刘武俊：立法是每个人都触手可及的

刘武俊，司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员

近年来，基层立法工作上有什么新做法吗？

近年来，高大上的立法工作正在悄然走向基层、深入群众，通过基层立法联系点等形式密切与广大基层群众加强联系，扩大基层群众对立法工作的参与，打通民意汇集的“最后一公里”。

7月8日，澎湃新闻转载了一则上海市《关于公开征集和选聘市政府立法专家、立法志愿者、基层立法联系点的公告》。无独有偶，前不久河南省也根据《河南省法治政府建设领导小组办公室关于征集省政府基层立法联系点和企业立法联系点的通知》要求，在全省范围内征集省政府基层立法联系点和企业立法联系点。

新时代的立法要彰显改革力度、发展热度和民生温度，就必须通过基层立法联系点等切实有效的形式，积极回应基层群众的关切，充分吸纳广大基层群众的第一手民意。近年来雨后春笋般涌现的基层立法联系点，是立法过程体现全过程人民民主的生动缩影。基层立法联系点致力于全方位打通立法联系群众的“最后一公里”，让人民群众的意见建议直达立法机关，实现立法工作从群众中来、到群众中去的良性循环。基层立法联系点的最大现实意义在于让更多普通群众明白，立法不是高高在上的，而是每个人都能触手可及、有发言权的。

基层立法联系点的核心理念是什么？

作为全过程人民民主的重要实践，立法工作也要贯彻群众路线，从群众中来，到群众中去，实现“民有所呼，我有所应”。建立基层立法联系点，充分征求基层群众的意见建议，在立法中找到全社会意愿和要求的最大公约数，这正是“全过程人民民主”的体现。基层立法联系点的核心理念就是让老百姓参与基层立法的全过程、参与基层公共事务的全过程民主，让老百姓成为基层立法的主角。

基层立法联系点的进展如何，有没有形成一定的经验可以推广？

党的十八届四中全会提出深入推进民主立法，建立基层立法联系点制度。截至2021年，全国人大常委会法工委在全国设立立法联系点22个，覆盖全国三分之二的省份，带动全国省、市两级人大常委会建立立法联系点4700余个。

2015年，全国人大常委会法工委在全国设立了4个基层立法联系点。其中，上海市长宁区虹桥街道成为全国唯一设立在基层街道的联系点。近年来，上海的基层立法联系点工作卓有成效，充分发挥基层立法联系点的桥梁作用，推进科学立法、民主立法，提高了立法质量。今年2月26日，上海市长宁区虹桥街道“中国特色社会主义全过程民主”基层实践基地在虹桥街道古北市民中心揭牌成立。新成立的“中国特色社会主义全过程民主”基层实践基地将以立法意见征询、规划决策意见征询、人民意见征集、社区公共事务协商等为主要内容，持续探索表达、沟通、协商、征询、决策、评价等全过程民主的实现路径。“中国特色社会主义全过程民主”基层实践基地其实是基层立法联系点的升级版和拓展版。

基层立法联系点的“虹桥经验”。2019年11月2日，习近平总书记在考察时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述。虹桥联系点坚持“重在参与、形式多元、质量第一”的立法意见征询原则，根据不同法律内容，积极探索立法意见征询新形式，丰富民主立法新实践，形成了“民意广覆盖，流程全链条，信息全方位，联动聚合力，征询促法治，宣传接地气”的虹桥经验。基于这些经验，创造了一些工作方法，被总结概括为“虹桥六法”。这一做法的核心是有针对性地向尽可能多的群体就相关法律草案内容征询意见。

基层立法联系点的江海经验。在全国人大常委会法工委组织的线上地方立法培训班上，广东省江门市江海区人大常委会主任余志坚关于基层立法联系点实践经验的分享，颇受关注。从2020年7月江海区人大常委会被确定为广东省第一个全国人大常委会法工委基层立法联系点，到如今完成42部法律法规草案的意见征集，上报549条意见建议，其中70条被采纳，江海基层立法联系点成绩斐然。为了收集到最广泛、最真实的民意，江海基层立法联系点创新立法意见征集模式，率先在社区组织“立法意见义务收集员”。在包括街道办、村委会、商会等在内的59个单位成立立法联系点；建立105名学者组成的立法联系咨询专家库；与全省20家省级基层立法联系点建立沟通联系渠道。为更好地体现民意、集中民智，江海基层立法联系点不断扩大民意收集的范围，将联系“点”扩大成“面”，形成了立足江海、覆盖全市、向全省辐射的联系网络，真正成为基层群众与国家立法机关之间的“桥梁”。

从法理的角度讲，以民意为基石的立法工作更要走群众路线，密切联系群众。立法要坚持走群众路线，就是要求立法充分吸纳民意，实行开门立法，广泛征求社会各界的意见。就立法而言，“为人民服务”的法理内涵就是立法应当以民为本，倡导立法的公众参与，要强调“民本位”的理念。立法其实是最讲民主、最重民意的法治活动，最恪守“走群众路线”的原则。民主立法的核心是民意立法，立法过程要最大限度地吸纳民意，给民众充分的立法话语权。基层立法联系点和全过程民主的基层实践基地就是立法走群众路线的生动体现和实践载体。

全过程民主的基层实践基地、基层立法联系点堪称民意直通车，可以第一时间把老百姓的立法建议原汁原味反映上去。基层立法联系点使立法机关与基层社区民众的联系渠道更畅通，在上传和反馈立法意见方面实现无障碍。立法工作可以充分吸纳律师、工程师、专家学者等专业人士的专业意见，让专业的立法意见渗透到法律法规的条款中。新时期的立法越来越趋向专业化，必须充分重视吸纳专业人士的专业意见。基层社区荟萃了三百六十行的精英人才。同时，建议基层立法联系点可酌情吸纳退休或者在职的各行各业的专业人士作为专家顾问团。

在发展过程中，有没有面临一些问题？

当然，现阶段基层立法联系点的发展也面临诸多问题，例如人员力量不足，联络员的素质及专业水平普遍不高，专业人员不足，运行经费欠缺等，宣传力度不够，一些居民并不知晓更谈不上参与。意见反馈机制不够顺畅，通常基层立法意见较多，有关立法部门对基层意见是否被采纳往往没有及时向基层进行信息反馈，在一定程度上影响了基层参与立法的积极性。上述诸多问题都制约着基层立法联系点的可持续发展，有必要引起高度重视。

基层立法联系点也有必要尽快实现制度化、常态化、标准化和规范化。建议有关立法机关制定专门的基层立法联系点工作条例，将已有的试点经验固化为制度成果，为有序开展基层立法联系点工作提供制度保障，同时研究制定基层立法联系点工作的标准及民意评估体系，让基层立法联系点工作更加标准化和科学化，并接受基层社区及有关部门的评估。基层立法联系点工作开展得好不好、实不实还是得由老百姓说了算，用对立法的实际贡献来衡量工作优劣。在立法过程中贯彻全过程人民民主，就应当完善立法格局、健全立法环节、丰富立法方式，进一步建立和完善基层立法联系点，打通基层立法民意汇集的“最后一公里”。让老百姓真正成为基层立法的主角，让基层群众对立法工作拥有实实在在的发言权。