常规治理与运动式治理的纵向协同机制

一、引言

在中国的国家治理中，存在着两个看似矛盾的方面：一是以科层化的行政方式展开的常规治理；二是以运动化的动员方式展开的运动式治理。运动式治理虽然是非常规的，但是在治理中却频繁出现，是具有中国特色的实践。学界对运动式治理的研究重点关注的是其和常规治理的关系，比较主流的一种观点认为常规治理的失败是运动式治理得以发生的原因，二者之间存在因果关系；而运动式治理虽然能够取得显著的短期治理效果，但是也存在诸多不足和局限，应该通过强化常规治理来进行替代。这种将常规治理和运动式治理对立化的观点可称之为替代论观点。

比较有代表性的两种替代论观点是周雪光和唐皇凤提出的，分别是“组织缺陷论”和“科层短缺论”。周雪光的“组织缺陷论”观点认为，官僚体系的常规运作具有内在缺陷，常常导致组织失败和危机，由此演变出运动型机制进行应对，常规机制与运动机制是相互矛盾又相辅相成的一体两面关系，只有在常规机制及其组织失败背景下才能认识运动型治理机制的定位和意义。唐皇凤的“科层短缺论”观点认为，中国社会已经转型为“去政治化”的常态社会，但是由于治理资源贫弱，国家治理没有转型为与常态社会相适应的科层化治理结构，在科层短缺的情况下，国家只能通过运动式治理集中有限的治理资源解决最突出的治理问题，以维护国家权力的合法性。

与替代论观点相对应的一种观点是协同论，该观点认为常规治理和运动式治理之间是相互协同的关系，两者互相配合才能完成治理过程。替代论将常规治理和运动式治理理解为同一治理过程的两种不同治理方式，两者是非此即彼的替代关系，常规治理的失败是运动式治理的发生原因；而协同论则将常规治理和运动式治理理解为同一治理过程的两个阶段，其各自的特征与不同治理阶段的治理需求相适应，并且相互配合才能够完成有效的治理过程。郝诗楠对上海和香港的案例研究显示：一方面，运动式治理意在短期内形成一种示范效应，实现纠偏；另一方面，运动式治理也面临着成果巩固和持续性的问题，因此不同程度的常规化努力也存在于其实施过程中。

可见，协同论的观点不是一味地否定运动式治理，是在承认其弊端的基础上同时承认其优点，并且认为运动式治理的弊端是可以调适的。本文也持协同论观点，但与以往研究更多从组织视角出发讨论常规治理和运动式治理的关系，强调常规治理和运动式治理的特征及其适用性不同，本文强调公共事务属性对治理产生的影响，尤其是非规则的公共事务如何对常规治理提出挑战，以及运动式治理如何在常规治理的基础上进行递进式的补充治理。本文将治理理解成一个多层次的过程，常规治理和运动式治理是一个双层治理的有机体系，运动式治理以常规治理为基础，常规治理以运动式治理为补充，两者纵向协同才能完成治理过程。

本文将以“同乡同业”型电信诈骗治理为经验基础来展开讨论。电信诈骗犯罪治理作为一种源头地集中的跨界公共事务对常规治理提出了挑战，而运动式治理却可以灵活地进行适应性治理。为了论述方便，本文将“电信诈骗”简称为“电诈”。本文的分析材料来自笔者2018年8月在湖北省北部的XC县为期10天的驻村调研。XC县是公安部挂牌督办的电诈重点县，而调研所开展的WL村又是全县的电诈重点村。

