构建分种类、多层级社会规范备案审查的具体机制

刘作翔

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、建立分种类、多层级社会规范备案审查制度的可能性分析

社会规范是指由社会自身产生的以及由各类社会组织制定的规范类型所形成的体系性组合或集合。2020年12月7日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》，其中对于社会规范的建设和监督提出了明确的要求：“促进社会规范建设。充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。深化行风建设，规范行业行为。加强对社会规范制订和实施情况的监督，制订自律性社会规范的示范文本，使社会规范制订和实施符合法治原则和精神。”建立分种类、多层级社会规范备案审查制度，是对社会规范制订和实施情况进行监督的重要方式，也是发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用，防止社会规范偏离其正轨的有效途径及实现国家和社会生活法治化的重要路径。

在《论建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度》一文中，笔者对为什么要建立社会规范的备案审查制度进行了理论论证和实践透视，并提出了建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度的宏观构想。在本文中则重点讨论如何构建分种类、多层级的社会规范备案审查制度的具体机制，将这一宏观构想细化和具体化，使社会规范备案审查制度真正落地，构建一个全方位的对社会规范进行备案审查的体系化、系统化的制度框架。

一般来讲，面对种类繁多、量大面广的社会规范体系和种类，任何一个人都会觉得，要对社会规范进行备案审查，无疑是天方夜谭，痴人说梦，根本无从下手。但经过认真分析后，笔者认为还是可以有所作为的。中国是一个网格化社会结构。任何一个机构、组织单元、甚至个人都被纳入这个网格化社会结构的网络之中，都是这个网格化社会结构网络中的一环。这种网格化社会结构利弊兼得，它可能对社会成员自由权利的行使形成一定的约束和限制，但从社会管理和社会治理的视角看，它会带来益处。这样一个网格化社会结构就为对社会规范进行备案审查奠定了良好的基础。

对于社会规范中的自生规范如习惯和道德，一般来讲，都是在面临或处理具体事件或案件时做出事后判断，这种事后判断其实就是一种评判和审查，比较典型的如行政处理、民间调解或司法审判；对于一些已经成文化的习惯和道德，就要纳入备案审查机制进行审查；而对于社会组织制定的各种各样的社会规范，由于其制定主体都定格在网格化的社会网络之中，都有其隶属关系，因此，每一个社会规范的制定主体都有相应的组织体系，依靠这样一种组织体系，就可以将看似种类繁多、量大面广的社会规范体系和种类层层分解，由其组织体系完成对于社会规范的备案及其审查工作。经过层层分解之后，那些看起来种类繁多、量大面广的社会规范体系和种类都有了归属。就每一种具体社会规范类型的主管、登记、监督而言，其数量都是可计算的，都是可以具体落实到位的。对社会规范进行备案审查，其背后的法理是：现代自治是法治下的自治。在法治社会，没有法外之地。

通过以上的分析，提出对于社会规范进行备案审查，就不再是天方夜谭，痴人说梦了，而是完全可以进入制度探索和实践试验的阶段。并且，有的社会规范已有一些备案和审查机制。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》提出“完善多层次多领域社会规范”。由于社会规范体系种类繁多，量大面广，我们可以建立一个分种类、多层级的备案审查制度，按照每一种不同的社会规范类型，分别对其进行不同的备案审查。所谓分种类，即指社会规范体系的五大种类：习惯规范、道德规范、宗教规范、社会组织自制规范，以及各级政治权威机构制定的专门用于管理内部成员的自制规章；所谓多层级，是指除了习惯规范和道德规范属于社会自生规范，不存在层级关系外，其他诸种社会规范都是由各类社会组织制定的，这些由各类社会组织制定的社会规范，都有其组织体系和层级体系，如中央级、省级、市级、县区级，以及乡镇级、街道级、村级等，根据每一类社会规范的法律规制，由其主管机关、登记机关和监督机关按照属地管辖原则，履行备案审查职能。

笔者在研究过程中发现，每一种社会组织及其制定的自制规范都有其相应的法律规制，并明确地确认了每一种社会组织及其制定的自制规范的主管机关、登记机关和监督机关，只不过目前存在着两个方面的问题：一是各类社会组织的主管机关、登记机关和监督机关对于这种职责的履行情况不甚理想；二是还没有将其主管职能、登记职能、监督职能上升到备案审查制度建设的层面来认识和对待。

建立社会规范备案审查制度的初衷，就是为了对各种各样的社会规范进行合宪性、合法性、合理性、合规性的审查，以杜绝其中存在的违法条款和不合理、不合规的条款。备案审查工作要求“有件必备”“有备必查”“有错必纠”。由于社会规范体系种类繁多，量大面广，不好用一种统一的模式进行审查，应该针对不同类型的社会规范，采取不同的审查方式。如有的可以实行备案审查制度一体化，即有备案就有审查，使备案制度不致流于形式，起到真正审查的作用和目的；有的可以采取事后审查方式，如对于习惯规范和道德规范，只有在处理具体纠纷、案件时，才作出判断即审查；对于那些已经成文化的习惯规范和道德规范，也可以纳入备案审查范围；有的可能是事先审查，如对于宗教团体章程、社会团体章程等，在申请成立登记时，由主管机关和登记机关对其合法性与合理性进行审查。

