公务电子邮件档案管理对策研究

文/海南师范大学档案馆 刘淑玉

国家档案局2021年实施的《公务电子邮件归档管理规则》中定义，公务电子邮件是单位或个人在公务活动中产生的经由电子邮件系统传输的电子邮件。

在我国，机关和企事业单位行政人员工作上经常使用公务电子邮件，公务电子邮件所处理的信息种类非常广泛，包括会议通知、会议数据传递、公文收发、政策发布、对本单位、外单位甚至对民众的信息沟通等。相较于正式公文，电子邮件一般被当作具有便利性、实时性的信息及档案传递工具。由此可见，公务电子邮件确实可能涵盖重要公务信息，即使现今各单位已有实时通信软件取代部分公务电子邮件的功能，但公务电子邮件仍占有不可忽视的地位。

一、公务电子邮件使用及档案管理情况

（一）公务电子邮件的使用时机。一般行政人员使用公务电子邮件的时机相当多样化，如会议通知、会议资料寄送、政令传达、任务指派、业务沟通、报表填写、文件传送、与讲座者联系等都有可能使用。

（二）公务电子邮件目前仍无法被其他工具取代。现今在政府机关及企事业单位，除了电子邮件以外，公务人员之间仍有其他信息传递的工具。单位或部门内一些日常的数据传输、公务讨论或具有急迫性的事项上可能使用微信或QQ。这些工具的功能与电子邮件的功能多有重叠，然而公务电子邮件在现阶段仍占有无法取代的地位。

（三）永久档案及机密档案多以纸质传送。如果是具有永久保存价值的档案，在档案生成之初便会使用纸质形式，最终也会以纸质归档。即使一开始是使用电子形式的档案，生成之后仍会走纸质档案的程序，这也表示重要档案一定是用纸本，密件更不会使用电子邮件。由此可知，在现行机关及企事业单位公文传递过程中，以公务电子邮件传送的档案通常不会涉及永久保存或涉密的档案。

（四）部分行政人员自行实施公务电子邮件保存。虽然电子邮件目前非如电子公文一般被强制视为档案，许多机关或企事业单位行政人员已经开始自行保存重要的公务电子邮件，但是由于单位或使用者习惯的不同，有不同的保存方式。如有些单位会将重要的电子邮件以PDF形式保存，而信件主旨内容等会录入电子公文管理系统作为公文附件，走在线签核程序；如果公务电子邮件涉及重要事项或任务交办，通常会被打印为纸本附于相关公文后面作为附件，或者作为独立档案保存；还有一些单位甚至完全不以电子公文或各种电子档案的形式，仍以纸本保存所有不同形式的电子邮件。可见，虽然我国已经有部分单位行政人员自行保存重要公务电子邮件，但形式和做法还不统一。

（五）缺乏保存及内容撰写等的相关规范。目前，关于公务电子邮件的管理政策大多着重在信息安全的规定上，包括定时修改密码、不得以公务信箱收发私人邮件、不得传送机密数据、不得开启来自外部的不明邮件等，且常寄送信息安全测试的“钓鱼信件”至各公务人员信箱，假如不慎开启，信息安全部门则会侦测到，并通知该员工所属机关，相关人员会受到相应处分。同时，现存的电子邮件管理政策少有关于电子邮件保存以及电子邮件内容撰写的相关规范。2021年10月1日实施的《公务电子邮件归档管理规则》明确规定了公务电子邮件的管理原则、管理职责、系统建设要求、归档范围及保管期限以及收集整理、移交接收办法等，但对公务电子邮件的保存和内容撰写等还没有明确的规定，在实际工作中，公务电子邮件档案管理还存在很大阻力。

（六）电子邮箱公私混用情形。1.以私人电子邮件或其他讯息系统处理公务。多是因为下班后需处理公务，或是有的单位需居家办公，而公务邮箱因为政策限制，预设无法在单位外使用，或者因为公务邮箱的安全要求过高而容易阻挡单位外的邮件，也有因为公务邮箱传输容量过小，太大的文件需要使用私人邮箱传送。2.以公务电子邮件处理私务。少数情况下，个别人员可能因为便于行事而使用公务信箱收发私人邮件。因为办公室不能连外网，如上班时间需处理私事，需要以公务邮件接收私人信件，工作人员也会收到在公务体系内相识的同仁的私人信件。

二、公务电子邮件档案管理面临的困难

（一）使用者习惯需改变。部分用户使用电子信箱时仍有公私混用的习惯，部分公务电子邮件使用者认为在公务电子邮件纳入档案管理程序后，势必需要杜绝公私混用的情况。

（二）公务电子邮件的归档范围确定困难。目前多数电子邮件被作为公文的附件来处理，若要视为独立档案，其架构的建立、归档的范围、鉴定方法、如何厘清脉络十分重要，同时也是非常困难的。是作为文件的附件还是独立的档案，要做好规划。

（三）档案管理人力资源不足。现阶段档案管理人力资源不足，如果将公务电子邮件纳入档案管理程序，势必会造成档案管理人员的极大负担，在不增加人手的情况下，难以推行此类政策。

