高职院校预算绩效管理模式的研究

厉娥 酒泉职业技术学院

引言

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），明确提出了全面实施预算绩效一体化，如何提高财政资金使用效率的问题成为亟待需要解决的问题。

一、某学校绩效预算管理调查情况分析

（一）问卷说明

根据《某学校计划财务处预算绩效调查问卷》，对学校的26个职能部门和10个二级学院预算绩效执行情况采用匿名方式进行摸底调查，主要对学校绩效管理现状和可能存在的问题进行分析、统计和整理，共计发出调查问卷72份，回收问卷55份，问题回答有效的为68.1%。

1.受访对象基本情况

此次调查的对象共计55人，从岗位结构来看，21%来自领导岗位，40%来自职能部门管理岗位，39%来自教师专业技能岗位；从学历结构来看，研究生学历占34%，本科学历占66%，专科及以下0人；从所学专业来看，只有7%的受访对象是财经专业毕业或者进修学习过相关专业，剩下的均为非财经类或相关专业。

2.本校预算管理的基本情况

调查问卷中对学校财经委员会的设置、人员构成及比例、职责权限、GRP预算管理软件的熟知程度、绩效管理模式和预算信息公开程度等方面均有涉及。

第一，预算管理机构的设置、软件的使用情况。本校已全面实施网上报销系统与预算管理系统，系统根据既定规则自动实行管控。学校设置了财经委员会进行预算论证，充分发挥财经委员会的各项职能职责。

第二，预算管理模式方面。目前，学校预算管理模式主要采用生均经费+专项经费+学院/部门创收。

第三，预算公开方面。学校根据省市级财政要求对预算内容根据各自范围公开。学校预算向全体教职工公开，各部门预算面向学院、部门负责人公开。

（二）预算管理具体情况分析

学院（部门）的预算编制均考虑学校的中长期战略、中长期规划以及资金状况，预算编制能够结合学校的中长期规划。主要采用的预算编制方法是定额预算、零基预算，“二上二下”的预算编制程序。首先由各部门负责部门预算编制，计划财务处负责审核汇总，报校长办公会审批并及时下达预算。通过两次上报，两次下达，两次反复能够提高预算编制的科学性。

（三）预算执行调整情况

1.预算调整情况

预算指标一经下达原则上不予调整，确需调整预算，需由负责人向财务处提出项目申请报告，财务处初审后提交上报校长办公会审定后予以调整，调整额度不得超过整个项目的5%。

2.预算监督检查情况

预算执行过程中，财务部门对预算执行数进行监督检查、阶段性评价、中期绩效评价等。具体监督检查的措施有：利用GRP财务管理软件定期（季度、半年、一年）对预算管理系统中预算执行数与预算指标数对比分析，随时跟进项目经费执行情况，杜绝超额支出或者跨项目支出等。

（四）预算绩效评价情况

1.预算绩效责任制方面

学校制定并实施预算绩效责任制，以制度为约束建立了通过绩效评价结果确定绩效考核等次，并对考核部门或者责任人进行奖惩，有利于培养预算意识，在预算执行进度、预算调整、资金使用合规性等方面展开过程性评价。

2.绩效目标的设置方面

学校财务部门设置了绩效目标，但绩效目标的设置太过于笼统，尚未建立清单式绩效责任制。

3.绩效评价办法的制定方面

学校制定了《预算执行考核暂行办法》，对预算绩效考核内容和办法制定了具体措施，但尚未在二级学院和职能部门中完全有效实施，说明学校的绩效评价和考核有待于进一步健全和完善，绩效考核指标的可操性和关键性需进一步完善。

4.绩效评价主体方面

学校绩效考核设置自评环节，多数职能部门开展内部绩效自我评价，但没有能够聘请外部第三方进行绩效评价。二级部门绩效目标不够完善，虽其绩效目标基本做到了与校级综合预算的绩效目标一致，却没有建立根据绩效评价的结果进行奖惩的具体落实措施。

