澳门养老金待遇调整机制经验探析

王广智 复旦大学保险创新与投资研究中心

史超宇 澳门科技大学人文艺术学院传播系

张锐 澳门大学社会科学学院政府与公共行政学系

陈建新 澳门大学社会科学学院政府与公共行政学系

王广智，复旦大学保险创新与投资研究中心副主任。

史超宇，澳门科技大学人文艺术学院传播系博士。

张锐，澳门大学社会科学学院政府与公共行政学系博士。

陈建新，澳门大学社会科学学院政府与公共行政学系助理教授，澳门社会保障学会理事长。

一、前言

当下，养老金的可持续发展已经成为发达国家和发展中国家共同面临的一个重大政策问题。养老金改革具有挑战性和争议性，因为养老金制度非常复杂，涉及许多制度、技术和法律细节，所以很难进行国际比较，在不同经济体之间直接套用几乎是不可能的。迄今为止，国际上有关养老金制度的比较研究主要集中在制度财务可持续性上，比如探讨目前在职员工所缴纳的养老金在未来是否能够负担得起养老保障的资金需求，而对未来退休老人的养老金福利水平的充足性、养老金改革对老年人收入分配的影响以及消除老年贫困的方法关注得较少（Organization for Economic Co-operation and Development，2013）。在全球经济下行和老龄化背景下，保障老年人收入是民生发展的基本内容，也是实现共同富裕进程中的重要一环（冯潇、成新轩，2022）。伴随着社会抚养比的上升，养老金的给付缺口已经成为影响我国经济安全的重要因素（巴曙松、方堉豪、朱伟豪，2018）。为了促进经济社会的稳定健康发展，实现让更多的老年人分享经济社会发展成果的目标，国家需要结合社会经济情况就养老金待遇机制进行定期调整。养老金指数化调整机制是影响公共养老金制度财务可持续性和代际分配正义的重要因素（刘桂莲、房连泉，2017），一些国家一开始采用幅度较大的工资指数进行调整，后来又改为采用幅度较小的物价指数，如意大利、日本、英国等；还有一些国家则仍然采用工资指数（翁仁木、段迎君，2015）。针对人口老龄化不断加深的现状，养老金待遇指数化调整政策的目的在于保障老年人退休后的养老金收入，保证老年人的购买力水平相对稳定，实现保障退休者一定的收入替代目标（房连泉，2018）。考虑到政治经济环境，本文选择中国澳门养老金待遇调整机制所借鉴的三个主要国家——德国、美国、日本进行比较分析，深度分析澳门养老金调整机制，并进行经验总结，期望为我国内地的养老金调整机制提供更多的参考价值。

二、案例分析

美国、日本和德国是当今世界经济体量较大的三个发达国家，各项制度往往成为其他国家学习的样板，其法定养老保险的设计和运行在很大程度上反映了国际普遍情况。在发达国家中，德国和日本的政府作用相对强，法定养老保险的职能与中国接近，借鉴意义明显。中国在2035年的人口老龄化水平大致等同于当前的德国。当前德国社会保障和财政体系出现的问题，值得中国吸取经验并提前应对。日本在文化上与中国相似度高，就生育行为和平均寿命变化而言，中国更应该对标日本。日本严重少子化和深度老龄化的财政后果需要中国引以为鉴。全面的国际比较不仅要强调相似性，也要重视差异性。美国的养老保险制度与日本或德国等国有所区别，美国社会保障和财政可持续性较好。与前述国家不同，我国澳门的养老保障制度建立的历史不长，得益于政策支持，目前我国澳门在养老金调整机制方面也进行了诸多的探索与论证，可以为我国内地的制度推行提供参考。中国包括基本养老保险在内的社会保障体系尚在完善和定型过程中，有必要了解国际上的不同做法，吸收各种有益成分（张翕，2021）。

