南水北调中线水源地生态补偿机制的制度保障研究——以秦岭地区陕南三市为例

白荣君，李军媛

（1. 长安大学 人文学院，陕西 西安 710063；2. 长安大学 水利与环境学院，陕西 西安 710063）

1 问题的提出

随着南水北调中线和引汉济渭等水资源配置工程的建设和运行，秦岭水资源在陕西、京津乃至全国社会经济发展中的地位日益重要。据北京市税务局的数据，截至2021 年12 月，南水北调工程全面通水7 年来，中线工程输送的水量占北京城区日供水量的70%，直接受益人口超过1300 万。南水北调中线工程供水有效缓解了北京水资源紧张的局面，已成其主力水源。有数据显示，截至2020 年8 月底，累计超过5 亿立方米的中线输送水量进入了密云水库，密云水库蓄水达到23 亿立方米，水库水位超过147 米[1]。南水北调工程极大程度上改善了供水沿线河流、湖泊生态环境，使得河湖水量明显增加，区域生物种群数量和多样性恢复显著。南水北调中线工程中有70%的水量是来自位于秦岭南麓陕南三市的贡献。但实际情况是，陕南三市作为水源地，政府、企业和居民却远未获得与他们付出相匹配的补偿。陕南三市地处秦巴山区，曾为我国14 个集中连片贫困地区之一，南水北调工程的运行加剧了水源地生态环境保护与当地居民生存权、发展权的矛盾，增加了当地经济社会发展的机会成本。国家对水源区的补偿主要集中于污染治理和生态恢复项目建设，还属于末端控制政策。现行法律、政策未对生态补偿进行体系化规定，存在补偿主体之间权利义务关系不明确、补偿方式单一、协商参与机制不健全等问题。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了“健全生态环境监测和评价制度，完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制”等重大任务，对推动建立生态补偿制度提出了新的更高要求。在对南水北调中线工程水源地生态补偿问题的调研过程中，收到最多的信息和呼声就是建立生态补偿法律规范，让生态补偿有法可依，使水源地生态环境保护的付出者得其应得，让生态环境保护的获利者负其应负之责。

2 生态补偿概念的再次界定

2.1 “生态系统”与“生态价值”的意义

生态是指在一定的自然环境下生存和发展的状态。生态系统，简称ECO，是ecosystem 的缩写，指在自然界的一定的空间内，生物与环境构成的统一整体，在这个统一整体中，生物与环境之间相互影响、相互制约，并在一定时期内处于相对稳定的动态平衡状态[2]。

生态系统的范围可大可小，小的如一片森林、一块草地、一个池塘都可看作是一个生态系统。许多基础物质在生态系统中不断循环进行物质交换和能量流动，并处于互相作用和互相影响的动态平衡之中。生态系统是生态学领域的一个主要结构和功能单位，也是环境生物学研究的核心问题[3]。生态系统类型众多，一般可分为自然生态系统和人工生态系统。自然生态系统还可进一步分为水域生态系统和陆地生态系统。人工生态系统则可以分为农田、城市等生态系统。人工生态系统有一些十分鲜明的特点：动植物种类稀少，人的作用十分明显，对自然生态系统存在依赖和干扰。人工生态系统也可以看成是自然生态系统与人类社会的经济系统复合而成的复杂生态系统[4]。人类本身只是全球生态系统的一个子系统，人类社会的正常运转需要以生态系统的正常运转作为保证。

生态价值，是对生态环境客体满足其需要和发展过程中的经济判断，是人类在处理与生态环境主客体关系上的伦理判断，是自然生态系统作为独立于人类主体而存在的系统功能判断。“生态价值”主要有三层含义：第一，地球上的任何生物个体，在生存竞争中都不仅实现着自身生存利益，而且也创造着其他物种和生命个体的生存条件，从这个意义上说，任何生物物种和个体，对其他物种和个体的生存都具有积极价值。第二，地球上任何物种及其个体的存在，对于地球整个生态系统的稳定和平衡都发挥着作用，这也是其生态价值的体现。第三，自然界生态系统整体稳定平衡是人类生存的必要条件，因而对人类的生存具有“环境价值”[5]。