按照笔者对于社会规范体系的理解，将社会规范体系分为以下五大种类：第一大种类是习惯规范；第二大种类是道德规范；第三大种类是宗教规范；第四大种类是社会组织自制规范；第五大种类是各级政治权威机关(包括各级党的机关，国家立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等)制定的专门用于管理内部成员的自制规章，这些自制规章区别于狭义的用于外部的“规范性文件”。由此，针对不同种类的社会规范类型，我们可以构建分种类、多层级的社会规范备案审查具体机制。

二、社会组织自制规范备案审查的具体机制

社会组织自制规范是我国社会规范体系中数量庞大的一个规范群。社会组织自制规范可以分为以下四大类：第一大类是人民团体、社会团体章程和规则；第二大类是高等学校以及其他类型的学校等教育机构的章程和规则；第三大类是企业事业单位制定的自制规章，这些自制规章有些是对内部成员的，有些是有外部效应的；第四大类是基层群众自治组织制定的村规民约、居民公约、管理规约等。按照不同的法律规制、主管部门、登记体制、监督部门等，社会组织自制规范具体可分为以下14个类别。

(一)关于人民团体章程和规则的备案审查机制

人民团体也是社会团体的一种。但由于人民团体具有广泛的人民性特点，本文将人民团体从社会团体中单独出来。《社会团体登记条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”第3条规定：“下列团体不属于本条例规定登记的范围：(一)参加中国人民政治协商会议的人民团体；(二)由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；(三)机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。”从《社会团体登记条例》来看，是将人民团体列为“不属于本条例规定登记的范围”。

在中国，人民团体种类很多。最典型的是人们熟知的工、青、妇，即工会、青年团、妇联。按照“百度百科”对“人民团体”的解释：“人民团体，是指各工商联、各级青、工、妇等人民群众团体。是由中国共产党领导的，按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织。这些人民团体，既是人民群众自己的组织，又是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁，有的还是一种统一战线的组织形式。”具体又有两个解释：“一、是指中国人民政治协商会议(全国政协)组成单位：工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个单位 ，属中共中央党委序列。二、 经国务院批准免于登记的社会团体：是指中国作协，中国文联所属10个文艺家协会，以及新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社。上述社会团体也属于‘人民团体’”。

对人民团体制定的章程和规则的备案审查也是一项繁重的任务。根据《社会团体登记条例》的规定，人民团体可以分为两类：第一类是属中国人民政治协商会议(全国政协)的8个组成单位，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等；第二类是经国务院批准免于登记的14个社会团体，即中国作协，中国文联所属10个文艺家协会，以及新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等。按照主管单位备案审查的基本原则，对于第一类人民团体的章程和规则，由中共中央进行备案审查；对于第二类经国务院批准的免于登记的14个社会团体，由于每一个社会团体都有其中央主管部门和单位，由每一个社会团体的中央主管部门和单位对其章程和规则进行备案审查，如新闻工作者协会、中国作协、中国文联等制定的章程和规则由中共中央宣传部审查。省及省级以下的人民团体也可参照这个备案审查机制。对于有特别规定的，可按照特别规定备案审查。

(二)关于社会团体章程和规则的备案审查机制

社会团体是中国广泛存在的社会组织，大到国家的政治、经济、文化生活，小到一个具体的农副业经济作物，都成立有社会团体。根据《2020年中国公共服务行业分析报告——行业深度研究与市场商机研究》统计，截至2019年第四季度，中国的社会团体数量为37.2万个。

现阶段中国社会团体的法律规范是2016年2月6日修订的国务院行政法规《社会团体登记条例》，它是有关社会团体的最高层级的法律规范，其中对于社会团体的诸多事项做了规定。《社会团体登记条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”第3条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意应当具备法人条件。第6、7条对社会团体的登记机关和主管单位作了规定。

此外，该《条例》还规定了社团章程应包括的事项、登记机关应履行的监督管理职责、业务主管单位应履行的监督管理职责等。《条例》规定，每一个要成立的社会团体，都要有一个业务主管单位，在申请登记之前，其章程要通过其业务主管单位的事先审查，还要接受登记管理机关的审查，属于双重审查，这样两个审查都是事先审查。在成立之后，对其日常制定的一系列规则主要由其业务主管单位备案审查，登记管理机关在对社会团体实施年度检查时进行审查。

(三)关于基金会章程和规则的备案审查机制

在中国的社会组织中，还有一种组织形式即基金会。根据《2020年中国公共服务行业分析报告-行业深度研究与市场商机研究》统计，截至2019年第四季度，中国的基金会数量为7580个。

现阶段中国基金会的法律规范是2004年6月1日施行的国务院行政法规《基金会管理条例》，它是有关基金会的最高层级的法律规范，其中对于基金会的诸多事项做了规定。《基金会管理条例》第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”第4条规定：“基金会必须遵守宪法、法律、法规、规章和国家政策，不得危害国家安全、统一和民族团结，不得违背社会公德。”这即是基金会要遵循的原则，也是对其进行审查的标准。第5条规定：“基金会依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则。”第6条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。”“国务院民政部门负责下列基金会、基金会代表机构的登记管理工作：(一)全国性公募基金会；(二)拟由非内地居民担任法定代表人的基金会；(三)原始基金超过2000万元，发起人向国务院民政部门提出设立申请的非公募基金会；(四)境外基金会在中国内地设立的代表机构。”“省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责本行政区域内地方性公募基金会和不属于前款规定情况的非公募基金会的登记管理工作。”第7条规定：“国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机构的业务主管单位。”“省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。”上述这些条款，规定了不同层级的基金会的业务主管单位和登记管理机关。