（一）德国

德国是世界上最早建立社会保障体系的国家，也是养老保险制度的典型，从1889年德国对养老保险制度进行立法规定开始，至今已经有130多年的历史，社会保障体系完善，整体上的发展已经非常成熟（侯立平，2006），养老保障制度更是其极为重要的组成部分。德国养老金体系由三大支柱养老金计划组成：第一支柱养老保险包括为大部分员工提供的法定养老保险（Gesetzliche Rentenversicherung，GRV）、公务员退休金计划（Beamten Versorgung）及自营职业者和自由职业者的养老金计划；第二支柱是职业养老金计划（Betriebliche Altersvorsorge，BAV）；第三支柱是由长者个人自愿安排的补充养老金计划（Riester-Rente，Rürup-Rente）。在增强养老金可持续性和提高养老保障水平方面，德国从制度上鼓励长者就业来提高养老保障，以跨时期再分配来避免过分依赖跨代分配，并以可持续储备基金制度避免因主动失业而削弱第一支柱保障效果、提高退休年龄。

从具体的养老金调整机制上，德国采取与制度偿付能力挂钩的指数化调整方式，养老金制度实行积分制，养老金水准取决于最终的积分值。因此，养老金积分价值的调整机制也成为德国的养老金待遇调整机制的核心（杨俊，2018）。养老金调整积分等于上一期积分价值与“工资因子”“缴费因子”和“可持续因子”的乘积；其中，“工资因子”根据平均工资的变化调节积分价值，而“缴费因子”和“可持续因子”分别关联缴费率和养老金抚养比的变化，以限制养老金积分价值随平均工资上涨的幅度。“可持续因子”包含的人口因素不仅反映预期寿命的变化，还考虑了人口迁移、生育率变化和劳动参与率。“可持续因子”实现了把养老金待遇的确定和调整与生产增长率、费基增长率联系起来，通过权重因子考虑了这两个因素各自的重要程度，使得经济负担在缴费者和养老金领取者之间实现有效的分担（周娅娜，2018）。当人口老龄化水平提高而导致养老保险制度的收支缺口增加时，部分缺口是由缴费率上升来弥补的，而剩余缺口的部分是通过养老金待遇增长率的下降来消除的（杨俊，2018）。通过对养老金调整机制的改革，引入养老金待遇增长率随着缴费率和负担比增加而调节的机制，德国养老保险制度建立了缴费者和退休者共同分担养老金调整成本的机制，实现了合理的代际分配关系。因此，德国的养老保险制度成为一种新型的待遇确定机制的模式，使得德国在养老保险缴费率水平可控的条件下实现了制度的可持续发展。

为弥补第一支柱消减导致的养老金缺口，德国政府大力推动第二、第三支柱建设（罗艳君，2021），其中，最核心的是建立以时任劳动和社会事务部部长里斯特命名的养老金制度，希望通过政府的财税补贴政策激励民众购买商业养老金产品，发挥代内跨期调节收入分配的作用，缓解老龄化对现收现付制社保养老金的冲击（于秀伟，2012）。

（二）美国

美国的养老金计划起步较早，其社会养老金体系比较完善，但是与主流的工业化国家一致，在设立养老保险制度时，美国并没有建立规范的养老金指数化调整机制。随着经济发展和通胀水平的提升，1972年，美国颁布《社会保障法案》修订案，确定了依据CPI自动调整退休金的方案，并从1975年起开始采用生活成本调整指数（Cost of Living Adjustments，COLAs）来调整退休金，该指数根据美国劳工统计局每月公布的城市工薪阶层和文职人员消费价格指数确定（赵巍巍，2011）。需要说明的是，该指数采用的是CPI的子指标工资收入者消费价格指数（CPI-W）。根据美国劳工统计局的每月数据计算，CPI-W涵盖的人群包括工人和职员，大约占总人口的1/3。目前，第一支柱下美国退休保障（OASDI）的确立和调整主要用来应对通货膨胀，以物价和消费水平作为指数化的调节依据，通过以下三个方面实现：第一是退休金的领取年龄。美国社会保障退休金制度中有三个法定的领取年龄，如果参保人在全额领取年龄之前或之后领取退休金，初始退休金会在基本保险金额的基础上进行调节，即“早减晚增”。第二是参保人领取的金额，通过计算参保人的指数化月平均工资（AIME）后计算出参保人的基本保险金额。第三是退休金待遇调整，依据COLAs来调整退休金。

