让村庄拥有“城市品质、乡村味道”——《河南省村庄规划编制和实施规定》解读

□ 本刊编辑部

日前，河南省政府印发《河南省村庄规划编制和实施规定》（以下简称《规定》），并于今年10 月1日施行，旨在全方位规范全省村庄建设，提升乡村宜居宜业水平，深入实施乡村振兴战略，推动高质量发展。

《规定》有什么特点？主要内容是什么？对村庄规划编制的内容、程序有什么新要求？如何保证规划落地实施？……9月28日，河南省政府新闻办召开新闻发布会，省自然资源厅、省司法厅有关负责人介绍和解读《规定》的主要内容、特点和村庄规划编制情况，并回答记者提问。

《规定》具有四大特点

河南省司法厅高级法律专务梁增杰说，《规定》共六章27条，包括总则、规划编制、规划实施、监督管理、法律责任、附则，主要从科学编制规划、倡导村民参与、规范村庄建设、加强监督管理等方面完善落实村庄规划编制和实施的体制机制。《规定》主要有以下四个特点。

明确编制原则要求，提高村庄规划的科学性。《规定》第二章对编制村庄规划的要求、内容、程序等作出具体规定；特别在第五条明确编制村庄规划应当坚持保护优先、节约集约、因地制宜、“多规合一”、简明实用的原则，依实际定特色，依特色定产业，依产业定路径，依路径定规划，为编制村庄规划提供明确、科学指引。

多措并举，突破资金瓶颈。目前，河南省村庄规划编制平均费用为5万～10 万元，村庄数量多、规划编制任务重、对资金需求大的现象普遍存在，不少乡（镇）人民政府难以承担。为有效保障村庄规划编制工作开展，《规定》第四条明确了编制经费的来源和“本级财政无法保障的，由上一级人民政府负责落实保障”的“兜底”责任，并吸收实践中一些地方“以奖代补”的措施拓宽资金来源渠道，破解编制资金保障不到位问题。

鼓励产业发展，激发乡村活力。为实现乡村美、农民富的美好愿望，《规定》第五条规定，鼓励在村庄规划产业布局中明确促进产业发展的“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）、返乡创业等政策措施。《规定》第十七条规定，乡（镇）人民政府应当支持农村集体立足本地资源和生态优势，利用乡村特色风貌、优秀传统文化等，引入乡村运营主体，发展特色种植、生态农业、乡村旅游等业态，促进乡村产业振兴。

强化服务管理，建设美丽乡村。为强化村庄规划实施的执行力，引导村民有序建设，《规定》第三章对规范村庄建设、免费为村民提供住房设计图、加强历史文化资源保护等作出具体规定。同时，第四章规定在常规监管方式外，乡（镇）人民政府要利用网格化、智能化手段加强对规划实施情况的监管，及时发现并依法制止违反村庄规划的行为，第二十四条还规定了村民委员会的协助职责。

“坚持不挖山、不填湖、不毁林”

“在推进村庄规划编制过程中，我们坚持要求不挖山、不填湖、不毁林，尊重村庄自然地形地貌。目前，全省所有县（市）的村庄分类和布局规划已全部编制完成，1.58 万个村庄形成了实用性村庄规划编制成果。”河南省自然资源厅党组成员、副厅长王锋介绍。

村庄规划是实施乡村振兴的基础性工作，对保护农村地区生态和自然环境，改善农村生产生活条件，引导乡村有序建设和可持续发展极为重要。近年来，河南省各级自然资源部门认真贯彻落实省委、省政府决策部署，在深入市（县）乡村调研基础上，先后制定印发《河南省县域村庄分类和布局规划编制指南》《河南省村庄规划导则》等技术规范，明确了村庄规划的内容和深度，特别注重村庄规划要“接地气”。

在规划编制前，明确要求技术人员与村民同吃、同住、同劳动，在村庄实地调研时间一次连续不低于10 天，总体驻村服务时间不得少于30 天，入户调查率不低于70%，真正了解农民群众现实诉求和对美好生活的向往，努力编制出有特色、有情怀，实用、好用、管用的村庄规划。

针对河南省村庄数量多、分布广、差别大的客观实际，河南省自然资源厅首先以县（市）为单元启动编制县域村庄分类和布局规划，将村庄划分为“集聚提升类”“城郊融合类”“特色保护类”“搬迁撤并类”“整治改善类”等五种类型，提出不同的规划策略，统筹县（市）域村庄基础设施、公共服务设施布局。同时，在全省开展“乡村规划千村试点”行动，及时总结推广嵩县三合村、信阳市辛集村等一大批先行试点村庄规划编制和管理的经验做法，起到了良好的示范效应。