二、“同乡同业”型电诈的属性

“同乡同业”是一种非正规经济现象，是指“同一区域的人群依托乡土社会网络，以非正规经济活动的方式，在乡土社会之外从事相同行业或属于同一产业链的经济活动……‘同乡同业’作为社会经济的一种形式，体现了‘经济’与‘社会’的互动互嵌”。学界讨论的“同乡同业”一般局限在合法的经济活动范围内，而实际上，“同乡同业”的“业”也可以是非法的犯罪活动，本文中的“同乡同业”型电诈就是指同一区域的人大面积从事电诈犯罪的现象。2015年以来，公安部牵头的打击治理电信网络新型诈骗违法犯罪工作部际联席会议先后将河北丰宁县等18个地区列为挂牌督办的重点地区。2016年轰动全国的“徐玉玉案”的主犯陈文辉所在的福建安溪县正是公安部挂牌督办的重点地区。

“同乡同业”型电诈利用乡土社会网络进行犯罪传播和犯罪组织，在源头上呈现出了高度的地域集中性，但是其犯罪行为的发生却是高度分散的，分布在全国各地；而且由于源头和结果之间在空间上是分离的，因此可以称之为源头集中性跨界事务。源头集中性跨界事务具有源头的地域集中性、结果的地域分散性、源头和结果的地域跨界三个特征。

(一)源头的地域集中性

“同乡同业”型电诈的犯罪者呈现出非常显著的地域集中现象，这主要是因为乡土社会的社会结构和社会网络为犯罪传播和犯罪组织提供了条件，其中村庄熟人社会是犯罪传播的一个主要空间载体。

首先，村庄熟人社会内的社会竞争为犯罪传播提供了动力机制。在WC县的电诈重点村WL村，据村干部估计全村至少有10%以上的人口从事过电诈，其中以年龄在20-30岁之间的年轻人为主，占比85%左右。从事电诈的年轻人通常具有以下特征：第一，学历较低，一般是初中毕业，法律意识淡薄；第二，家庭条件较差，家庭收入水平在村庄中处于中等以下水平。可见，参与电诈的主要是村庄中的底层年轻人，他们较早地进入全国劳动力市场，收入能力较低却物质欲望较高；而底层年轻人虽然与村庄的关联较弱，但是作为家族中的一员，村庄仍然是其意义竞争的场所，其参与电诈的一个重要动机就是为家族争口气。WL村是一个宗族性村庄，主要有黄、李、王三个姓氏，但各个姓氏内部的认同主要集中在五服范围内的小亲族，由于缺乏笼罩性的宗族力量来限制村庄内部的竞争，小亲族内的小家庭之间、宗族内的小亲族之间、村庄内的不同宗族之间都存在不同程度的社会竞争。村庄社会竞争最主要的一个标的就是“过日子”，谁家的日子过得好，谁家的社会地位就高；而“过日子”最核心的体现就是经济收入水平。从事电诈在WL村内部已经成为一个公开的秘密，最先从事电诈的年轻人“一夜暴富”，通过买车等炫耀性消费行为显示了自己的经济实力并获得社会认可，对其他年轻人形成示范效应，不断刺激更多的年轻人加入，最后实现电诈犯罪在村庄内部的“去污名化”。例如，WL村的SXM，男，28岁，没有结婚，小学文化，一年前开始从事电诈，在河南省作案，一年时间就买了一辆价值18万元的越野车，村民看他没干什么工作，消费水平却很高，都知道他的钱是电诈得来的，但村民以有钱为荣，都认为他在村庄中很有面子。

其次，村庄熟人社会的社会网络为犯罪传播和犯罪组织提供了组织资源。犯罪行为具有高度的风险性，犯罪的传播和组织都需要非常高度的社会信任基础。电诈犯罪具有一定的行业进入门槛，年轻人要想进入这个行业，首先需要了解行业信息，而行业信息对于行业外部的人是高度封闭的。在WL村，电诈犯罪的传播模式一般是裂变式的，从事电诈必须先加入一个电诈团伙，在了解行业信息之后再独立出来自组团伙。而电诈犯罪组织必须建立在高度的社会信任基础上，主要是依托血缘、亲缘、地缘等地方性关系组织起来的作坊式小规模团伙。WL村的电诈团伙主要是家族式、夫妻式、亲友式的，同时还存在着雇佣式的团伙，但是雇佣式的团伙内部也往往以地缘等社会关系为基础。简言之，借助于村庄内部的社会网络，电诈犯罪大大降低了组织成本和组织风险，同时也促进了电诈犯罪沿着社会网络的就近传播。