总的来说，第一支柱下，美国退休保障（OASDI）是一种指数化的自动调整机制，在综合基本保险金额和“早减晚增”机制确定参保人领取时的初始退休金后，社会保障署每年根据COLAs对退休金进行指数化调整（董克用、施文凯，2021）。具体调整办法为每年调整一次，用本年第三季度与上一年第三季度的月平均居民消费价格指数（CPI）的对比涨幅确定本年的调整幅度，并将养老金支付的增加额于本年12月记到已退休人员养老金账户上，在次年1月开始支付。如2006年美国公布的养老金待遇生活费用自动调整值为4.1%，它是2005年第三季度与2004年第三季度的CPI对比的涨幅。此外，美国养老金指数化调整机制所需资金主要来源于社会保障信托基金。1983年，美国国会通过的社会保障修正案对社会保障制度的资金来源和受益方式进行了改革，变“现收现付制”为“预留积累制”，即保险计划内的缴税水平能够保证留出一定储备基金。为此，政府提高了养老金的缴税率和缴税上限，使养老金的现金流收入大于支出，多余的税金转入社会保障信托基金，由社会保障署统一管理。信托基金可以用来购买政府债券或者投资，所获收益仍旧用来充实信托基金，然后进行再投资（赵巍巍，2011）。

总体来看，美国这种指数化调整方式是最低的保障方式，调整幅度较低，仅能保证已退休老年人的养老金避免通货膨胀的侵蚀。究其原因，离不开美国的文化价值观念和经济发展水平等各方面因素的影响。一方面，美国是典型自由主义式的福利国家，其社会保障制度是在特殊的文化历史背景下建立起来的，强调个人责任，注重引入市场机制，在公平与效率之间更注重效率，以节省财政开支。目前，美国建立了比较完善的养老保险第二支柱（企业年金）和第三支柱（个人商业养老保险），以分担第一支柱（法定养老保险）的责任，是维护社会保障可持续性的重要方式（张翕，2021）。此外，政府选择调整幅度较低的CPI作为调整养老金的指数，能够为民众所接受。也正因为受这种价值观念的影响，为不损害市场效率，美国很少利用临时性提高缴费率等增加社会保障资金供给的措施来应对养老金财务问题。另一方面，美国总体的经济发展水平较高，人们退休后的收入多元化，在职者的工资收入增长幅度不大。政府仅用CPI作为调整指数，不会使老年人口与在职者在满足基本生活水平上有很大差距。但是从长期看，一国的经济发展水平会不断提高，长期采用CPI作为调整指数使老年人不能同在职者分享经济增长的成果，其退休后的相对生活水平会不断降低（赵巍巍，2011）。

（三）日本

日本是全球老龄化最为严重的国家之一，也是亚洲最早面对人口老龄化的国家。日本公共养老保障对象主要分成三部分：正规就业人士、自雇人士和正规就业人士的依赖配偶（Dependent Spouse of Insured People）。在制度设立的早期，日本的调整机制主要目标是抵御通货膨胀，维持和保证退休时老人的生活水平。但是进入21世纪后，日本经济增速缓慢，老龄化率不断上升，养老金财政开始出现赤字。为了保证养老金财政的长期可持续，在工资和物价浮动机制的基础上，日本引入宏观经济浮动指数，综合考虑劳动人口减少和平均寿命延长等因素，以减轻养老金财政支出的压力。