此外，《基金会管理条例》还对基金会的设立条件、申请要求、章程载明事项、登记管理机关应履行的职责、业务主管单位应履行的职责等作了具体规定。根据规定，每一个要设立的基金会，都要有一个业务主管单位，在申请登记之前，其章程要通过其业务主管单位的事先审查，还要接受登记管理机关的审查，属于双重审查，这样两个审查都是事先审查。“对基金会、境外基金会代表机构依照本条例及其章程开展活动的情况进行日常监督管理”，也即对于日常制定的一系列规则由登记管理机关进行备案审查，这一点不同于对社会团体的日常管理中其业务主管单位承担事先审查义务，也明确了由国务院民政部门负责制作基金会设立申请书、基金会年度工作报告的格式以及基金会章程范本。

(四)关于民办非企业单位章程和规则的备案审查机制

除了社会团体、基金会外，在中国的社会组织中，还有一种组织形式即民办非企业单位。根据《2020年中国公共服务行业分析报告——行业深度研究与市场商机研究》统计，截至2019年第四季度，中国的民办非企业单位数量为48.7万个。可见，民办非企业单位的数量已经超过了社会团体和基金会数量的总和。

1998年10月25日施行的国务院行政法规《民办非企业单位登记管理暂行条例》是有关民办非企业单位的最高层级的法律规范，其中对于民办非企业单位的诸多事项做了规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”第3条规定：“成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。”此外还明确规定了不同层级的民办非企业单位的业务主管单位和登记管理机关，以及申请民办非企业单位应提交文件和章程应载明的事项。第19条和第20条分别规定了民办非企业单位的登记管理机关和业务主管单位应该履行的职责。根据以上条款，同社会团体的监督管理机制一样，每一个要成立的民办非企业单位，都要有一个业务主管单位，在申请登记之前，其章程要通过其业务主管单位的事先审查，还要接受登记管理机关的审查，属于双重审查，这样两个审查都是事先审查。在成立之后，对其日常制定的一系列规则主要由其业务主管单位备案审查，登记管理机关在对民办非企业单位实施年度检查时进行审查。

(五)关于境外非政府组织境内活动章程和规则的备案审查机制

在中国，还有一种特殊的社会组织活动形式，即境外非政府组织境内活动。2017年11月4日修正的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称为《境外非政府组织境内活动管理法》)第2条规定：“境外非政府组织在中国境内开展活动适用本法。本法所称境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。”第6条规定：“国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的相应业务主管单位。”第7条规定：“县级以上人民政府公安机关和有关部门在各自职责范围内对境外非政府组织在中国境内开展活动依法实施监督管理、提供服务。国家建立境外非政府组织监督管理工作协调机制，负责研究、协调、解决境外非政府组织在中国境内开展活动监督管理和服务便利中的重大问题。”以上三个条款，明确了境外非政府组织的组织形式，登记管理机关和业务主管单位，以及监督管理机构。

此外，管理办法还规定了境外非政府组织在中国境内开展活动应当依法登记设立代表机构，及其设立代表机构的登记条件、以及业务主管单位的确立。第39条、第40条、第43条还明确规定了对于境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关、业务主管单位的监督职责和权限，以及其他各部门在自己权限范围内的监督职责，是一个全方位的监督体系，体现了对于境外非政府组织在中国境内开展活动的高度重视。由是，对于境外非政府组织在中国境内开展活动的章程和规则的备案审查，除了登记管理机关和业务主管单位实行事先的双重审查外，还可根据不同事项，由各不同部门按照各自职责进行备案审查。

(六)关于高等学校章程和规则的备案审查机制

2015年12月27日修正的《中华人民共和国高等教育法》第三章“高等学校的设立”第27条规定：“ 申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：(一)申办报告；(二)可行性论证材料；(三)章程；(四)审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。”其中，章程是申请高等学校的必备材料。第28条规定：“ 高等学校的章程应当规定以下事项：(一)学校名称、校址；(二)办学宗旨；(三)办学规模；(四)学科门类的设置；(五)教育形式；(六)内部管理体制；(七)经费来源、财产和财务制度；(八)举办者与学校之间的权利、义务；(九)章程修改程序；(十)其他必须由章程规定的事项。”第29条规定：“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案；设立其他高等教育机构，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。审批设立高等学校和其他高等教育机构应当遵守国家有关规定。”这一条款明确的规定了不同层次的高等学校的审批机关。根据以上条款，高等学校章程属于审批事项，在申请成立高等学校时，由法律规定的不同层级的教育行政部门进行审查，看是否符合要求和规定；在高等学校成立之后，其制定的系列性规则，也应该按照这一规定，由不同层级的教育行政部门进行备案审查。

(七)关于其他各级各类学校章程和规则的备案审查机制

在中国，除了高等教育外，还有中学、小学、幼儿园等各级各类的其他教育形式和组织。对这些各级各类学校的章程和规则，也有必要进行备案审查。2015年12月27日修正的《中华人民共和国教育法》(以下简称为《教育法》)第14条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。” 第15条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。”“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。”“县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。”这两条规定明确了对于不同层级的教育实行分层次主管的原则，其实也就是明确了对于各级各类学校的章程和规则进行备案审查的主管机关。

