革命语境下中国共产党民族区域自治的历史演变

王金玲

（贵州民族大学 多彩贵州文化协同创新中心，贵州·贵阳 550025）

民族区域自治政策作为中国共产党解决我国民族问题的一项基本政策，在党的百年民族工作史上占有非常重要的历史地位。由于这一政策的确立，中国共产党经历了艰难的探索历程，因而其发展演变的脉络一直为学界所关注。从现有研究成果来看，部分学者以某一次会议或某一纲领性文献的发表为转折点，标志中国共产党民族区域自治的确立。有学者以党的六届六中全会的召开作为中国共产党民族区域自治确立的标志；有学者以1941年《陕甘宁边区施政纲领》的发布为标志；也有学者以1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》的颁布作为党的民族区域自治确立的标志。这样的研究视域可以让我们从纷繁复杂的历史现实中抓到问题的主旨。通过对中国共产党民族区域自治政策历史演变的详细梳理和阐释，不仅可以对其发展演变的轨迹给予客观清晰地认识与正确审视，而且有助于深化对我们党关于加强和改进民族工作重要思想的研究，从而达到在新时代更加坚定中国共产党民族区域自治理论自信与制度自信的目的。

一、中国共产党早期对民族区域自治的摸索与初步尝试（1921—1936）

由于这一时期受到苏联模式的影响以及国情掌握的局限，中国共产党早期对民族问题的处理主要坚持民族自决、联邦制的主张。但党对民族自决、联邦制的运用，始终根据革命中心问题的发展变化而进行调整，由此开启了中国共产党民族区域自治的探索之路。

（一） 1921年，中国共产党成立，就明确自己是各族人民利益的代表，是主张民族平等的马克思主义政党

由于党对马克思主义理论掌握的局限，党在一大期间并没有提出明确的革命纲领和解决民族问题的纲领原则。经过一年的革命锤炼，党在二大宣言中不仅明确地提出了反帝反封建的民主革命纲领，还提出了解决民族问题的纲领原则：“只有打倒资本帝国主义以后，才能实现平等和自决……建立中华联邦共和国。”由于这一纲领原则中同时出现了“自决”“自治”和“联邦”的表述，因而有部分学者认为该时期党在民族问题的处理上完全照抄照搬苏联模式，事实上这一说法有失公允。党在二大宣言中明确提出：“联邦的原则在中国本部各省是不能采用的。”我们党认为联邦制原则只适用于地处边疆的蒙古、西藏和新疆，因为这些边疆少数民族地区既受到帝国主义瓜分的威胁，又遭受中国各派封建军阀武力镇压和大汉族主义的压迫，若将它们强行统一于军阀混战的中国本部，不但不能实现他们渴望民族自决自治的愿望，反而扩大了军阀统治的地盘，在一定程度上阻碍了中国革命的发展。这表明，党在联邦制的运用上是经过深度思考的，而非全盘接收。

（二） 在国共合作背景下，党在民族自决的表述上呈微妙委婉之势

国民党在一大宣言中提出了“承认中国以内各民族之自决权”，这一点似乎是国共两党的共识，但若深究国共两党民族政策的主张，就会发现两种民族政策之间在内涵与价值取向上的对立。中国共产党始终坚持马克思主义民族平等和民族团结的政策，而国民党却一味地坚持大汉族主义民族同化政策，始终寄希望于实现资产阶级单一民族国家的构想，正如孙中山所言：“使藏、蒙、回、满同化于我汉族，建设一最大之民族国家”。也就是说，国民党一大宣言所倡导的“承认民族自决权”完全是从国民党自身利益出发，希望少数民族与之一起抗击帝国主义和封建军阀，待革命胜利后仍然对少数民族实行大汉族主义民族压迫和同化政策。中国共产党鉴于国共合作的现实和革命发展的需要，对民族自决的问题表述得微妙委婉。中国共产党在第三次代表大会宣言中提出“中国民族”，而没有具体指国内的哪些民族，在三大通过的《中国共产党党纲草案》中再次表明了坚持民主政治的决心，提出了边疆少数民族和中国本部的关系由各民族自决。这不仅维护了国共合作的大局，又体现出国共两党在民族政策主张上有着本质上的不同。