2004年，日本开始了养老保险制度的改革，在其养老保障体系引入自动平衡机制（Automatic Balancing Mechanism）（Sakamoto，2005）。此次改革参考了上世纪90年代瑞典养老制度改革经验，主要包括三部分：（1）让养老体系去适应改变中的生活模式；（2）优化养老体系的储备金投资和管理；（3）鼓励市民提高对于退休保障的供款比例。日本至少每五年进行一次财政精算，如果出现养老金支付赤字，就启动自动平衡机制；如果养老金财务收支平衡，则取消自动平衡机制，恢复到正常的养老金调整机制。基于人口结构变化、雇佣结构变化、工资、物价、利率变化等社会经济变动情况，日本政府会对参保人数、养老金领取人数等进行重新估算，精算出维持当前的给付水平所需的保费负担水平，并根据精算结果对公共养老金进行调整，重新调整给付和负担的关系，制定未来保费的计划，使收入和支出平衡。因此，养老金财政精算结果是养老金待遇调整的主要依据（张鑫、孙立娟，2020）。此外，日本规定，在2000—2025年间，65岁退休人口预期寿命增长率为0.3%，只有当消费者价格指数为正和未来95年财务收支预测表明正常指数化调整将带来制度不可偿付时，才启用修正指数（刘桂莲、房连泉，2017）。

在自动平衡机制启动的情况下，已领取养老金老人的养老金调整率=物价指数－调节因子。其中，调节因子=公共养老金计划参保人员的下降率+65岁人口剩余寿命的增长率。如果物价指数高于调节因子，则养老金调整率为二者的差；如果物价指数未高于调节因子且为正值，则养老金调整率为零；如果物价指数未高于调节因子且为负值，则养老金调整率为物价指数。为了保障老年人的生活水平，此次改革规定了养老金的给付下限，即养老金替代率为50%。宏观经济浮动调整机制作为暂行的调整机制，一旦将养老金替代率降到50%，就自动结束（周娅娜，2018）。

为了让社会凝聚共识和提高市民对养老金制度的信心，日本政府会提高养老保障制度的运作和财政状况的透明度。在这一机制下，居民养老金待遇每年将减少0.6%。政府还不断提高退休年龄，鼓励私人养老金计划的储蓄。虽然目前日本财政的养老保险债务负担依然沉重，但是改革一定程度上减轻了政府的支出负担，个人和雇主也承担起了相应的责任（张鑫、孙立娟，2020）。

三、我国澳门引入养老金调整机制过程

我国澳门社会保障基金于1989年引入养老金调整机制时，主要是为在职人士提供综合性社会保险，具体包括退休保险（即养老金）、工伤保险、残疾津贴、失业保障、生育津贴等。当时，为了有效地吸引澳门居民参与，澳门政府设置的供款金额远低于保障水平，没有适时引入养老金调整的相关机制。回归祖国后，随着财政状况大幅改善，澳门特区政府便开始参照世界银行倡议的“多支柱”模式来构建澳门社会保障体系，有序地推动澳门整体社会保障水平不断向前发展，其中，社会保障基金扮演多支柱体系中的第一支柱，即基本养老保障（陈建新、张锐，...），并以此为定位进行一系列的改革：第一，扩范围。2009年，澳门政府把社会保障基金的覆盖人群定为全体澳门居民，以促使社会保障基金与其他社会政策的联动（陈建新、刘昱初、李楠，2017）。第二，有兜底。澳门政府在对澳门经济与养老保障水平进行定期精算评估后，于2013—2016年间将370亿澳元注资到澳门社会保障基金，以确保社会保障基金稳定运作50年。第三，增责任。特区政府不断增加劳资双方对养老金的供款金额，但目前两者对养老金供款总额仍只占社会保障基金的3%，同时，由于劳资双方供款比例有一定的弹性范围，也使得劳资关系存在一定紧张（陈建新、刘昱初、李楠，...）。

