源保护利用等方面提出编制要求，强调对三类空间的统筹，对自然资源的保护利用，对底线管控的落地。

其次强调落地可管控。在空间规划改革背景下，乡镇作为我国行政区划的重要基础单元，该层次的空间规划上承市县国土总体规划，下引村庄规划[17]。乡镇国土空间规划通过充分融合原有的土地利用规划和村庄建设规划，对具体地块的用途做出确切的安排，对各类空间要素进行有机整合。上位规划要求的约束性指标、规划分区、各类底线在乡镇层面都需要落地；此外为了有效指导村庄规划的编制，指导村庄建设，乡镇导则要求划定村庄建设边界，这是乡镇总规编制的难点和重点之一[18]。

最后强调规划传导。乡镇导则建议编制详细规划单元，以此指导详细规划编制，详细规划单元分为城镇编制单元与村庄编制单元。城镇开发边界内为城镇编制单元，编制内容参考控制性详细规划的内容，包括用地规模、开发强度、四线划定、公共服务设施、市政基础设施、绿地开敞空间、防灾避难场所规划要求。城镇开发边界外为村庄编制单元，原则以一个或若干个行政村为一个编制单元，编制内容包括村庄人口及建设用地规模、约束性指标分解落实、划定永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界等各类控制线，提出公共服务设施、市政基础设施的布局原则和配置标准等。

湖北部分乡镇受限于经济条件限制，详细规划覆盖度不高，因此在乡镇总规层面编制详细规划单元可以代替详细规划，起到一定的管控作用[19]。

3.2 基础工作要求

乡镇总规基础工作相比市级和县级总规相对简化，主要包括调查研究、评估分析、底图底数三部分。

调查研究工作除传统镇总规内容外，还需对村庄基本情况、发展条件、耕地情况、土地综合整治潜力等展开调查研究[20]。

评估分析工作主要是开展国土空间现状评估、灾害风险评估和规划实施评估[21]。现状评估重点是对乡镇现状国土空间开发保护情况进行分析评估；灾害风险评估则需结合县级双评价和乡镇自然本底条件，研判发展过程中所面临的各类灾害风险；规划实施评估则需对已有的空间类规划进行实施评估总结。

底图底数工作主要结合三调及相关管理数据，根据相关要求，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图底数[22-23]。

3.3 编制内容要求

编制内容包括目标定位、国土空间格局、三线划定与管控、规划分区与国土空间功能结构调整、资源保护与利用、乡村振兴与村庄建设、国土综合整治与生态修复、镇区（乡集镇）规划、支撑体系、规划实施。

3.4 成果要求

规划成果包括规划文本、规划图件、规划说明、规划数据库和其他材料。

规划文本应包含以下内容：①国土空间现状；②发展目标定位与指标体系；③国土空间总体格局与三类空间格局；④底线管控、规划分区和国土空间功能结构调整；⑤资源保护与利用；⑥乡村振兴与村庄建设；⑦国土综合整治与生态修复；⑧镇区（乡集镇）规划；⑨国土空间支撑体系；⑩规划实施保障措施。

规划图件包括调查型图件、管控型图件、示意型图件三类，必要图件有21张，且导则对图件编制做出相应要求，包括图件比例尺、图幅、图件的合并与拆分、必选图件绘制要求（分为必选要素和可选要素）。

4 结语

本文对各省已发布的乡镇国土空间规划编制技术文件进行了深入的解读，并阐述了湖北省乡镇级国土空间总体规划编制导则的思路及要求。总体而言，乡镇国土空间规划侧重于实施性与落地性，编制重点主要包括约束性指标的落实及底线管控、规划分区及用途管制的细化落地、全域资源要素的保护、对村庄建设的管控和引导、镇区规划布局及对详细规划的传导约束。

我国幅员辽阔，乡镇的面积、地形地貌、居民点分布均有着较大差异性。以湖北省为例，中部江汉平原乡镇面积普遍为几平方公里且居民点集中，西部山区乡镇大多面积在几十平方公里，且居民点分散，乡镇情况的较大的差异性导致规划编制和管控手段需要因地制宜[6]，还需要进一步开展探索工作。