《教育法》第17条规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。” 第27条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：(一)有组织机构和章程；(二)有合格的教师；(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。”第28条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”第29条“学校及其他教育机构行使下列权利”的第(一)项就是“按照章程自主管理”。从这几条规定来看，高等学校以外的其他各级各类学校在设立时必须具备的第一个条件就是“有组织机构和章程”，因此，对于章程的审查属于审批事项，由不同层级的教育行政主管机构进行事先审查；而对于学校成立之后制定的系列性规则，也应该按照这一规定，由不同层级的教育行政主管部门进行备案审查。

(八)关于企业自制规章的备案审查机制

企业是一个国家和社会很重要的一种组织形式，是一个国家和社会创造物质财富、精神财富的重要实体。举凡一个国家的生产、流通、消费、服务，都离不开企业创造的价值。在中国，按照目前的法律规制，有形式多样的企业类型。以截止于2020年8月30日现行有效的法律为据，有《中华人民共和国全民所有制企业法》(以下简称为《全民所有制企业法》)、《中华人民共和国合伙企业法》(以下简称为《合伙企业法》)、《中华人民共和国乡镇企业法》(以下简称为《乡镇企业法》)、《中华人民共和国个人独资企业法》(以下简称为《个人独资企业法》)、《中华人民共和国外商投资法》(以下简称为《外商投资法》)等等。根据2019年3月2日最新修订的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》(以下简称为《企业法人登记管理条例》)第2条规定：“具备法人条件的下列企业，应当依照本条例的规定办理企业法人登记： (一)全民所有制企业；(二)集体所有制企业；(三)联营企业；(四)在中华人民共和国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；(五)私营企业；(六)依法需要办理企业法人登记的其他企业。”还有各种类型的公司(有限责任公司和股份有限公司)，按照《中华人民共和国公司法》(以下简称为《公司法》)第3条规定，将公司界定为“企业法人”。可见，企业的类型在中国是多样化的存在形式。

《企业法人登记管理条例》第4条规定：“企业法人登记主管机关(以下简称登记主管机关)是国家市场监督管理总局和地方各级市场监督管理部门。各级登记主管机关在上级登记主管机关的领导下，依法履行职责，不受非法干预。”第5条“经国务院或者国务院授权部门批准的全国性公司、经营进出口业务的公司，由国家市场监督管理总局核准登记注册。中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业由国家市场监督管理总局或者国家市场监督管理总局授权的地方市场监督管理部门核准登记注册。”“全国性公司的子(分)公司，经省、自治区、直辖市人民政府或其授权部门批准设立的企业、经营进出口业务的公司，由省、自治区、直辖市市场监督管理部门核准登记注册。”“其他企业，由所在市、县(区)市场监督管理部门核准登记注册。”以上两条，明确了各类企业法人登记主管机关是国家市场监督管理总局和地方各级市场监督管理部门。同时，不同层次的企业在登记之前，还要获得不同层级的人民政府或其授权部门的批准设立。管理条例还规定了各级政府主管部门和市场监督管理部门承担着对于企业章程和规则的备案审查任务。

从目前的法律规定来看，所有的企业类型，一律由市场监督管理部门负责登记管理。但由于企业的性质不同，不同类型企业的政府主管部门有所不同，如全民所有制企业的设立，“必须依照法律和国务院规定，报请政府或者政府主管部门审核批准”(《全民所有制企业法》第16条)；乡镇企业的政府主管部门是国务院乡镇企业行政管理部门和有关部门以及县级以上地方各级人民政府乡镇企业行政管理部门和有关部门；外商投资企业的政府主管部门是国务院商务主管部门、投资主管部门和其他部门，《外商投资法》的颁布，为实现外资与内资平等对待奠定了良好法律基础。

还有几类企业类型，如个人独资企业、合伙企业、个体工商户、公司的登记机关和管理机关一般是各级工商行政管理部门(现已改为市场监督管理部门)。

(九)关于事业单位自制规章的备案审查机制

按照“百度百科”对“事业单位”词条的解释：“事业单位是指由国家行政机关举办，受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供教育、科技、文化、卫生等活动的非物质生产和劳务服务的社会公共组织，事业单位接受政府领导，是表现形式为组织或机构的法人实体。”“事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。”事业单位是我国独具特色的一种社会组织类型。

据有关资料统计，“全国现在有111万个事业单位，编制内总人数就有3000多万人，另外有900万离退休人员，事业单位大账是4000万人，公务员大口径是800万，这两个加起来就是5000万人。”可见，这是一个不小的数量存在。中国的事业单位按照中国的行政级别和行政区划，分为中央级，省、市、县(区)、乡(镇)、街道等级别，每一个事业单位都有其主管的政府部门和单位，如教育单位由教育行政部门主管，科技单位由科技行政部门主管，文化单位由文化行政部门主管，卫生单位由卫生行政部门主管。这些政府主管部门和单位就是这些事业单位的上级政府行政主管部门或者政府职能部门。由是，事业单位自制规章的备案审查就由每一个事业单位的上级政府行政主管部门或者政府职能部门承担。

(十)关于村民自治章程、村规民约的备案审查机制

村民委员会制度是中国农村实行基层民主自治的主要组织形式，而村民自治章程、村规民约则是实现村民自治的主要规范类型。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”以上条款说明，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，是村民实现民主自治权利的主要规范形式，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，这些规定明确了村民自治章程、村规民约制订时遵循的原则，以及报乡、民族乡、镇的人民政府备案的要求，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定如果违反以上规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正，即乡、民族乡、镇的人民政府承担着对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定进行审查的任务。