（三） 大革命失败后，党在民族自决的表述上呈激进之势

1927 年4月12日和7月15日，蒋介石和汪精卫分别在上海和武汉发动了震惊中外的反革命政变，使大批共产党员和工农群众遭到了血腥屠杀。大革命失败后，处在极度危难中的中国共产党，为了争取各族人民加入到党领导下的革命阵营，以挽救中国革命的危局，在解决民族问题的主张上更加坚定民族自决，并呈激进之势。1927年11月，党中央在上海召开的临时政治局扩大会议上指出：“中国共产党认为必须宣言承认内蒙古民族有自决的权利”，半年之后，党又提出：“统一中国，承认民族自决权”，接着又在《关于民族问题的决议案》中明确指出：“中国境内少数民族的问题……对于革命有重大的意义。”1929年1 月，党在《中国共产党红四军军党部“共产党宣言”》 中提出“统一中国，承认满、蒙、回、藏、苗、瑶各民族的自决权。”显然与党在六大上提出的革命宣传口号“统一中国，承认民族自决权”有着很大不同，赋予了南方少数民族民族自决权。虽然这一时期党在民族自决的表述上呈激进之势，在某种意义上，这只是中国共产党与国民党统治对抗的一种策略性口号宣传，《中共中央给云南省委的指示信》中指出，地处云南的苗族同胞正和云南的工农群众一起共同对抗帝国主义和封建主义的侵略压迫，现在党对云南的革命宣传口号只能是民族自决。可见，我们党并不是在任何时候针对任何民族都提倡民族自决权，每一次提出都是基于中国革命发展和各民族利益的综合考量。

（四） 长征时期中国共产党对民族区域自治的初步尝试

1933 年，蒋介石对中央苏区发起了第五次“围剿”。国民党因军事上的绝对优势，以及党中央内部以王明为首的“左倾”机会主义对红军错误的军事指挥，致使党的领导机关和红军主力于1934 年10月被迫撤出了中央苏区根据地，实行战略转移，踏上了长征之路。在长征过程中，党和红军与南方少数民族有了充分接触，不仅宣传了党的民族政策，而且还尝试性地实施了党的民族区域自治政策。第一，建立了两个藏族革命政权。1935 年5月，红四方面军进入了四川西部的藏、彝等少数民族聚居区，为了保障藏族同胞的民主权利，党在苏联民族政策的影响下，根据民族自决的原则建立了两个藏族革命政权，这是中国共产党领导下的具有民族区域自治性质的地方政权。虽然这两个革命政权都是我们党对列宁民族自决权的一次摸索，与中国国情不符合，解决不了中国的民族问题，但为今后党的民族工作开展提供了经验和教训，具有一定积极意义。第二，豫海县回民自治政府的成立。1936年10月，由红十五军团和中共陕甘宁省委共同筹建的豫海县回民自治政府成立，该政府机关人员不仅通过民主选举产生，而且基本上都是由回族人民自己来担任，真正实现了回族人民“自己管理自己”的政治诉求。从行政隶属来看，该政府是在陕甘宁省委领导下的一个县级地方自治区域，因而它“是中国共产党探索以民族区域自治方式解决中国民族问题的一次重要尝试”，为中国共产党在陕甘宁边区推行民族区域自治积累了宝贵经验。

二、全面抗战时期中国共产党对民族区域自治的进一步尝试和深化（1937—1945）

“七七”事变爆发后，中日民族矛盾上升为中国社会最主要的矛盾，在亡国灭种面前，全体中国人民深深地体会到抗日则生，不抗日则死的民族危机感。因此，我们党提出了只有国内各个民族团结起来共同御敌，才能保证抗战取得最后的胜利。该时期党并没有完全放弃民族自决和联邦制主张，而是在民族战争的形势下，民族自决应以维护国家统一为前提，即使该时期党提到民族自决，对内是不包含民族独立的自决，对外是中华民族对帝国主义的自决。我们虽然承认民族自决权，但在日本帝国主义大举灭亡中国之际，若一再地强调民族自决，其结果只能是帮助日本帝国主义，削弱中国革命力量。因此，当时只能是在建立统一国家的条件下，实行民族自治，才有利于全中国。