(二)结果的地域分散性

电诈犯罪具有“隔空”特征，其犯罪实施成本极低，犯罪分布面非常分散。“同乡同业”型犯罪并不是新现象，而是很早就已存在，其犯罪形式主要是抢劫、盗窃等，比如国际航班盗窃犯罪集中的信阳罗山县。电诈犯罪则因为采用了互联网等新兴技术，呈现出了显著的时空互联特征。首先，绝大多数电诈案件都属于涉案金额较小的小型案件，精准施骗、长期投入的大型电信诈骗案件只是少数，大多数电诈团伙采用广撒网的方式来作案，单次作案金额不高，通过积累达到较大的诈骗总额。其次，电诈案件的受害者分布非常广泛，传统的犯罪形式是接触式的，虽然犯罪分子可以流窜作案，但是接触式特征限制了犯罪的空间范围，而电诈犯罪是非接触式的，其犯罪实施不受时空条件的约束，受害者的分布面也更加广泛。总之，因为电诈犯罪的“隔空”特征，导致了电诈犯罪“案小面广”的特点。

(三)源头与结果的地域跨界

本文的跨界事务是指超出行政区边界的公共事务。比较常见的跨界事务是流域治理和区域经济一体化，但是这类跨界事务具有一个显著的特征，即跨越行政边界的公共事务自身具有一个明确的边界，比如河流的自然边界和区域经济的经济边界。解决边界明晰的跨界事务的主要思路是构建与跨界事务边界相一致的行政合作机制，在不改变现有行政区划格局的情况下，通过建立健全政府之间的横向协调机制，化解区际矛盾，构筑区域利益共同体。

“同乡同业”型电诈是一种非规则的跨界事务。首先，“同乡同业”型电诈呈现出跨界特征，从行政边界来看，它的源头地和结果地是错位的，跨越了属地管理的行政边界。其次，“同乡同业”型电诈作为跨界事务缺乏明晰的边界，是一种非规则的跨界事务。跨界流域治理和跨界经济治理的边界都是比较明晰的，尽管其边界跨越了行政边界，但是也为构建与其边界相适应的协调机制创造了条件。“同乡同业”型电诈的边界则不明晰，尤其体现在其结果地是弥散式分布的，因此是一种非规则性的跨界事务，这种非规则性对有效治理提出了挑战。

三、常规治理的局限及其过滤治理功能

(一)常规治理的分散性与高成本

电诈治理属于社会治安的范畴，是公安部门的职能范围。“同乡同业”型电诈具有源头集中性跨界事务的特征，其源头地是集中的，但结果地却是分散的，二者在空间上是分离的。而公安部门一般按照行政区域进行辖区属地管理，电诈案件的侦办由受害者所在辖区公安部门负责，也就是从分散的结果地进行治理，因此电诈的常规治理也具有分散性。

由于公安部门对“同乡同业”型电诈的治理是从结果地推进的，而“同乡同业”型电诈的源头地和结果地在空间上是分离的，因此从结果地进行治理，就会与集中性源头地发生空间上的错位，这会导致常规治理的高成本。

首先，常规治理的空间错位面临地域协同难题。“同乡同业”型电诈是一个跨地域的有机犯罪链条，而常规治理只是从犯罪结果地引入案件进行治理，随着案件侦办的深入，必然会牵涉到地域协同的问题，主要体现在逃犯追捕工作上。公安部门在受理案件以后，通过技术追踪能够定位出犯罪者的身份信息，并且在网上发布逃犯信息。但是，逃犯追捕的难点在于获取逃犯的藏匿地点，而逃犯与结果地没有任何社会关联，结果地公安部门难以获取逃犯的深度信息；源头地公安部门则对于获取逃犯信息具有优势，因此逃犯追捕需要源头地和结果地公安部门的地域协同。公安系统内部有专门的机制来应对跨地域案件的协同问题，即协查通报机制。所谓协查通报机制，指县级以上公安机关办理刑事案件需要异地公安机关展开协作时，可以按程序发出办案协作函，向异地公安机关提出协助调查或采取强制措施等协作要求。但是，“同乡同业”型电诈具有“案小面广”的特征，大多数都是小型案件，小型案件网上追逃的地域协同成本与涉案金额不匹配，因此相对成本较高。