2.2 “补偿”与“赔偿”的法理分析

补偿与赔偿均属法学概念。补偿是指因合法行为给他人造成利益损害进行的弥补，补偿有民法中的经济补偿和行政法中的行政补偿两种形式。经济补偿性质上具有贡献补偿和社会保障的双重功能。民法中的补偿，即民事补偿的基本逻辑是受益者对受损者之间的权利义务关系，受益者为补偿义务人，受损者为补偿权利人[6]。行政补偿产生的理论基础是公共负担理论，直接依据是法律、法规的规定，是国家干预经济关系的结果。如政府征收公民的土地或房屋所进行的安置和发放的补偿金就是行政补偿。而赔偿是因违法行为给他人造成损害后所承担的侵权法律责任，同样也存在民法中的民事赔偿和行政法中的行政赔偿。二者的区别是，补偿是因合法行为产生的法定义务，赔偿是由违法行为产生的法律责任；补偿以补偿方与受偿方协议或法律为依据，赔偿以损害为依据，有一定的惩罚性和法律上的谴责性；补偿可以事先实施，如土地征收补偿，也可以事后弥补，如土地征收补偿；赔偿以侵害行为发生为前提，补偿的前提是获得其原本拥有的利益，往往是合法原因所致（表1）。

表1 “补偿”与“赔偿”的区别

2.3 生态补偿的法学内涵

生态补偿的实质是生态利益补偿。生态补偿源起于生态系统服务（ecosystem service），也就是人类直接、间接从生态系统获得的利益，其本质是生态系统对人类的价值。生态补偿产生的理论依据，包括自然资本理论、外部性理论与公共物品理论等。对于生态补偿的法学内涵，很多学者都给出了自己的定义。如毛显强认为生态补偿是通过损害或保护环境资源行为进行的收费或补偿[7]。2007 年提出生态补偿的文件《关于加强生态保护工作的意见》，要求开发企业必须对湿地的破坏采取经济补偿，要求环保机构按“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿”的原则方针探索“生态环境补偿机制”。这类文件把损害赔偿责任与收益补偿混为一谈，并未使真正的生态补偿机制没有独立成体系。环境损害责任与环境收益的补偿责任法律性质并不一致，这样会导致法律在实施过程中存在责任不清、性质不明以至于对侵权者、受害者、保护者和受益者不能进行正确的法律价值评价，不能有效地引导人们积极保护生态环境的行为。2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确在全国范围内实行生态环境损害赔偿制度，依据“谁损害，谁赔偿，谁修复”的原则，由省市级政府作为赔偿权利人，造成生态环境损害的企业或个人就是赔偿义务人。2016 年国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）中重新界定了生态补偿政策的基本原则，即“谁受益，谁补偿”，并指明受益者与保护者在生态补偿中的关系是受益者付费、保护者得到合理的补偿。这是一个显著进步，因为中国很多地方的生态补偿政策通常把“污染者付费”原则与生态补偿的一些政策措施都归为一体。《意见》为各地进一步厘清生态补偿的概念和范围提供了政策引导和支持。

综上，生态补偿可以界定为政府或者受益者依法对生态利益的保护者以及提供者进行的补偿或对价。生态补偿制度可界定为为了保护生态环境、促进人与自然和谐共生，实现分配正义，以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为依据，综合运用行政和民事法律原则与规则，调整生态环境保护相关各方利益关系的制度。

2.4 跨流域调水水源地生态补偿的界定

跨流域调水是将水源地的水通过引水工程调入需水地，供需水地使用的活动。跨流域调水水源地生态补偿是指因跨流域调水产生的水资源受益者对水源地政府、群众以及企业等生态环境的保护者或利益受损者进行的补偿或对价。补偿基于三点理由：一是自然资源产权理论，即自然资源应当有偿使用；二是供水地居民对维持良好水质和生态环境丧失了发展机会；三是供水地政府和居民为生态环境的保护、建设和修复等行为产生了直接或间接费用。跨流域调水生态补偿制度可界定为：为了保护水源地生态环境、促进水源地人与自然和谐共生，实现分配正义，以水源地生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为依据，综合运用行政和民事法律原则与规则，调整生态环境保护相关各方利益关系的制度。