全面抗战进入相持阶段时期，中国共产党为了进一步巩固抗日民族统一战线，对民族区域自治的认识进入了一个新阶段。毛泽东在党的六届六中全会的政治报告中指出，在日本帝国主义大举进攻之下，只有少数民族与汉族联合建立统一的国家，在统一的国家内各少数民族享有自己管理自己事务的权利，这样不仅满足了少数民族人民当家作主的愿望，更有利于形成全民族抗战的合力。同时要求地方政府对少数民族和汉族杂居的地方在设置少数民族委员会和省县政府委员会中要有少数民族的位置，以保障少数民族权利的实施。可见，该时期的中国共产党按照民族平等的原则，在统一的多民族国家内以民族区域自治的形式来保障少数民族的权益。

随着革命形势的发展，中国共产党审时度势，无论在政策的制定上还是宣传上，更加强调中华民族的整体性和国家的统一性。毛泽东同志指出，中国这个国家不是由汉族一个民族组成，而是由中国境内的多个民族结合而成。这不仅为巩固和扩大抗日民族统一战线提供了理论支撑，同时奠定了抗战胜利的基础。在此认识的基础上，党的民族政策也进行了重要的调整，主要体现在《建设回民自治区》这一重要的党史文献中，该文献在党的民族区域自治发展演变史上具有重要意义。从文献内容来看，这是中国共产党比较全面具体地论述党的民族区域自治的专题性文件，不仅深化了党对民族区域自治的认识，而且为陕甘宁边区进一步实施党的民族区域自治政策提供了重要指导和参考。首先，关于回民自治区的性质问题，文献的第一部分指出：“回民自治区是民族平等政策在今天中国的具体应用，它的任务是团结抗战，实现民族平等，因此它的性质是新民主主义的自治区。其政权是回民族各阶级各阶层联合的政权——‘三三制’的政权。”体现的政权性质为新民主主义。其次，从民族区域自治的内涵来看，文件揭示了地方自治政权与国家不可分离的关系以及民族区域自治的职权范围。文件明确指出：在陕甘宁边区实行的回民自治区域从领土归属来看仍然属于边区领土的一部分。文件又从法律的角度对民族区域自治的职权范围给予解释。文件指出：民族自治区在边区的范围内虽然有权制定符合本民族特点的单行法规和条例，但对于边区的一切政治方针和法令制度也必须毫无条件地遵照和执行。再次，强调了建设回民自治区的重要性。全面抗战爆发后，中国共产党愈发地重视民族政策的调整和完善，以满足全民族抗战的需要。1941年6月22日《解放日报》 社论指出：“必须允许国内各少数民族与汉族在政治经济文化各方面有平等权利，在共同抗日的原则下……建立蒙回民族自治区”。可见，建设民族自治区，已被党视为团结各民族共同抗日的必需条件。1942年春夏之际，陕甘宁边区建立了2 个自治区、3个自治乡、1个自治委员会。这些基层民族自治政权的建立，实现了自治地区民族当家作主的愿望，进一步巩固和扩大了党的抗日民族统一战线。

三、解放战争时期中国共产党对民族区域自治的实践与确立（1946—1949）

抗战胜利后，内蒙古地区因突出的战略位置，使国共两党对其展开了激烈争夺。1945年10月23日，党中央在《关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》 中明确指出：“在目前我党控制热、察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙在战略上具有极重要的地位，适当地解决内蒙民族问题，不仅关系内蒙民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方及和苏、蒙军取得直接连系的有利地位。”因此，党非常重视内蒙古地区的民族工作。那么，如何将蒙古族人民从反动派的枷锁中解放出来，真正地实现蒙古族人民当家作主的愿望，成为中国共产党抗战胜利后亟需解决的一项重要历史任务。对此，党指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”在这一方针的指示下，党中央委派蒙古族共产党员乌兰夫等去解决问题。鉴于此，晋察冀中央局与乌兰夫多次研究商议，对解决内蒙古民族问题提出分两步走的方案。第一步，先成立一个具有政府咨询机关性质的半政权、半群众团体的统战机构——内蒙古自治运动联合会，在它的统一领导下开展内蒙古自治运动。第二步，由该自治运动联合会对内蒙古地区各盟旗的蒙古族上层实施统战，极力团结蒙古族中的王公、知识分子。待各方面工作有了一定基础时，再建立内蒙古自治政府。该商议决定后，晋察冀中央局将结果上报给党中央，中央立即回电批准了所呈报的内容，并同意乌兰夫同志继续留在内蒙古地区主持工作。