二、调查问卷发现的主要问题

（一）绩效预算管理意识薄弱

此次调查报告主要针对二级部门的预算编制和审核的相关人员，但是对财经委员会的职责职能，项目库项目的论证要求及条件回答较为模糊；对预算管理的编制方法、编制流程不熟悉，名称回答不尽相同；预算指标如何调整以及经费执行过程中如何实现有效监管回答较少；学校制定的绩效目标责任制、绩效考核与评价的奖惩机制未能阐述。这些具体情况说明作为实际接触预算编制、审核的相关人员对学校的预算绩效考核等制度、程序、机制不熟悉，预算管理意识较为薄弱，缺乏对学校、二级学院、职能部门的预算绩效综评的深刻认识，预算绩效理念尚未建立。

（二）学校预算管理缺乏动力

现阶段，学校采用的是“生均经费+专项经费+自主创收”的管理模式，成立了财经委员会，加强了预算审核的监管，有利于资金使用的碎片化整理。鼓励二级学院自主创收，一定程度上有利于调动创收积极性，但由于缺乏绩效评价及考核的具体制度与措施，助推项目绩效目标实现的“加速器”缺乏动力，财经委员会职能职责发挥不完善，组织机构设置、职能功能的发挥有待进一步完善与加强。

（三）预算编制存在缺陷

部门预算绩效管理目标以清单式格式表现，只有12%部门推行了项目负责人责任制下的清单式绩效预算，预算编制管理人员绩效管理意识不强，未将绩效目标融入预算编制，二者脱节严重。

（四）预算执行缺乏监督和控制

预算指标一经下达不允许在预算执行过程中调整，特殊项目或有其他不可预测的缘由在特批下部分调整。实际执行过程中，个别学院自主调整，导致预算执行缺乏刚性。部分学院或者科研部门缺乏对项目跟进的监控，科研项目实际支付进度缓慢，甚至有一些项目年终决算仍未形成支付，导致预算指标执行无力，从而影响了指标执行的均衡性，未能发挥资金的效益性。

（五）绩效评价较为薄弱

首先，二级部门均无明确的绩效目标，或者绩效目标设置未能展示项目要达到的作用。其次，绩效目标没有细化的、可执行的绩效指标。再次，绩效评价缺乏过程性资料支撑，不利于对项目绩效实施监控，不利于对预算执行情况进行有效监管。最后，第三方的绩效评价尚未形成，只有个别学院设置了绩效评价办法，学校绩效设置自评环节，但缺乏绩效考核的激励奖惩机制，造成绩效考核不足以调动二级部门的创收积极性，竞争性的绩效评价未能形成。

三、预算绩效内控一体化的一些做法

（一）优化财务管理制度建设，提高财务服务质量

通过优化内部岗位职责，构建标准化财务流程。按照“谁办理、谁负责，谁负责、谁审批，谁监管、谁负责”的原则，进一步梳理财务岗位承担的工作任务，明确细化岗位职责，积极探索解决问题的新思路、新方法、新举措，全面修订管理制度，理顺岗位工作流程，明确审批签字程序，规范审批签字表格等。

（二）加强财务监督，充分发挥财经委员会职责职能

围绕学校总体发展目标，学校成立了财经委员会，统筹推动对学校重大财经事项、财务预算方案和资金筹措使用计划的审议和谋划，有效发挥财经委员会职能作用，是对学校行使经济管理监督权力的具体体现，为推动学校科学理财发展战略提供了制度保障。

（三）全面实施财务网上报销，推进财务信息化建设

全面实施网上报销有利于提高报销效率，进一步实现了财务管理信息化，降低报销及审批成本，完善了内部控制制度，便于师生实时掌握报销进度，财务流程信息更加透明化，财务管理效能明显提升，推动“业财一体化”的同时实现业财双向融合。

（四）实施三年期滚动式项目库预算申报与立项，实施过程性动态监控与评价

根据以前年度该项目实施的效果及实施进度情况，学校年度事业经费支出预算中的专项支出预算实施三年期滚动，由原来是审核下达预算方式，调整为部门组织项目申报、专家或学术委员会评审、学校审定、立项入库、逐年预算安排的方式进行编制和管理，项目库立项项目全程实行“动态监控、阶段评测、按期结项、绩效评价”模式进行管理。

四、预算绩效评价过程

确立以零基预算与定额预算相结合的预算编制原则，制定先有项目、后有支出的三年期项目库项目滚动预算方法编制。

（一）预算编制准备阶段

学校财务部门下发三年期项目库滚动项目申报，给二级学院、部门留有时间做项目申报与论证，并对以往项目预算执行情况进行汇总上报，便于财务部门对以往年度和下一年度重点建设项目统计、分析，便于测算下一年度预算需求。下达下一年度预算编制通知，二级学院、部门为下一年度预算编制做好准备工作。