3 南水北调中线工程水源地生态服务价值及其影响因素

3.1 水源地的生态服务功能及其价值

根据环境经济学的观点，生态系统服务价值体现的是其市场价值，包括使用价值和非使用价值。使用价值包括间接使用价值、直接使用价值和选择价值，非使用价值包括存在价值和遗产价值[8]。水源地生态系统服务功能包括生态产品供给服务、生态环境调节服务、生态支持服务及文化娱乐服务等四个方面，并且生态产品供给服务可以通过市场机制转换成货币，属于生态服务市场价值[9]。

作为南水北调中线工程主要水源地的陕南三市，经过污染治理、生态建设和经济结构转型后，不仅向受水区提供了清洁水，而且通过保护生态林促进了防洪、水土保持、水源涵养、生物多样性保护以及森林碳汇等，相当于在清洁水之外，其提供了涵养水源、维持生物多样性、保持水土等生态服务。无论对水源地抑或受水区而言，其均从中获得了收益[10]。这也是对水源地应予以生态补偿的原因之一。当然，国内学者对于如何估算水源地生态系统服务价值有不同的见解[11-12]。

根据相关资料统计，陕南汉江流域在南水北调工程中提供的水量达70%，水质达到标准Ⅱ类。陕西省城市水环境质量（城市水质量指数CWQI 越小，质量状况越好）现状排名（表2）中，安康、汉中和商洛三市位列前三。2020 年汉江陕南段实施生态环境治理和保护工程后，流域防洪标准随之提高，水土保持措施也减缓了水土流失和洪峰的发生频率。经过生态环境的修复与重建，退耕还林、生态林的修复产生了更多氧与碳汇。

表2 2021年1—12月陕西省城市水环境质量状况平均排名

3.2 维持水源地生态服务价值对经济社会的消极影响

水源地在提升水质，给受水区送去清洁水资源的同时，也限制了当地工业和农业的发展形态。更严苛的产业门槛导致三地放弃了大量工业项目，带来工业产业引资增量损失。陕南三市矿产资源丰富，但因限制开发关停了可能产生污染的冶金、矿产、化肥以及医药化工等行业，关停的污染企业达数千家。三市农业也受到很大影响，如退耕还林等水土治理带来的耕地利用损失、水资源和森林利用等生态价值的开发利用损失等。

另外，为了保证水质的持续合格，陕南三市还须投入成本与运营费用，其中包括各种小流域治理工程费用，生活垃圾厂和污水处理厂的建设和运行的费用，以及重点工业企业污染治理费用，这些既是资金成本，也是损失。

生态环境保护导致产业结构调整，使很多居民就业的企业因此关闭或调整，影响了当地居民就业和获得其他收入的机会。散居于退耕还草区或水源区的农户也因退耕还草丧失了收入和生活基本来源。

3.3 维持水源地生态服务仍面临诸多风险

3.3.1 农村生活污水治理程度低

陕南三市农村生活污水得到治理的程度都相对不高。如商洛市，农村生活污水治理仅占行政村总数的39%，而且还存在集中移民安置点没有垃圾和污水处理设施的情况，污水排放对确保出境断面水质保持Ⅱ类水质造成一定影响。

3.3.2 水源地交通事故风险多

陕南处于秦岭山区，道路崎岖，弯道数量多也易引发交通事故，交通事故会引起污染的风险，如果运输的是危险品则风险增大更多。法律规定饮用水水源区的核心水源区禁止运输危险品车辆通行，但调水工程水源区并未被确定为饮用水水源区，所以对水源区的保护存在交通事故导致水源污染的风险。

3.3.3 管护成本与投入不对等

由于生态林的管护成本相对较高，但又没有准确的数字依据，所以往往投入并不能达到管护的需求，也使得管护不能完全到位。另外环保项目地方配套资金比例过高也不利于地方政府进行生态环境保护项目建设，甚至怠惰投入。长此以往，水源地生态服务价值也会大打折扣。

3.3.4 退耕还林推进程度不足

水源区退耕还林还草的任务并没有很好地完成。陕南三市各地都不同程度存在坡耕地或山坡裸露等现象，这些现象不利于水源区水土保持、水源涵养且会对当地生态环境造成负面影响。