近年来，我国加大了对于村规民约和居民公约等基层自治规范的指导和监督力度。2018年12月，民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，抵制和约束当前一些地方存在的滥办酒席、天价彩礼、薄养厚葬、家庭暴力和涉黑涉恶等突出问题。这是首次以中央和国家机关等有关部门名义联合出台的全国性指导性文件。2019年10月29日，国新办举行发布会，中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊和中央文明办有关负责人介绍《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》(以下称《指导意见》)有关情况，并答记者问。韩俊指出，一些地方村规民约的内容还是比较空泛，制定也不够规范，实施也存在流于形式的问题。特别是有一些村规民约的内容涉嫌违法违规，对亲情伦理缺乏关怀，容易伤害群众的感情。他介绍，有的地方规定二婚不能办酒席，村民就不好接受，有些村规民约确实涉嫌侵犯群众特别是妇女的合法权益，针对这些方面的问题，《指导意见》提出村规民约的内容一定要符合宪法和法律的精神，农村群众自治性组织制定和实施约束性措施，要符合村民自治程序和规范。韩俊强调，各级党委和政府要将指导规范村规民约工作作为加强农村基层社会治理的重要内容，要防止盲目的立规，防止一些地方以约代法，用村规民约代替法律，有关部门要通过制定规范的村规民约范本，主动引导和规范，完善审查备案的程序。另外，村规民约一定要有审查备案程序，要严格把好关，重点审查村规民约的制定或修订程序内容是不是合法，是不是符合实际，是不是具有可操作性。对于村规民约当中带有歧视性和违法的内容要及时纠正和废除。笔者在《公域和私域界限的法理省思》一文中也讲到，“ 在乡村和基层社会治理中，对于婚丧嫁娶这样一些原本属于民间习俗的问题，不拟采取强行的制度性规定。……移风易俗是一件好事，但是方法要得当，要经过长期的教育和文化的改造过程，不是靠一些行政命令手段就能把问题解决。”诸如滥办酒席、天价彩礼、薄养厚葬、食品浪费等，通过村规民约、居民公约、红白喜事规约等社会规范的方式，比通过强行的法律规制效果要好得多。比如，在全国开展的厉行节约、反对食品浪费的活动中，上海就提出了“将坚决制止餐饮浪费行为等内容纳入市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章等社会规范中，引领广大市民形成良好行为规范。”

村民自治也不是法外之地不受制约，如果村规民约侵害了村民的合法权益，也可以通过诉讼得到司法救济。实践中，有村规民约侵害了村民合法权益的案件，法院介入其中，使受侵害的权益获得救济。

(十一)关于农民专业合作社章程和规则的备案审查机制

农民专业合作社是中国农村一种互助性经济组织。《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)第2条规定：“本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”第11条规定：“县级以上人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”这一条款明确了县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织依据各自职责，承担着对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务任务。由是，以上部门和组织应该承担起对于农民专业合作社章程和规则进行备案审查的任务。

《农民专业合作社法》第12条规定：“设立农民专业合作社，应当具备下列条件： (一)有五名以上符合本法第十九条、第二十条规定的成员； (二)有符合本法规定的章程； (三)有符合本法规定的组织机构； (四)有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所； (五)有符合章程规定的成员出资。”第16条关于“设立农民专业合作社，应当向工商行政管理部门提交下列文件，申请设立登记”的第(三)项即是“全体设立人签名、盖章的章程”，可见章程对于设立农民专业合作社的重要性。在有关农民专业合作社成员享有的权利和义务的条款中，反复强调了章程的重要性，例如第21条规定：“农民专业合作社成员享有下列权利：(一)参加成员大会，并享有表决权、选举权和被选举权，按照章程规定对本社实行民主管理；(二)利用本社提供的服务和生产经营设施； (三)按照章程规定或者成员大会决议分享盈余；(四)查阅本社的章程、成员名册、成员大会或者成员代表大会记录、理事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告、会计账簿和财务审计报告；(五)章程规定的其他权利。” 第23条规定：“农民专业合作社成员承担下列义务：(一)执行成员大会、成员代表大会和理事会的决议；(二)按照章程规定向本社出资；(三)按照章程规定与本社进行交易；(四)按照章程规定承担亏损；(五)章程规定的其他义务。”这是目前笔者所见的对于章程强调最多的一部法律。

(十二)关于供销合作社章程和规则的备案审查机制

和农民专业合作社最相近的还有一种农村社会组织，即供销合作社。据2019年10月7日中华全国供销合作总社发布的《中华全国供销合作总社关于征求〈供销合作社条例(征求意见稿)〉意见的通知》附件2《关于〈供销合作社条例(征求意见稿)〉的说明》，“在长期的为农服务实践中，供销合作社形成了独具中国特色的组织和服务体系。目前，除中华全国供销合作总社外，供销系统拥有省级供销合作社联合社32个、市地级供销合作社联合社342个、县级供销合作社联合社2408个、基层供销合作社3.1万个，领办创办农民专业合作社近20万个、农村综合服务社42万个，社有企业2.3万个、连锁经营网点95万个、大中专院校和科研院所等事业单位249个、社团组织近1.7万个。”可见，供销合作社也是中国农村一个庞大的社会组织体系。