接到党中央的指示后，乌兰夫等人立即投入到紧张的工作中，经过三次筹备会议的精心准备，最终于1945年11月26日在张家口正式成立了内蒙古自治运动联合会，成功地解决了“东蒙人民自治政府”的问题。关于“东蒙人民自治政府”的问题，党中央指示：“在今天整个国内国际形势下，成立这种自治共和国式的政府仍然是过左的……东蒙今天应依和平建国纲领第三节第六条实行地方自治……而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系。”1946年3月，乌兰夫到达承德与东蒙代表团就内蒙古东西盟统一问题进行协商洽谈。乌兰夫等人认真分析了国内外形势，对东蒙代表团提出“独立自治”会严重损害内蒙古民族解放运动的利益，应该在中国共产党的领导下，走“区域自治”和“平等自治”的方针，以此来实现内蒙古人民的解放。经过五次预备会议和会下的讨论协商，双方代表决定于1946 年4月3日，在承德正式举行内蒙古自治运动联合会统一会议，即著名的“四三会议”。“四三会议”的召开，标志着300年来一直处于分裂局面的东西蒙统一到中国共产党的领导下，为蒙古族人民的解放和发展作出了重要的历史贡献。内蒙古自治运动联合会的成立，明确了中国共产党对内蒙古地区民族解放运动和民主革命的领导地位，为内蒙古地区实行民族区域自治打下了良好的基础。

1946 年6月，国民党彻底打破了第二次国共合作的局面，发动了全面内战，在对各个解放区发动猛烈军事进攻的同时，对边疆少数民族仍然推行大汉族主义民族压迫政策，并在内蒙古地区有所策动。对此，党中央指出：“为了团结内蒙人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫，现在即可联合东蒙西蒙成立一地方性的高度自治政府……避免采取独立国形式。”1947年春，随着全国解放战争局部反攻序幕的拉开，以及内蒙古自治运动在党的领导下经过一年时间的发展呈现出了明显变化，一些王公、喇嘛等蒙古上层分子，思想发生了根本改变，主动投入到中国共产党领导下的民族自治运动中。广大农牧民的政治地位得到了显著提高，生活待遇得到了改善，因此，他们更加地拥护中国共产党的领导。1947 年3月23日，党中央再次对“内蒙古自治问题”发出了指示，中央指出：“内蒙民族自治政府与中国的关系问题，在大会宣言中应确定内蒙自治政府非独立政府，它承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”。在党中央的指示下，1947年4月3日—21 日，内蒙古自治运动联合会在王爷庙召开了执行委员会扩大会议，安排部署召开内蒙古人民代表会议及成立内蒙古自治政府的相关事宜。4月23 日召开了内蒙古人民代表会议，会议通过决议，决定撤销内蒙古自治运动联合会，成立内蒙古自治政府，并讨论通过了《内蒙古自治政府施政纲领》。1947年5月1日，在中国共产党的领导下，我国第一个省级自治政权——内蒙古自治政府正式成立，它的诞生加强了自治区内各族之间的团结，有力地支援了全国解放战争的胜利。1949 年9月29日，中国人民政治协商第一次会议正式将民族区域自治确立为党解决民族问题的基本政策。

总之，民族区域自治政策是中国共产党在艰难的民族民主革命实践中，在马克思主义民族理论的指导下，经过长期摸索和反复比较才得以确立的一项基本民族政策，符合中国国情，能够解决中国民族问题。如今，“经过几十年的发展完善，民族区域自治已经成为基本政治制度、基本民族政策、基本法律的‘三位一体’，已经成为中国特色社会主义制度体系的一大支柱、社会主义政治文明的一大特色、建设法治中国的一大方略，必须毫不动摇地继续坚持。”