其次，常规治理的空间错位无法从源头地减少治理总量。从源头的角度看，单个的犯罪团伙单次作案就可能会产生多名受害者，而且多名受害者分布在不同的地域，而长期作案累积的受害者总量和分布范围是十分广泛的。如果能够从源头上减少犯罪传播，就能减少犯罪团伙的数量，进而减少电诈犯罪的治理总量。但是，常规治理是从结果地进行治理的，与源头地存在空间错位，无法减少源头地的犯罪传播，进而减少治理总量。“案小面广”的电诈案件给全国各地的公安机关造成了非常大的治理压力，从结果地进行治理将面临高昂的治理成本。

在实践中，受限于常规治理的高成本，公安机关的电诈治理往往采取“抓大放小”的策略，这样就产生了小型案件的权力真空地带，治理效果受限。大型案件的受害者损失金额较高，新闻效应高，容易引起社会关注，对公安机关产生的治理压力强；同时，对于大型案件，公安机关也便于以专案组的形式集中资源进行侦办，资源投入的产出比较高。对于小型案件，公安机关在接到受害者报案以后，可能会因为损失金额较小而不予立案，或者立案以后侦办到一定阶段需要异地协同时，因人手不足而无法跟进，所以小型案件一般都处于积压搁置的状态。小型案件的受害者一般是老人、学生等弱势群体，案件金额小却对家庭影响大，而且小型案件的分布非常广泛，民众对电诈治理效果的感知更强，因此小型案件对社会秩序的破坏性更大。据统计，从2011年到2015年全国电信诈骗案件数量从10万件飙升至60万件；由于犯罪嫌疑人跨区域作案的原因，公安机关的破案率较低。总之，小型案件治理得是否成功决定了电诈犯罪治理得是否成功，而常规治理在小型案件的治理上存在局限。

(二)常规治理的过滤治理功能

常规治理的结果地治理和集中源头地的空间错位是导致治理高成本的一个重要因素。换言之，“同乡同业”型电诈源头集中性跨界事务的属性对常规治理提出了挑战，其非规则性是造成常规治理局限的重要原因。源头集中性跨界事务缺乏明晰的边界，因此难以构建与其边界相一致的稳定的常规治理机制，只能由各地的公安机关进行分散治理，而跨界的特征又导致常规治理的高成本，使得常规治理存在局限。

常规治理虽然陷入失效困境，但却并不是完全无效的，而是作为治理过程的一个阶段而存在。常规治理在这里具有一个非常重要的功能，即过滤功能，将非规则事务过滤出来，为下一阶段运动式治理的启动奠定基础。“同乡同业”型电诈作为源头集中性跨界事务的属性并不是一开始就呈现出来，对于公安部门而言，这种属性本身是在常规治理的基础上才得以清晰认知。对于源头地的公安部门而言，属地范围内的电诈泛滥现象必然是知悉的，但源头地公安部门不是电诈的治理责任主体，因此缺少治理的动力；而对于全国各地的结果地公安部门而言，处于分散治理的状况，也无法站在全局认识到电诈犯罪的发生学特征。但是，各地公安部门的分散治理积累了必要的电诈犯罪的源头信息，这些信息在公安系统内部经过逐级汇总最后到达公安部。公安部作为电诈治理的最高“条条”部门，对全国电诈犯罪的信息进行汇总分析，才能够发现电诈犯罪源头地集中的发生学特征。可见，虽然常规治理本身的效率较低，但是却必须经过常规治理才能把电诈犯罪源头地集中的地区过滤出来，进而为下一步的运动式治理创造条件。