《中华全国供销合作总社关于征求〈供销合作社条例(征求意见稿)〉意见的通知》附件1《供销合作社条例(征求意见稿)》的第2条将供销合作社的性质界定为“供销合作社是按照合作制原则组织起来的为农服务的合作经济组织，是促进城乡商品流通、开展农业社会化服务的重要力量，是党和政府做好农业农村农民工作的重要载体。”第7条规定：“中华全国供销合作总社由国务院领导，地方供销合作社联合社由本级人民政府领导。各级人民政府应当制定促进和保障供销合作社改革发展的政策措施，对供销合作事业发展进行扶持、协调和监督。县级以上人民政府应当将推进供销合作事业发展纳入本地国民经济和社会发展中长期规划及年度工作计划，对落实情况进行考核监督。”这一条明确了县级以上人民政府是地方供销合作社联合社的领导部门，也是地方供销合作社联合社的监督部门。第13条规定：“基层供销合作社章程应当载明名称和住所、业务范围、社员资格及权利和义务、社员的出资方式和出资总额、组织机构及其产生办法和职权、章程修改程序等事项。章程应当由基层供销合作社设立时的全体社员一致通过。”第14条规定：“设立基层供销合作社应当经县级供销合作社联合社同意并依照本条例向县级市场监督管理部门申请登记，提交设立登记申请书、章程、法定代表人和理事的任职文件及身份证明、住所使用证明等。符合条件的，由登记机关颁发营业执照，取得法人资格，登记类型为供销合作社。”从《供销合作社条例(征求意见稿)》的上述条款看，明确了县级供销合作社联合社是基层供销合作社的上级单位，县级市场监督管理部门是基层供销合作社的登记机关，在取得县级供销合作社联合社同意后，再向县级市场监督管理部门申请登记。这就明确了县级供销合作社联合社和县级市场监督管理部门对于基层供销合作社的章程和规则的主管职责和登记审查职责。

(十三)关于居民会议决议、居民公约的备案审查机制

居民委员会制度是中国城市实行基层民主自治的主要组织形式，居民会议决议、居民公约则是实现居民自治的主要规范形式。《中华人民共和国居民委员会组织法》(以下简称《居民委员会组织法》)第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第10条第2款规定：“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”第15条规定：“居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”这几条明确了居民委员会的主管机关是不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关，居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。还明确了居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的原则。第21条还专门规定了“本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会。”

(十四)关于业主大会和业主委员会决定以及管理规约的备案审查机制

在中国，近些年又产生了一种新型的社会组织形式，即业主委员会。按照“百度百科”对“业主委员会”词条的解释，“业主委员会是指物业管理区域内由业主选举出的业主代表组成，通过执行业主大会的决定代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督和协助物业服务企业或其他管理人履行物业服务合同，……是业主行使共同管理权的一种组织形式。”“一般情况下，业主委员会有两种产生方式：1，首届业主委员会由小区全体业主投票选举产生；2，根据小区业主大会议事规则约定的规则进行选举产生。”

《民法典》“第二编 物权”对业主委员会的有关事项做了如下规定：第277条“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。”“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”这就明确了地方人民政府有关部门和居民委员会是业主委员会的指导和协助单位；第278条“下列事项由业主共同决定：(一)制定和修改业主大会议事规则；(二)制定和修改管理规约；(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员……”第279条“业主不得违反法律、法规以及管理规约…… ”第280条“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有法律约束力。”“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”从以上两条规定来看，业主委员会制定的规范形式有：业主大会议事规则、业主大会决定、业主委员会决定、管理规约等，其中业主大会或者业主委员会的决定“对业主具有法律约束力”。同时，也明确地规定了“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”

在下位阶的2016年2月6日修订的国务院行政法规《物业管理条例》第17条中，对业主委员会制定的“管理规约”专门作出了规定：“管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。管理规约对全体业主具有约束力。”这一条款对于管理规约的内容以及应当遵守的原则，都做出了明确的规定，并在第19条中专门规定了“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”这一条款具体地明确了物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府对于业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，负有责令限期改正或者撤销其决定的职责和职权。

三、其他四大种类社会规范备案审查的具体机制

(一)对于习惯规范审查的具体机制

习惯是一种社会自生的社会规范类型，它是一种历史的、文化的、传统的积淀，是在社会交往过程中形成的被人们所约定俗成遵守的一种规范类型。习惯从表现形式上是不成文规范形式。因此，从其规范形式来看，很难对其提出备案的要求。

但是，在社会生活实践中，习惯又发挥着一定的规范作用和功能，因此，在特定情况下，对其进行审查是需要的和必要的。对习惯的审查一般可以体现在行政处理、民间调解、司法审判过程之中。2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第10条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”这样一条规定，不仅适用于司法调解和司法审判，也适用于行政处理和民间调解等其他调解方式。《民法典》第10条对于习惯的适用确立了一个判断标准，即“不得违背公序良俗”，这样一条判断标准其实就是对习惯的审查标准，即在社会实践和司法实践中如果涉及到适用习惯问题时，就要看适用的习惯是否违背公序良俗。如果不违背公序良俗，可以适用；如果违背公序良俗，就不能适用。至于如何进一步地判断是否违背公序良俗，那就要结合具体的社会环境作出具体判断。