规划编制过程中，坚持不挖山、不填湖、不毁林，尊重村庄自然地形地貌、居住习惯、地域文化、村庄建设脉络和街巷格局；在村庄规划确定的村庄建设边界内，合理确定村庄用地规模、开发强度、建筑风貌等管控要求，保护历史文化和乡村风貌。运用乡村设计手段，提出在豫南、豫西、豫北山地丘陵地区打造“山乡风貌”乡村；在黄淮海平原、南阳盆地传统农区，打造“平原田园”乡村；同时，在沿淮地区打造“河乡韵味”乡村。坚持全域全要素编制规划，对乡域、村域内生态、生活、生产等各类空间作出全面合理安排，保证规划质量。

针对过去村庄规划长期无人管、农村土地利用管理粗放、乡村风貌杂乱等问题，全省自然资源系统科学指导各地建立了由乡（镇）党委、政府主要领导牵头，乡（镇）相关职能部门负责人、村庄规划师、村委干部、乡贤人士、群众代表等共同组成的乡村规划委员会，制定和完善符合本地实际的乡村规划委员会运行管理制度，全面实施乡村建设规划许可制度，强化农村自建房及其他乡村建设活动规划用地管理，促进了乡村各项建设依规有序开展。

乡村新貌 摄影/张献伟

“让村庄具有‘城市品质、乡村味道’”

如何通过村庄规划编制，为乡村高质量发展提供保障，为乡村振兴提供支撑？河南省自然资源厅国土空间规划局副局长许宁在回答记者提问时指出，村庄规划编制在注重城乡统筹基础上，按照“城市品质、乡村味道”，促进城市基础设施向乡村覆盖。

注重城乡统筹。工作中，坚持把城市和乡村整体规划，促进城市基础设施向农村覆盖、公共服务向农村延伸，实现城乡基础设施互联互通、公共服务共建共享。

注重分类指导。对条件较好的集聚提升类村庄，作为乡村基本服务单元的中心，重点提升村庄公共设施和基础设施服务能力，推进一二三产业融合发展；对离城区较近的城郊融合类村庄，按照社区标准规划建设，节约集约用地，提升治理水平；对历史人文和自然资源丰富的特色保护类村庄，突出特色资源保护和活化利用，完善旅游配套，提升旅游服务能力；对整治改善类村庄，围绕改善人居环境、完善公共服务，满足村民基本生活需求；对生存条件恶劣或人口流失特别严重的村庄，引导异地搬迁，改善生产生活条件。

提高编制质量。按照“城市品质、乡村味道”，编制实用性村庄规划。建设乡村生活圈，补齐乡村基础设施和公共服务设施短板，改善农村人居环境品质。坚持因地制宜，尊重村庄的自然地形地貌，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，避免“村庄改造大拆大建，村庄规划千篇一律，村庄建设千村一面”。

多渠道保证乡村用地空间。在编制规划时合理布局乡村产业发展用地，在县、乡级国土空间规划中安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，促进农村一二三产业融合发展。严格落实“一户一宅”，引导农村宅基地集中布局。以乡（镇）或村庄为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，为乡村发展提供空间保障。

“规划编制突出管用、好用”

“不少村庄规划存在纸上画画、墙上挂挂的问题，得不到很好的落实。规划的生命力在于实施，只有落地实施的规划才是一个管用、好用的实用性规划。”河南省自然资源厅法规处处长张军介绍，省自然资源厅将从三方面保障村庄规划有效实施。

一是健全乡（镇）、村规划委员会运行机制和工作规则，完善规划委员会参与规划编制、审查、实施的工作流程和议事规则，加强对乡村各类建设活动的管理。在村庄规划实施过程中，充分发挥乡村规划委员会的平台作用，广泛征询并听取乡（镇）人民政府、村委会意见和村民想法，严格禁止随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建，维护规划的严肃性，确保规划严格实施。

二是贯彻落实《河南省村庄规划编制和实施规定》，全面实行乡村建设规划许可制度，强化乡村建设活动的用地管理。对不符合村庄规划要求、未取得乡村建设规划许可证的乡村建设项目，不得开工建设，确保各项建设依规有序开展。

美丽乡村——卢氏县新坪村 供图/卢氏县林业局

三是加大规划实施监督和执法力度，将违反规划实施的乡村建设行为纳入自然资源综合执法体系，将村庄规划实施监督检查情况和处理结果依法公开，供公众查阅和监督。畅通投诉举报渠道，对群众反映事项逐个调查、逐项核实，做到事事有反馈、件件有回响，坚决杜绝违反规划的建设行为。