四、常规治理和运动式治理的双层治理

(一)运动式治理的对位治理

2016年，山东大学生徐玉玉被电信诈骗骗取9000元学费而自杀，引发全社会震动。从受骗金额来看，“徐玉玉案”只有9000元，是一个小型案件，但也正是小型案件才会更加凸显出了政府治理的薄弱环节，而“徐玉玉案”因为受害者的自杀引起全社会对电诈犯罪的关注和不满，政府的治理压力也随之增大。

“徐玉玉案”之后，政府加大了对电诈犯罪的治理力度。为了解决小型电诈案件治理成本高的问题，公安部牵头的电诈治理部际会议采取挂牌督办的方式，对电诈犯罪传播较为突出的重点地区进行集中治理。公安部以县为单位，首批确定了11个电诈犯罪重点地区，其中包括XC县。挂牌督办的主体是公安部，挂牌督办的对象是重点县的地方政府，而非公安部门，也即重点县的党政领导负首要责任，督办的目标是重点县的电诈犯罪发生率明显下降直至基本清零，公安部验收合格之后才予以摘牌。政治注意力的分配是运动式治理启动的重要条件，而公安部对重点地区的督办给予地方政府强大的政治压力，使电诈治理成为县域内的中心工作，在中心工作模式下，重点县的政治注意力向电诈治理集中。

XC县在成为挂牌督办重点县以后，县委县政府高度重视电诈治理工作，在全县启动了百日攻坚行动，形成了电诈治理的高压氛围。在运动式治理中，电诈治理不再单纯由公安部门专门负责，而是所有与之相关的部门都被动员起来参与其中，尤其是村干部也参与进来，形成了“专群结合”的治理模式。XC县出台了电诈治理的责任捆绑制，即乡镇书记、乡镇长和乡镇派出所所长共同对辖区内的电诈治理负责。乡镇的工作压力进一步传递到村干部一级，电诈治理因此成为村干部的主要工作。村干部在电诈治理中主要做群众动员工作，具体有以下两项：一是配合公安机关发掘线索，劝说在逃人员自首；二是对群众进行宣传教育，改变群众对电诈犯罪的“去污名化”认知。“专群结合”的运动式治理取得了显著的成效：第一，网上逃犯基本清空，共抓获188名XC籍逃犯，只剩4人在逃；第二，前科人员基本收手，本县境内从事电诈的基本上都已收手；第三，犯罪输出得到有效遏制，全国公安机关抓获的XC籍电诈嫌疑人同比下降22.1%。

运动式治理虽然是在县级层面展开，但是治理压力却来自公安部的重点督办，因此从全国层面来看，各重点县的运动式治理实际上是公安部对重点县的运动式治理。运动式治理之所以能够取得显著效果，根本原因在于它能够适应“同乡同业”型电诈源头地集中的特征，通过确立犯罪者户籍属地管理的原则，落实源头地地方政府的治理责任，实现治理主体与治理对象的对位治理。具体而言，运动式治理的对位治理的有效性体现在以下两个方面。

对于存量的电诈案件，前期由各地的公安机关根据辖区属地原则负责侦办，在侦办到追捕逃犯环节之后，因为地域协同成本高而治理效率较低。而电诈重点县的对位治理由本地公安部门对本地户籍逃犯进行追逃，在追逃成功后移交给各地公安机关，解决了常规治理的地域协同问题。更重要的是，电诈重点县的对位治理还能够通过群众动员劝说在逃人员自首，大大降低了逃犯追捕的成本。