一般地，我们说习惯是一种社会自生的不成文规范形式。但是，现代社会出现了一种将习惯风俗等文字化的现象，比较典型的像江苏省泰州市的姜堰市人民法院，为了使民间的习惯风俗在司法审判中得到很好的适用，姜堰市人民法院审判委员会于2007年2月6日通过了《关于将善良风俗引入民事审判工作的指导意见(试行)》。文件写到：“为将民间善良风俗引入民事审判工作，促进公平正义，保障社会和谐稳定，根据相关法律规定，结合我市社会发展水平，特制定以下指导意见。”“本意见中所指善良风俗，是指在一定地区内得到人们的普遍公认，且不违反法律和国家政策，在生活实践中反复适用的一些习惯、惯例和通行的做法。”这样一个“指导意见”，将民俗习惯引入司法的相关问题都作了规定。此外，姜堰市人民法院还制定了六个具体的“指导意见”，分别是“婚约返还彩礼”“赡养”“分割家庭共有财产”“商事”“执行”“保密”，并对有的“指导意见”专门做了详细的说明，其中尤以“婚约返还彩礼”的指导意见为典型。

这种将民间风俗习惯以“指导意见”的文字化形式表现出来的做法是一个悖论。按照习惯的本身特点，应该是一种不成文的规范形式，是否违背公序良俗，应该由法官在审判实践中自由裁量。但是，从实际情况来看，如果将对习惯的判断权完全交给法官，就会出现大量的同案不同判的情况，有违司法统一的实现。因此，这是一种无奈的现实的选择。对于这一类已经文字化的习惯规范，应该纳入备案审查制度，其具体备案审查机制可以参照法院系统规范性文件的备案审查制度，即向同级人大常委会备案，由同级人大常委会进行审查。

(二)对于道德规范审查的具体机制

道德规范是社会规范体系中一个很重要的规范类型。道德规范在每个社会都存在。道德是人们的一种认知体系和内心体验，是一种观念形态，这种观念形态指导着人们的行为和行动，因而道德是一种规范形式，且也是一种社会自生规范。道德从表现形式上是不成文规范形式。因此，从其规范形式来看，很难对其提出备案的要求。

但如同习惯一样，在社会实践中，道德发挥着一定的规范作用和功能，因此，在特定情况下，对其进行审查是需要的和必要的。而且，在特定情况下，道德规范可以作为判断民事活动的法律原则或裁决规范，如《民法典》第7条“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”；第8条“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”；第86条“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任”等规定，以上条款中的“应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”“不得违背公序良俗”“应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任”等，既是行为规范，也是裁决规范，在特定情况下作为民事活动的法律原则或裁决规范。因此，对道德规范的审查，也体现在行政处理、民间调解、司法审判等过程之中，这些民事法律原则既是对于道德的判断标准，也是对道德的审查标准。

如同习惯规范一样，一般地，道德是一种社会自生的不成文规范形式。但是在中国，道德规范有成文化趋向，比如有些部门、机构发布一些道德条款，一些行业还制定了职业道德规范。这种将道德规范成文化的做法也是一个悖论。道德从本质上讲是人们内心的一种认知，一种内心的道德信念，这种道德信念支配着个人行为，体现在个人行为方方面面的过程中。按照道德的本质和特点，应该是一种不成文化的规范形式。但是对于这种已经成文化的道德规范，就产生了备案审查的需求，应该纳入备案审查制度。由于制定成文化的道德规范主体众多，不好有一个划一的备案审查机制，应该按照不同的制定主体分别建立备案审查制度。基本的备案审查原则是，每一个成文化的道德规范都有其制定主体，按照中国目前现实中的网格化网络结构和组织体系，由其制定主体的主管机构对其进行备案审查。

(三)对于宗教规范备案审查的具体机制

宗教规范可以分为以下两个层次：第一个层次是与宗教信仰相关联的如宗教教义、教规、经文等；第二个层次是宗教组织、宗教场所等内部的宗教组织自制管理规范。国家关于宗教问题的法律规范如《宗教事务条例》《宗教团体管理办法》等，属于法律的范畴，不属于本文所说的社会规范范围，其备案审查机制按照法律的备案审查制度进行。

以上两种宗教规范类型，有其不同的性质和特点。第一个层次的与宗教信仰相关联的宗教教义、教规、经文等宗教规范，属于宗教信仰的层次，是宪法保护的宗教信仰自由范畴，属宗教自治领域。对于这一层次的宗教规范，无需也不可能进行备案审查。但是对于一些邪教的规范，不但应该进行审查，而且还要进行打击和法律制裁，其中最重要的是对于邪教的判断；第二个层次的宗教组织、宗教场所内部等宗教组织自制管理规范，比如中国佛教协会章程、中国道教协会章程、中国伊斯兰协会章程、中国基督教协会章程、中国天主教主教团章程等，还有宗教寺观教堂和其他固定宗教活动处所等制定的自制规范等，应该纳入备案审查范围。因为这一类规范是由宗教组织、宗教场所制定的，存在着一个如何管理以及规范化、法治化问题。

对于第二个层次的宗教组织、宗教场所内部等宗教组织的自制管理规范的备案审查，有一些上位阶的审查标准。2018年2月1日生效施行的国务院行政法规《宗教事务条例》，是目前我国有关宗教事务最高层级的法律规范。还有2020年2月1日施行的国家宗教事务局发布的《宗教团体管理办法》等部门规章。《宗教事务条例》第6条规定：“各级人民政府应当加强宗教工作，建立健全宗教工作机制，保障工作力量和必要的工作条件。县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。乡级人民政府应当做好本行政区域的宗教事务管理工作。村民委员会、居民委员会应当依法协助人民政府管理宗教事务。各级人民政府应当听取宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作，为宗教团体、宗教院校和宗教活动场所提供公共服务。”这一条实际上具体地规定了对于宗教事务管理的不同层级。“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”，有关对于宗教组织、宗教场所内部等宗教组织的自制管理规范的备案审查，贯彻属地管辖原则，对于属于自己行政辖区内的宗教组织的自制管理规范进行备案审查。