4 南水北调中线水源地生态补偿现状及问题——以陕南三市为例

4.1 南水北调中线水源地生态补偿制度与政策现状

自2007 年原国家环境保护总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》起，陕西省也随之制定了一系列涉及生态保护补偿的地方法规、规章、规范性文件和地方环境标准。如涉及矿产资源开采生态保护补偿的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》和《陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》；涉及生态林和退耕还林补偿的《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》和《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》；涉及秦岭生态保护补偿的《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《陕西秦岭生态环境保护纲要》；涉及主要河流治理补偿的《陕西省渭河流域管理条例》《陕西省渭河流域生态环境保护办法》《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》《汉江丹江流域水质保护行动方案（2014—2017 年）》。这些法规政策为陕西省进行生态保护补偿提供了依据。2016 年国务院发布《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）后，陕西省人民政府办公厅2017 年发布的《关于印发健全生态保护补偿机制实施意见的通知》，进一步健全完善了陕西省生态保护补偿机制。尽管上述立法为某些领域的生态补偿提供了一定依据，但仍没有直接针对水源地生态补偿的相关立法，而且多数规定是概括性的，没有具体规定补偿责任的履行方式和标准，使水源地生态补偿实践仍处于比较被动的局面。

2016 年发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性。2016 年年底，财政部、原农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，从制约农业可持续发展的重点领域、关键环节入手，调整政策目标，启动新一轮农业补贴改革。2017 年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》与《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》明确了生态损害的赔偿责任和修复责任，为后续生态补偿政策与生态损害赔偿的实施提供了重要依据。2018 年，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》进一步明确了生态补偿的原则和主体，为生态补偿的下一步实施打下了基础。

4.2 水源地生态补偿机制运行的制约因素——以陕南三市为例

4.2.1 补偿方式单一

目前，我国生态补偿的主要支付方式是纵向的财政转移。生态补偿方式的确定依据没有反映一个地区生态产品供给的贡献，补偿方式单一、补偿标准不尽合理等问题比较突出。尽管《中华人民共和国环境保护法》以及《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》和《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等法律政策文件提出要求完善转移支付制度 ，探索建立多元化生态保护补偿机制，到2020 年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立。但水源区生态补偿现仍主要依靠重点生态功能区财政转移支付[13]。

4.2.2 补偿主体和被补偿主体关系不明

从现在实施生态补偿的具体情况来看，南水北调中线工程的主要补偿对象是因为生态环境保护的投入成本与运营费用，所以补偿的对象与付出生态环境保护的陕南三地的政府、企业与居民的付出或贡献关系不大。主要原因是没有科学界定保护者与受益者权利义务，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，这也不符合“谁受益，谁补偿”的原则。

4.2.3 补偿数额过低

生态补偿的目的是保护生态系统服务功能赖以存在的生态系统，从而实现生态系统服务可持续的目标以及为生态利益支付相应的合理对价。因为没有相对具体和准确的生态利益与生态系统服务功能的核算机制，生态补偿资金的确定依据主要还是财政支付能力，并未反映一个地区生态产品供给的贡献，补偿的数额往往只是对直接的成本和机会损失予以弥补，缺少对生态系统提供的服务功能这一生态补偿制度的重要基础进行核算，所以存在生态补偿数额过低的问题。根据陕西理工大学胡仪元教授课题组的核算结果，汉中市因环境保护所付出的直接成本有14 亿元，丧失的机会成本高达280 亿元，二者总和为294 亿元[14]。汉中市每年实际获得的生态补偿是8.5 亿元左右，两者之间的差距甚大。

4.2.4 补偿依据和标准模糊

从前述补偿数额与水源地生态系统服务价值的对比可见，补偿并没有依据陕南三市政府、企业以及居民为此价值所做的实际贡献，未能将政府关停或限制企业发展、居民移民等机会损失，以及水源地生态环境保护产生的除洁净水源以外的水土保持、碳汇、生物多样性等生态系统服务价值与利益作为补偿依据。

4.2.5 补偿机制和监管体制没有形成

陕南三市生态补偿存在的补偿方式单一化、补偿主体与被补偿主体权责关系不明确、补偿数额过低以及补偿依据标准模糊等问题，其根源是当前陕西尤其是陕南地区没有制定统一的跨流域调水生态补偿制度，市场化、多元化生态补偿机制尚未形成。虽然陕西省也出台了有关生态补偿基金管理办法以及健全生态补偿机制的实施意见，但对生态补偿资金分配、生态环境保护等活动的事中和事后的监督体制未进行具体规范。涉及生态修复、生态环境保护导致污染的很多行为、过程的法律责任，以及法律责任如何界定、由谁行使处罚权等并未明确，即使前面法律条文规定得很细，但监督和法律责任不能落实，如同老虎没有牙齿。