WC县发动村干部参与逃犯的追捕工作，通过村干部劝说逃犯自首或者获取其逃匿信息。村干部长期生活在村庄熟人社会中，对村民的情况非常了解，能够获得更具体的信息，同时更易获得村民的信任，做工作也更有效。犯罪嫌疑人潜逃之后，公安部门很难确定其具体位置，通过村干部上门做其父母的工作，只要击溃父母的心理防线，嫌疑人的位置自然能够获取。例如，WL村的YXN是25岁的未婚男青年，因为电诈犯罪被网上追逃，藏匿在家，村干部得知后上门做工作。嫌疑人和父母都有侥幸心理，工作很不好做，村干部去了三四次，逐渐拉近距离，最后成功动员其主动投案自首。

由于电诈犯罪具有“案小面广”的特征，发案数量较大且分布非常分散，因此治理总量非常大。而电诈重点县的对位治理是从源头地展开治理，能够通过深度的社会动员，对电诈犯罪传播的深层社会土壤进行清理，从源头上减少电诈案件的增量，减轻政府的治理压力。村庄熟人社会是“同乡同业”型电诈传播的一个重要场域，电诈治理的核心在于消除村庄内部对于电诈犯罪的“去污名化”认知，将电诈犯罪“再污名化”。

WC县通过公安部门和村级组织联合举办的电诈声讨会在村庄内部形成电诈治理的高压氛围，进而消除村民从事电诈的侥幸心理。声讨会由村干部主持，由民警宣传电诈的危害和国家的相关政策，对电诈这种行为展开批判，声讨会的参与者主要是党员和村民代表以及在村的其他村民。声讨会的作用在于造势，它从价值上对电诈行为进行否定并借助国家力量展开批判，树立正气，压倒邪气。同时，声讨会利用熟人社会口口相传的信息传播方式，将政策压力转变为了村庄舆论。电诈犯罪者的炫耀性消费扰乱了社会风气，本分劳动挣钱的村民在村庄内部被边缘化，因此心怀怨气。政府出手打击电诈，能够迎合处于沉默状态的本分劳动挣钱的群众的心理，获得舆论支持，村庄内的舆论主导权就会从电诈者手中重新转移到多数群众手中。这样一来，想要加入电诈的不敢加入了，已经加入的也及时收手了。例如，WL村原村主任的儿子曾经从事电诈，被查获以后，村主任被免职。这件事在村庄内形成了很强的示范效应，村民看到国家是“动了真格”打击电诈，有效打击了村民的侥幸心理。

(二)纵向协同的双层治理

从全国层面来看，对于“同乡同业”型电诈的治理，经过了常规治理和运动式治理两个阶段。常规治理由受害者所在地的公安部门进行分散治理，由于与电诈源头地的空间错位面临着高昂的治理成本，治理成效较低。而后期的运动式治理则是针对“同乡同业”型电诈的源头地集中的特征进行集中治理，有利于实现治理资源的高效配置。

常规治理和运动式治理不仅是整个治理过程的两个阶段，更是两个不同层次的治理，可以分别称之为过滤层和补充层的治理。常规治理的治理效率虽然较低，但是却能够通过治理的量的积累，将不规则的公共事务过滤出来，因此可以称之为过滤层。而运动式治理则能够针对常规治理过滤出的不规则事务特征，灵活地进行适应性治理，具有补充治理的特征，因此可以称之为补充层。两者形成了双层治理的有机整体。