《宗教事务条例》第8条在“宗教团体具有下列职能”中的第(二)项规定：“指导宗教教务，制定规章制度并督促落实；”第10条“宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员应当遵守宗教团体制定的规章制度。”《宗教团体管理办法》第19条“宗教团体应当根据宪法、法律、法规、规章、政策以及实际工作需要，在业务范围内制定有关宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动等方面的规章制度并督促落实。”这里的“规章制度”就是本文所说的宗教组织的自制管理规范，并提出了宗教自制规范的制定依据是“应当根据宪法、法律、法规、规章、政策以及实际工作需要”。而在《宗教事务条例》第7条中则规定了“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记。宗教团体章程应当符合国家社会团体管理的有关规定。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。”《宗教团体管理办法》第3条规定：“成立宗教团体应当按照国家社会团体登记管理和宗教事务管理规定，经人民政府宗教事务部门审查同意并到人民政府民政部门登记。”第4条“宗教团体章程应当符合国家社会团体管理和宗教事务管理有关规定。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。”第6条“ 人民政府宗教事务部门是宗教团体的业务主管单位。宗教团体应当接受人民政府宗教事务部门的业务指导和监督管理。”这里明确了对于宗教团体的管理归属于国家社会团体管理体制。但由于宗教以及宗教规范的特殊性，笔者将宗教规范从社会团体规范中独立出来，成为一类独立的社会规范类型。同时，“宗教团体章程应当符合国家社会团体管理的有关规定。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。”这里的宗教团体章程，就是本文所说的宗教组织的自制管理规范，也明确了各级人民政府宗教事务部门和社会团体管理部门承担着对于宗教团体的自制规范在成立、变更登记时的事先审查工作。

对于宗教场所制定的自制规范的备案审查，有下列一些法律规制：《宗教事务条例》第19条：“宗教活动场所包括寺观教堂和其他固定宗教活动处所。”第22条：“宗教活动场所经批准筹备并建设完工后，应当向所在地的县级人民政府宗教事务部门申请登记。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内对该宗教活动场所的管理组织、规章制度建设等情况进行审核，对符合条件的予以登记，发给《宗教活动场所登记证》。”第26条：“宗教活动场所应当加强内部管理，依照有关法律、法规、规章的规定，建立健全人员、财务、资产、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度，接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查。”这一条规定涉及近8项宗教场所需要建立健全的规章制度，我们在中国的宗教寺观教堂都可以看到这些规章制度。第27条：“宗教事务部门应当对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况，建立和执行场所管理制度情况，登记项目变更情况，以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”第65条：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所有下列行为之一的，由宗教事务部门责令改正；情节较重的，由登记管理机关或者批准设立机关责令该宗教团体、宗教院校、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由登记管理机关或者批准设立机关责令停止日常活动，改组管理组织，限期整改，拒不整改的，依法吊销其登记证书或者设立许可；有违法所得、非法财物的，予以没收。”其中第 (三)项是“宗教活动场所违反本条例第26条规定，未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的。”《宗教团体管理办法》第21条“宗教团体应当指导宗教活动场所成立管理组织，完善内部管理制度，实行民主管理，规范宗教活动和财务管理。”

以上这些条款，对于宗教场所的管理及其规章制度建设和监督都提出了明确的要求和具体的安排，完全可以适用于对于宗教场所自制规范的监督和审查机制。

(四)对于各级政治权威机关制定的专门用于管理内部成员自制规章的备案审查机制

各级政治权威机关主要指党的机关，国家立法机关、行政机关、监查机关、司法机关等。在这些机关内，制定有大量的专门用于约束和管理其内部成员的自制规章，这些自制规章对其成员的权利义务产生影响。

将各级政治权威机关制定的专门用于管理内部成员的自制规章归属于社会规范范畴，可能会引起比较大的争议。由于强大的“政治权威机关”的背景和背影，容易遮蔽人们对这些自制规章真实面目的认识。我这里讲的是“专门用于管理内部成员的自制规章”，这些自制规章第一不是法律，第二不是有法律授权意义上的狭义“规范性文件”，而是主要用于管理、规范、指导其内部成员的一些规章制度，诸如单位考勤制度、请假制度、绩效考核标准、晋升条件等等，这些自制规章每个单位都有所不同。这些自制规章对于其内部成员都有着很现实的具体的指导和约束作用，影响着每一个成员的具体权益，其中也不乏超越其权限的侵害其成员权益的条款，甚至是侵入属于法律保留事项的相关规定。因此，很有必要对其进行备案审查。

由于这些机关的地位、性质、权属、层级等各不相同，每一个机关的备案审查机制也有所不同。但如同笔者在前面所分析的，在中国网格化的社会结构和组织体系中，每一个机构、组织单元都被纳入这个网格化社会结构的网络之中，都是这个网格化社会结构网络中的一环，都有其主管单位或者上级单位，即各有其主，各司其职。按照谁主管谁负责的原则，对于各级政治权威机关制定的专门用于管理内部成员的自制规章，一般是由其主管机关进行备案审查。对于属于最顶层部门的自制规章，则应该有一个专门的不隶属于该部门的独立机构进行备案审查，以保证审查的客观性和公正性。