环境监察存在的问题及标准化管理措施

付鸿超

【关键词】生态环境；监管体制；管理制度

环境监察是一种具体的、直接的、微观的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国特色社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。环境监察的主要任务是在政府相关部门的指导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理，其中包括对污水、废气、固体废物、噪声及放射性物质等存在超标情况进行处置。环境监察的核心是日常监督执法，通过锁定及查处企业的违法行为，切实解决环境突出问题，保障生态环境良好发展。

1 我国生态环境监管体系现状及问题

1.1 部门协调困难弱化监管能力

生态环境的系统性决定了生态环境保护具有统一性和协调性的特点。我国现行的环境保护管理体制不仅需要生态环境部、林业部、农业农村部、自然资源部等相关部门在各自领域发挥作用，必要时还要互相合作。在环境监督管理过程中，由于没有标准化的管理机制，存在多部门管理问题。相关部门各自为政，分别行使监管权力，如污水处理厂既归生态环境局管理，又归水务局管理，特别是当监管权力能给地方政府的政绩带来利益时，将会使监管的成本翻倍。同时，监管的具体要求与尺度不一致，也会给企业带来一定的压力。

1.2 对地方的约束机制不足

环境监察管理中最突出的问题是国家环境保护行政主管部门对地方环境监察缺乏有效的监督约束体制。由于中国实行环境监督等级责任制，财政权力由同级地方政府掌握，地方环境保护部门的监督职能在一定程度上受到地方政府的限制，造成生态环境监管受到地方政府经济发展目标的制约，所以地方环境保护机构难以有效开展环境监察工作。

1.3 社会公众参与监管不足

生态环境监督要发挥群众和社会的作用。政府、企业、群众要结合起来，携手合作。公众参与可以弥补政府行政监督的不足，有效降低政府监督成本。但是，中国现行的环保制度仍然强调以政府为主导，不能完全释放公众的监督权，导致一些地方环保部门在环境监察过程中存在租赁法执行、执法不公平、执法空白等问题，无法真正落实生态环境的监督管理责任。

2 国外环境监察的经验

2.1 美国环境监察的经验

美国环境保护相关的法律体系建设得比较完善。执法机构的操作机制可以分为预防和惩罚两种。通过宣传引导群众进行监督，同时利用经济手段引导企业遵纪守法，更多的是依赖排污单位的自觉性和积极性。如果企业发生了环境污染事件，相关环保部门根据污染的轻重进行不同的处理。如果污染较轻，环保部门要求涉事企业及时向公众公布信息，立即纠正自己的违法行为，并实施整改，积极恢复受污染地区的生态环境，降低污染影响，这样可以从轻处罚或免于处罚；如果污染较重，对环境造成的危害较大，环保部门将通过正式的法律途径，对涉事企业进行处罚，严重者可能被罚到直至企业破产。所以，在美国环境违法行为付出的代价是巨大的。同时，美国至少有40 个环保公益组织，具有合法的监督和执法权力。

2.2 日本环境监察的经验

日本的环境监察开始于20 世纪50 年代中期。由于日本最初发展时只重视工业发展和GDP增长，无视环境保护，所以发生了一系列严重的环境事故。随着环境污染不断加剧，日本采取了一系列措施，完善了环境监管体制，使其在环境保护方面走在世界的前列。

一是，地方环境保护机构具有极高的自治权。通过建立《地方自治法》，地方环保机构可以有效地对环境监察起到一定干预作用。二是，环境监管法律体系完善，权责界定清晰。环境执法人员根据不同的环境污染事件可以找到相对应的法律条文，做到有法可依、有法必依，极大地减轻了环境监察人员的执法难度。三是，灵活运用市场机制，设定全国范围内的污染物总量控制目标，促进企业减排，达标排放。对不减排或超出总量控制目标的企业将给予重罚。同时建立价格机制，对减少环境污染的企业给予财政补贴，这在一定程度上遏制了企业的环境违法行为，更有利于促进企业优化环保设施，开展绿色高效发展，进而从根本上减轻了环境监察人员的工作强度。

3 完善环境监察标准化管理

3.1 完善生态环境法律、法规体系

根据我国生态环境基本情况和经济社会发展特点，完善与环境保护相关的法律法规。制定环境基本法，明确环境基本法实施的范围以及实施的主体行为。在生态环境管理体系中，明确环境监察机构的法律地位和责任，同时不断更新和完善地方法律规范。地方政府可依据自身的产业结构制定监督管理制度，最大限度让环境监察人员都能够依法行政，依法办理。