为切实确保养老金制度健康且可持续发展，澳门特区政府于2019年委托澳门大学研究团队进行了“澳门社会保障制度给付恒常调整机制专题研究”，该项研究具体参考德国、日本、美国等地的养老机制特点后，因地制宜地为澳门本地选择了适当的调整因子，制定调整机制的初步方案；之后，通过对包括立法会议员、劳资团体代表，以及学者等的二十场精英访谈去修正调整机制，再通过精算评估，最终确认了目前采用的养老金调整机制（澳门大学，2021）。

图1 社会保障制度给付调整机制建议方案

目前，澳门的养老金调整方案从整体上分为三个部分：牵引性指标、制约性指标和基本养老保障水平。首先，牵引性指标是以CPI（消费物价指数）作为主要的参数，主要目的是为了维持养老金领取人士的购买力。依据研究，未来，澳门特区政府会每年检视一次社会福利即社会保障的给付金额水平。考虑到养老金会衍生出一些刚性的消费需求，社会保障的给付金额易升难降，并且在实际情况中通货紧缩通常不会维持很长的时间，便将累积牵引性指标的启动范围定为3%。其次，制约性指标主要是用于控制社会保障基金的支出，当制约性指标为正数（即≥0）时，养老金按照累积牵引性指标的幅度作调整。由于目前个人供款的占比不高，上述制约性指标的设定没有像比利时、德国和日本那样将制度收入变化、预期寿命变化和社会经济特殊变化纳入考虑范围。反之，当制约性指标为负数（即＜0）时，养老金调整幅度也将作出相应处理。最后，在基本养老保障水平方面，澳门特区政府遵循2013财政年度施政报告提出的“养老金加敬老金不低于最低维生指数”的方针，维持澳门居民对养老金待遇的基本期望。由于基本养老保障水平可能会带动养老金给付金额进行调整，当养老金根据安排进行调整后，所有累积的指标会重置为零，因为养老金调整已经综合考虑了各方面的因素。

四、澳门养老金调整经验总结

综合澳门养老金调整机制来看，已经不再只是考虑养老金金额的足够性，还会将养老金制度的可持续性纳入考量范围，因此，调整制度便会有牵引性指标和制约性指标。但是由于调整制度发展程度不同，所涉及因素和公式便有所不同。由于调整系数可能会导致养老金金额未能让受惠人士应付其生活所需，故会设立基本养老保障水平这一参数项；并且会定期检视其调整机制的合适程度，从而作出恰当的完善工作。故而，澳门特区政府在引入养老金调整机制时，便以“平衡考虑、先易后难、施政原则”的三个大原则作为基础进行推动，以上三个原则符合且体现出在政府公共改革中倡导的渐进主义原则（Incrementalism）（娄胜华，2020），也是澳门特区政府科学施政的具体表现。第一，平衡考虑。目前相关研究主要聚焦在澳门社会保障制度给付调整机制中的养老金调整机制，尤其是如何在回应养老金领取人士的购买力和确保制度的偿付能力及可持续性之间取得平衡。第二，先易后难。目前相关研究没有包括供款金额的调整建议，所建议指标参数以先易后难、定期检讨及持续优化去构思。第三，施政原则。相关研究遵循“多点支撑、多重覆盖”及“养老金加敬老金不低于最低维生指数”的施政原则。