（四）过严的信息安全规定造成公务电子邮件实用性不足。实施公务邮件纳入档案管理程序，为了维持档案真实、完整性，势必会限制行政人员不得以私人信箱处理公务，但我国各机关目前尚未有相关规定，确实也有部分人员会使用私人电子信箱处理公务。究其原因，与过于严格的信息安全规定有关。例如，公务信箱有严格的防火墙，来自外网的信件经常被阻挡，导致部分需收发外网信件的承办人员必须使用私人信箱。而易用性不足也是导致公务员使用私人信件处理公务的原因，部分电子邮箱使用者表示公务信箱空间不足、承载档案容量过小，导致在收发容量较大的电子邮件时，必须利用私人信箱或其他通信软件。

（五）现行法律法规对公务电子邮件的使用规范相对薄弱。目前，几乎所有机关都对电子邮件有安全上的规定及测试，主要聚焦于不得随意点击陌生邮件以免中毒。然而对于公务电子邮件如何撰写、使用上有何限制、何类事务应或不应以电子邮件寄送等少有规范。导致各机关、各承办人员使用电子邮件的时机、方式、习惯皆有不同，也经常出现主旨不清、一信二事的情形，可能造成公务电子邮件纳入档案管理时出现困难。因此，各级政府除了增列相关规定外，也应加强使用训练及倡导，使各承办人员清楚明了电子邮件档案的管理程序，推进档案管理工作顺利开展。

（六）重要档案以纸质保存观念根深蒂固。目前只要是预计永久保存的档案，从一开始就会使用纸质形式；而目前被认为是重要的电子邮件，也通常都会打印后保存。可见公务管理中仍认为纸本是相对可靠的保存载体，导致公务电子邮件所涵盖的档案保存年限可能相对较短。而且即使开发公务电子邮件保存系统，依现行实务上的制度，仍会有许多公务电子邮件以纸质形式保存。

三、公务电子邮件档案管理对策

（一）公务电子邮箱不许公私混用。希拉里在2009年至2013年担任美国国务卿期间，使用她自己的私人电子邮件服务器传送及接收公务邮件，而非使用由美国国务院(U.S.Department of State)所提供及维护的公务电子邮件账号，这些电子邮件甚至夹带了后来被归类为国家机密等级的信息及档案，这使得希拉里作为公务员期间对信息的安全意识遭到质疑。这一事件使得各界对于公务电子邮件的管理与使用规范更加重视。同时，也让我们意识到，凡是与公务尤其可能包含机密等级的档案有关时，使用电子邮件传输更须小心谨慎。

因此，我国应该制定政策，限制公务、私人信箱混用。不要用私人信箱处理公务，否则档案信息的安全就会受到威胁，档案归档保存就会出现困难。

（二）规范公务电子邮件内容。有关政策法规应对公务电子邮件的内容做出规范，作为将被保存的档案，应注重正式用语，不应使用绰号、缩写等用法，应有一定的格式规范。因此，如何撰写电子邮件相当重要，电子邮件的内容、主旨、附件名称等应该，让人一目了然。此外，对邮件内容也应作出相应规定。

（三）重新定义公务电子邮件档案。公务电子邮件纳入档案管理程序后，电子邮件与附件之间的关系是怎样的？电子邮件附件中影片文件、音源是否应被视为档案的一部分？都需清楚说明。

（四）公务电子邮件档案格式应规范。档案的兼容性是公务电子邮件档案管理上的重要问题。《公务电子邮件归档管理规则》中规定，公务电子邮件源格式符合归档要求的直接采用源格式归档。源格式不符合归档要求的应转换为符合归档要求的格式。不同的公务电子邮件,根据其所属档案的类别要求确定归档格式。许多行政人员仍使用Microsoft Office公司出品的商用格式，如pdf或.doc等，会造成电子档案管理上的困扰。

（五）构建公务电子邮件管理系统。《公务电子邮件管理规则》明确规定了公务电子邮件系统建设要求。公务电子邮件纳入电子档案管理后，势必需要开发相关系统来配合实施，该系统应如何建置、应具备何种功能、人员权限应如何配置、如何简化用户的操作等细节问题，本研究尚未深入探讨，后续研究者应针对软硬件的建置提出更深入的研究。

（六）加强对员工的培训及分工。如今，英、美、澳等国家都在培训员工有关管理公务电子邮件的相关知识。包括避免以公务账号寄送私人邮件、注意文法拼写、以加密方式处理机密或敏感数据、删除无用电子邮件、遵循隐私权及著作权法令、完整保存电子邮件内容等，可以借鉴这种培训模式。此外，还要分清相关人员权责。相关人员主要分为业务承办人员、档案管理人员、信息人员等。业务承办人员的职责主要在遵照法令规范将公务电子邮件视为机关档案进行处理、汇入文件系统、填列分类号及保存年限等；档案管理人原则主要负责制订电子邮件保存规则及命名规则、著录诠释数据、更正错误分类号等；信息人员则负责电子系统的构建与维护等。

四、结语

我国已将公务电子邮件正式纳入档案管理程序，对于电子档案的使用及机密档案的传输规范也见于部分机关的行政规则中，但尚未形成严谨的规范系统。加强相关研究，使公务电子邮件的档案管理走上规范化道路，有助于档案管理工作的进一步发展。