3.2 优化监管主体结构配置

确保环境监察主体结构的合理性是实施环境监察的基本保障。一是，建立一个独立的、专门的环境监察机构，完善环境监察机构的标准和权限，将国内生产总值真正纳入环境绩效评价体系。二是，建立垂直管理的生态环境行政监督体系。为了使地方环境保护行政管理摆脱地方政府体制的制约，环境保护行政管理部门应成为当地生态环境的最高管理者。设立省级环境保护机构，对本行政区域内的环境保护工作进行管理，减少地方政府对环境事务的干预。三是，调整环保、农业、水利、林业、住房、建设等部门的职能，使之与企业发展相适应。四是，提高企业自律性，通过政府奖励机制，促进企业主动参与生态环境管理。

3.3 提高生态环境管理执行力

第一，政府和环境保护行政主管部门应按照环境监察标准的要求，加强对环境监察机构的建设，给予资金支持，重视环境监察队伍的建设，提高监察人员的执法水平，更新监察设备，进而提高环境监察的工作效率；加强环境管理队伍的建设，明确环境执法队伍的职责，增加执法人员，提高执法人员的管理水平和业务素质。第二，为确保环境监察工作的合理性和合法性，以及环境保护活动实施的严肃性和权威性，环境监察机构要加强身份认定，将环境监察人员纳入各地行政事业单位的管理，这样环境监察人员工作更加安心，工作更有效率，同时建立健全环境监察管理体系。目前，省级环境监察机构的垂直管理体系正在逐步建立，在一定程度上解决了地方环境监察机构管理职责不明的问题，促进了机制的明确和完善，为环境监察工作提供更大的发展空间，也提高了工作人员的积极性。第三，建立科学的激励方法。虽然环境监察人员的工资水平比较稳定，但缺乏有效的奖励机制刺激。而基层环境监察人员无论是工作环境、劳动强度还是薪酬待遇，与其他环保部门相比都存在一定差距，因此，先按照每个地区的平均工资来确定环境监察人员的基本工资，在此基础上，根据工作量等给予合理的奖励，这是调动监察人员工作积极性的有效途径。

3.4 进一步加强环境监察队伍能力及管理

目前，各省、市环境监察队伍的人员及设备配置都比较完善，但各区县级的监察队伍情况就变得参差不齐。人员短缺、经验不足、专业能力弱等问题逐一暴露，同时也滋生了大量第三方机构的出现。这些第三方机构替政府部门去检查污染源企业，造成行业内乱象层出。环境监察作为发现环境污染问题的一项重要手段，应由具备相关职能的政府部门亲自监督管理。所以要重视地方环境监察部门的建设，招聘补充专业化人才，定期对环境监察人员进行培训及技能考核，同时也要提高监察人员的责任心，严谨对待环境监察工作。

3.5 推动公众参与完善环境监察

由于环境问题与人民群众的生活息息相关，近年来，从中央到省市都高度重视环境保护问题，通过开展环保督察及“回头看”等方式对现有环境问题进行披露及督办，而在督查过程中多数问题线索均来自群众举报，也得到了很好的效果。因此，必须鼓励公众参与环境监察体系的建设，积极参与环境保护工作。建立区域生态环境协调信息披露制度，拓宽信息披露渠道，扩大信息披露范围，增强公众对生态环境保护的了解，鼓励群众参与对生态环境有重大影响的建设项目的监督，同时建立举报制度，充分利用网络监控工具，通过“12369”绿色微信服务平台，及时反映环境污染问题。

环境公益诉讼作为环境监察的重要组成部分发挥了重要作用。在我国，环境公益诉讼起步较晚，根据新《中华人民共和国环境保护法》第58 条规定，社会团体已明确了参与环境公益诉讼的条件，并提出了具體建议。社会团体作为环境公益诉讼的主体，可以对污染环境的企业提起公益诉讼，在社会环境监察中发挥重要作用。

4 总结

环境监察机构作为环境保护第一线的基层力量，承担着管理和改善环境的使命。但环境监察机构在监察执法过程中会遇到执法依据多、执法主体的权利责任不一致、执法体制不科学等问题。所以环境监察系统亟须改革和完善。国家应加强对此类问题的研究，采取切实有效的措施，建立一个独立、权威、公平、正义的环境监察部门。