澳门特区政府推动养老金调整机制的经验可以总结为以下三点：

（一）多举措切实增强养老金制度的可持续性

首先需要说明的是，养老金调整机制只是促进养老金制度可持续发展的手段之一，澳门政府在引入养老金调整机制前，已经做了一些相关的其他工作，例如，增加养老金的覆盖率、调升劳资两方的供款金额、定期邀请第三方机构进行精算评估等；同时，这些工作在正式开展前及开展期间都会进行全面且深入的公众咨询工作，从而使得澳门居民能够在更广泛的程度上理解养老金财政状况及具体运行等情况。此外，澳门特区政府为了让养老金制度可维持50年，在初始阶段便向该制度注资370亿澳元作为启动运行资金。这些工作都显示出澳门特区政府对维持养老金制度的决心。在以上基础上，澳门特区政府在引入养老金调整机制时，面临相对较少的社会压力，同时，在一定程度上，澳门特区政府也将引入养老金调整机制视为增强养老金制度可持续性的最后手段。但随着人口老龄化等各种因素的累加，养老金的资金储备面临越来越严峻的挑战。养老基金的长期稳健增长不仅关系到养老保障事业平衡发展，也关系到国家经济的可持续发展（邹萃，2022），因此，澳门特区政府在最近几年开始探索ESG（Environmental，Social and Governance Strategy）投资理念。ESG投资理念，即投资时将ESG纳入考虑因素，投资策略会选择ESG表现较好的公司进行投资，既最大限度承担社会责任，充分保障老年人生活水平，又采用更科学的执政理念以提升社会保障的治理水平。

（二）养老金调整机制需要与具体的养老制度相结合

公共管理行动应该为弱势群体获取更多话语权、资源和工作能力提供更多机会，所采取的方式应该是尊重和增加个人自由、加强市场在资源配置中的作用（世界银行，2006）。养老保障作为最重要的社会保障制度之一，要做好公平与效率的平衡工作，在具体的制度落地方面，不仅需要强调公平性，继续扩大基本养老保险制度的覆盖面，推动设立养老金调整机制保障居民退休生活水平；同时也需要注重效率，发挥其他支柱对养老保障的补充作用。目前，世界上大部分地区参考世界银行的“多支柱”模式去构建养老保障体系，但须知长者并不只是单一群体，有部分是需要特别支持的群体，而养老金仅能够提供基本养老保障，因此，养老金调整机制还需要考虑社会救助（即中国澳门的最低维生指数和中国内地的低保政策）和职业储蓄计划（即中国澳门的非强制中央公积金和中国内地的职业年金制度）的补充作用。考虑到这些，澳门养老金调整机制的基金养老水平便以“基本养老保障水平”作为“兜底”，并确立了养老金金额跟最低维生指数相挂钩。同时，居民的储蓄概念和退休生活水平各有不同，职业储蓄计划便可以允许居民去选择较个人化的退休安排。值得一提的是，当前大部分地区的公共退休保障体系主要由政府财政支持，由此也导致不少地区的公共退休保障体系面临破产危机。因此，澳门特区政府需要平衡“公平”和“效率”，透过透明调整机制让居民更易于理解养老金如何跟其他支柱的养老保障相结合。

（三）选择适当的调整因子

澳门特区政府和研究团队发现各地所选的调整因子相似，但是运算过程却各有不同。在选择适当的调整因子时，澳门特区政府采取渐进模式去推动调整机制，并尽量使澳门居民理解调整机制的运作原理，从而避免居民因误解调整机制运作而对调整机制失去信心的情况出现。渐进模式是一种强调透过社会互动（Social Interaction）对既有公共政策进行小幅的、个别的、渐进的修正之学说（De Wind等，2017）。因此，所选用的调整因子是澳门居民较为熟识和理解的数据和因素，例如，综合消费物价指数、人均预期寿命和社会保障基金收入。此外，运算模式也是以简单公式去得出调整结果，而由于牵引性指标需要实时反映退休人士所需，牵引性指标便会以最新指标作出调整；制约性指标则是为避免因受个别年份影响而出现过大的波动，设置为以过去5年的平均值作计算，以便让居民进行较合理的预判。养老金调整机制需要结合实际情况选择合适的调整因子。在确定调整机制时，采用较多的参考因子在一定程度上对养老保障水平的测算会更加准确，但同时也会增加金额计算的复杂性，并且如果计算的频率较高也会带来相应较高的行政成本。澳门通过设置自动调整的牵引性指标，结合累积制约性指标和养老保障水平等因子进行综合计算，最终方可进行养老金待遇的调整，这种制度设计在较大程度上降低了成本，也保持了公共政策和养老金水平的稳定性，具有较强的操作性和参考价值。