“让村民做‘参与人’‘知情人’‘审议人’”

“立法要坚持以人民为中心的立场，贯彻立法为民的宗旨，我们对村庄规划进行立法，就是要立足村民利益，符合村民意愿，引领村民保留自己的乡愁，住上美丽乡村，过上富裕生活。”河南省司法厅经济生态立法处处长李大可介绍。

为了编制让老百姓看得懂、符合村民意愿的规划，改变过去规划中“政府干村民看”“只规划不实施”的现象，《规定》对保障村民参与、体现村民意愿做了详细规定。

明确编制程序，让村民做“参与人”。为保障村民能够全流程参与规划编制，《规定》对邀请村民参与和征求村民意见的途径、时间、方式等予以明确。从形成村庄规划草案初稿到规划草案审议表决前至少要经过两次征求村民意见。

《规定》第十一条第二款明确，第一次征求意见的要求是“村庄规划草案初稿应当通过村内公示、邮递、电话、传真、数据传输等方式征求村民或者村民代表意见”。《规定》第十一条第三款明确了第二次征求意见的要求，即“村庄规划草案编制完成后，乡（镇）人民政府应当在村内公共场所公告不少于30日，并采取座谈会、问卷调查等多种形式征求和听取村民的意见”。《规定》第十三条还明确了“报送审批的材料中应当附征求意见采纳情况、村民委员会审议意见以及村民会议或者村民代表会议决议”。通过多次征求村民意见建议，更有效地引导村民充分参与到规划编制中来。

推行公开公示，让村民做“知情人”。公开是最好的防腐剂，群众是最敏锐的监督眼。为积极引导村民主动参与村庄规划编制和实施，《规定》借鉴吸收各地在村庄规划实践中探索的图文并茂、简单明了的“一图、一表、一说明”经验做法，在第十四条明确“经依法批准的村庄规划应当以村庄规划总图、近期建设项目表和建设要点说明书等形式在村内公示村庄规划成果，供村民免费查阅使用”。通过公开公示，以免费查阅的方式广泛推广村庄规划，让每个村民都成为村庄规划的“知情人”。

坚持规划为民，让村民做“审议人”。为保证村庄规划能够真实地体现村民意愿、代表村民心声，《规定》对村庄规划草案的审议表决和修改程序做了严格规定。其中，第十二条明确“村民委员会对公告后的村庄规划草案进行审议，形成审议意见。村民会议或者村民代表会议对村庄规划草案及村民委员会审议意见讨论，并应当经到会村民或者村民代表过半数同意后形成决议”。第十五条明确“经依法批准的村庄规划不得随意修改，根据经济社会发展需要确需修改的，按照原审批程序报批”。通过严格审议和修改程序，进一步强化了村庄规划的严肃性、权威性，让村民“当家做主”，真正成为村庄规划的“审议人”，也促进更好地实现规划结果使村民满意，规划成效使村民受益之目的。

“注重支持农村产业发展”

产业兴旺是乡村振兴的关键。《规定》对促进农村产业发展有哪些具体规定？李大可介绍，河南省推进村庄规划编制和实施不仅要改善乡村人居环境，更要挖掘乡村多元价值，提升富民产业效益，促进产业振兴，使广大农民群众的生活更加美好，更好助力乡村振兴。

为了更好地支持农村产业发展，河南省司法厅在《规定》中前瞻性地引入一系列具体政策举措。如，《规定》第五条明确了“鼓励在村庄规划产业布局中明确促进资源变资产、资金变股金、农民变股东、返乡创业等措施，增加农民收入，激发乡村发展活力”的要求。

《规定》第十七条明确了“县级人民政府应当按照一县一业、一村一品的发展格局，因地制宜，引导农村集体围绕产业链、供应链、价值链推进一二三产业融合发展，促进产业振兴”等原则和要求。

用立法手段，引导村庄和村民结合自身特色，发现比较优势，发展特色优势产业；同时，政府发挥有为作用，帮助融入产业链。

《规定》第十七条第二款还规定了“乡（镇）人民政府应当支持农村集体立足本地资源和生态优势，利用乡村特色风貌、优秀传统文化等，引入乡村运营主体，发展特色种植、生态农业、乡村旅游、文化体验、拓展训练、健康养老等业态”。

引入乡村运营主体，切实解决村民缺乏专业运营团队等问题，利用先进模式，弥补不足短板，牢牢牵住村庄规划“牛鼻子”，在谋篇布局中大力支持、促进村庄特色经济发展，全面助力实现农民富裕、产业兴旺、乡村振兴。