5 建立南水北调水源地生态补偿机制有效运行的制度保障

5.1 明确水源地生态补偿的主体及其责任

根据“谁受益，谁补偿”的原则，南水北调工程中的受益方应该是补偿者，即生态补偿关系的主体一方，应包括所有获得供水的政府和居民。当前生态补偿资金的来源是以中央财政转移支付为主，获得生态利益的其他主体并没有真正承担生态补偿的义务。另一方则应该是生态利益的提供者，如南水北调中线工程的水源地陕南三市政府、企业和当地居民。在补偿实践中，因缺少完整且体系化的生态补偿法律制度来明确调水工程的补偿主体、补偿对象，使得生态利益和维持生态系统服务功能的贡献者未得到其应有的补偿。

根据自然资源的产权理论和经济学中的外部性理论以及习近平总书记的“两山”理论，处于自然资源禀赋地区的居民天然享有自然资源的优先使用权，以及以此获得收益的权利。为了维持生态系统的服务功能，生态利益的提供者进行生态环境保护，并因此丧失发展机会，为此付出了经济收益代价。从事生态环境建设和修复的政府、使用绿色环保技术的企业、被迫搬迁的移民（生态移民）、退耕还林的农民等生态利益贡献者理应得到与其付出相当的补偿。所以，水源地生态补偿机制有效运行，应首先明确补偿关系的主体。

5.2 区分不同补偿方式及其范围

陕南三市2016—2018 年获得的生态补偿资金数额（表3）反映出：所获生态补偿数额相对稳定，财政转移支付的金额几乎是天津的10 倍，且没有其他支付方式或者所占比例过低。因此，陕南三市存在企业和社会公众参与度不高、优良生态产品和生态服务供给不足的问题。市场化、多元化生态保护补偿方式需要发挥生态系统服务功能所有价值的开发补偿，以及污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利。如果以市场化方式运作，发展多元化生态补偿、财政转移支付和其他支付方式并行，形成可持续的生态保护补偿机制，可激发全社会参与生态保护的积极性。

表3 2016—2018年陕南三市生态补偿资金及来源单位：亿元

5.3 科学量化水源地生态补偿标准

健全和完善生态产品价值实现机制已成为新时代生态文明建设的重要手段，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措。由生态环境部环境规划院和中国科学院生态环境研究中心联合编制的《陆地生态系统生产总值核算技术指南》，为当前生态补偿资金成本的计算提供了极好的指导，陕南三市可以据此核算生态系统服务功能和生态利益价值[15]。算清、算准生态系统服务价值，是调动生态产品生产者积极性，合理分配生态产品生产者、投资者和受益者各自权利的前提。

5.4 探索跨区域、省际生态补偿横向合作

陕南三市应通过开发生态产品及其交易、碳汇交易、水权交易等多种方式，建立跨区域、跨省级的横向生态补偿机制。陕南三市的生态环境保护不仅对水源而且对省内其他地方，甚至整个国家都有贡献，所以，应形成“陕南—受水区”“陕南—关中—陕北”“陕南—全国”三种跨区域生态补偿联系（图1）。在确定横向生态补偿的生态利益基础上，由相关地方政府共同协商补偿标准和方式，上级政府应协调、推动生态建设区和受益区之间构建横向生态保护补偿机制。

图1 三种跨区域生态补偿联系图

5.5 健全水源地生态补偿监管体制

生态补偿的资金和生态补偿的其他方式多数要依赖于政府以行政权的方式来行使，“有权力必有监督”，生态补偿的实现需要严格的补偿监管体制。首先，对生态补偿资金的来源及使用过程进行全程监督，保证资金能用于生态利益的提供者或其他贡献者；其次，对市场化、多元化生态保护补偿投入与成效进行效果监测，通过监测的结果来评价不同生态补偿方式的有效性，进而据此可对补偿方式做出调整；最后，严格监管责任、落实生态补偿法律责任，使生态补偿法律制度起到应有的作用。