在双层治理格局中，常规治理和运动式治理之间是纵向协同的关系。首先，常规治理和运动式治理各有其不可替代的独立价值。在源头集中性跨界事务的治理中，运动式治理因其灵活性能够更好地适应不规则事务的特征，具有更高的治理效率，但是，这并不意味着常规治理的局限是运动式治理的发生原因，二者并不存在因果关系。运动式治理的出现并不是在常规治理能力不足的情况下对常规治理的一种权宜性替代，而是具有自己脱离于常规治理的独立价值，常规治理的加强并不会导致运动式治理的消失。由此可见，提升常规治理能力与运动式治理可以同时出现，二者并不存在张力。其次，常规治理和运动式治理具有互补性，这正是二者得以相互协同的基础所在。常规治理的权责边界是固定的，它与治理事务的规则性相对应，这种对应性有助于常规治理建立理性化的治理程式，从而保障治理的稳定性和高效率；但是，常规治理的权责固定性使其在面对不规则事务时，比如“同乡同业型”电诈的源头集中性跨界事务，就容易发生错位，因此存在局限性。而运动式治理的一个重要特征就是其权责边界是临时的，不存在权责主体与治理事务之间的对应性，因此可以根据事务本身的不规则性灵活地构建与之对位的权责主体和治理机制，进而实现对不规则事务的高效治理；但是，运动式治理最大的局限也是其临时性，这导致其治理效果无法长期持续，然而却可以形成对常规治理的补充。由此可见，常规治理具有常规性和固定性的特征，而运动式治理具有灵活性和临时性的特征，二者正好可以形成有效互补。最后，常规治理和运动式治理是“纵向”的协同关系，二者的相互协同具有纵向的递进性。运动式治理不能独立发挥作用，而是必须在常规治理的基础上发挥作用，常规治理局限的暴露需要一个过程，这个暴露的过程同时也能够将不规则事务过滤出来，使之进入到决策者的视野中来，进而触发与之更匹配的运动式治理，若没有常规治理的前期治理，需要进入到运动式治理议程的事务也无法被筛选出来。

五、结论与讨论

本文通过对一种特殊的犯罪类型“同乡同业”型电诈的研究，从公共事务属性的角度出发，重新讨论了常规治理和运动式治理之间的关系。认为常规治理和运动式治理之间是既具有各自独立价值同时也具有互补性和递进性的纵向协同关系。“同乡同业”型电诈具有源头集中性跨界事务的特征，具体表现为三点：源头的地域集中性、结果的地域分散性、源头和结果的地域跨界。相较于流域治理和区域经济一体化等分布学意义上的跨界事务，“同乡同业”型电诈是发生学意义上的跨界事务，它虽然分散发生在全国各地，却可以溯源到同一个地方，缺乏分布学意义上的跨界边界，所以是一种非规则的跨界事务。常规治理从结果地入手展开，存在结果地治理和集中性源头地的空间错位，导致治理的高成本，使得常规治理存在局限，尤其是对小型案件的治理效率较低。而由公安部进行全国统筹，对电诈犯罪集中的源头地进行挂牌督办，将源头地的地方政府纳入治理主体中，由此启动了对重点地区的运动式治理。对源头地的运动式治理缘于源头地集中的特征，从集中的一端展开治理，有利于治理资源的优化配置，实现了治理主体和治理对象的对位治理，大大提高了治理效率。常规治理和运动式治理形成了过滤层和补充层的双层治理格局：常规治理作为过滤层为补充层奠定基础，运动式治理作为补充层弥补过滤层的不足。

需要说明的是，本文虽然指出运动式治理对于“同乡同业”型电诈的治理具有适用性，但是，电诈犯罪却无法通过运动式治理得到根治。电诈犯罪的根治需要构建一个立法、金融、电信、公安等机构和部门相互协同的立体体系，最终还是要通过常规治理自身的转型来根治，其他国家的电诈犯罪都是通过立法等手段得以根治的，而中国电诈治理的明显成效也是来自公安部门和其他部门的整体治理。但是，对于“同乡同业”型电诈犯罪，运动式治理具有灵活性优势，常规治理意义上的源头治理和运动式治理意义上的源头地治理可以并存，并不矛盾。

本文对运动式治理的理解主要是着眼于以“同乡同业”型电诈为代表的非规则公共事务，而实际上，运动式治理的发生范围是非常广泛的，电诈发生机制只是其中的一种类型。因此，“双层治理”解释框架的解释范围是有局限的，但同时也认为，只有在对运动式治理的类型化认知基础上，才可能提炼出具有广泛解释力的理论框架。