（二）预算编制流程

二级部门预算按照“二上二下”的程序编制，各部门负责部门预算编制，财务处负责审核汇总，报校长办公会审批并及时下达预算。

（三）预算编制

学校预算的编制分为校级预算的编制和二级部门的预算编制。

1.校级预算的编制

学校预算是学校认真分析上一年度预算情况，结合主管部门经费政策及学校下一年度事业发展规划进行编制。

2.二级部门预算的编制

各学院、职能部门依据国家有关规章制度要求，根据学校规划发展需求，并结合各学院实际招生人数按照定额标准编制部门预算。

第一，遴选项目。各二级部门通过新建的学校经费预算编报系统编制上报二级部门经费预算，报请主管校领导审核后，预算编报系统内报送计划财务处。在此期间，由二级学院牵头聘请行业专家，或者归口职能部门进行行业、专业评审。校产管理处对资产购置进行评审、计划财务处对项目财务可行性分析、预算编制合规性与合理性审核，科研项目由科研处对实施效果进行打分，初步遴选拟入项目库的项目并报经校长办公会进行审议公示。

第二，预算编制与上报。计划财务处汇总报主管校领导和校长审核，汇总编制学校部门预算报市教育局和财政局，确定二级部门预算“一上”内容和数据，报学校财经委员会、校长办公会审定。审核的二级部门预算，结合学校收入和可支配财力，下达部门经费预算建议数（一下）。二级部门根据计划财务处下达的预算建议数，修改补充部门预算报表和说明，报计划财务处审核汇总（二上）。计划财务处将审核汇总的二级部门经费报校长办公会审议。经校长办公会审议批准的二级部门经费预算以文件形式下达到各部门（二下）。

（四）预算执行与调整

在项目预算执行过程中，通过OA平台提交外出计划申请，推送至部门负责人、分管校领导进行业务审批，批准后推送至财务部门经办人。出差归来后将相关原始凭证和外出审批单等票据推送至计财处财务报销系统，财务工作人员审核原始凭证，办理报销结算。

（五）决算与绩效考核

计划财务处审核编制学校决算报表。职代会期间，由学校财务处负责人向大会做当年预算执行情况的报告。预算期期末对预算执行效果进行考评，考评的内容主要包括预算执行率、预算执行进度、预算执行绩效等方面。在无异议的情况下，将考核结果报经校党委会讨论通过后，在全校范围内统一公示。

五、优化调整预算绩效管理模式

（一）建立项目任务清单式的绩效预算编制体系

学校的总体战略目标逐层分解到学校、学院（部门）、项目负责人，由二级学院或部门根据部门业务开展需要，或者以项目为载体制定任务清单式预算编制体系，从而确保绩效预算管理中管理主体的责、权、利关系，清晰绩效目标，并作为预算执行、考评的重要依据。

（二）推进实现绩效预算目标的财务管理信息化运行

以预算为主线，绩效目标为考核重点，学校借助业财融合的信息系统，实现了从项目申报、项目入库、预算编制、预算执行、预算调整、会计核算全过程的信息化管理，形成了覆盖学校各项业务活动的全过程预算监控，便于数据在业务、核算和预算模块之间的互通与反馈，成为实现绩效预算目标的有力保障。

（三）优化调整“三维一体”的绩效预算管理模式

积极推进预算绩效一体化建设，进一步完善和规范财政支出绩效评价体系，优化调整绩效预算管理模式。强化绩效预算管理的全过程，改变当前“生均经费+专项经费+自主创收”的管理模式，调整为“定额经费+项目经费+绩效奖励经费”的“三维一体”的绩效预算管理模式，逐步优化预算绩效评价指标体系，调动二级学院或部门预算支出绩效。建立、完善、明晰绩效问责机制，在资金使用过程中加强防控力度和完善监管措施，对实际造成资金无效或者低效的相关责任人由学校党委或职能部门提出追究措施，并列入二级学院或部门当年绩效评价考核。实施中完善绩效指标评价体系，制定奖惩制度提升资金使用效率。

结语

综上所述，高职院校在提升核心竞争力过程中，逐步实现预算绩效目标与学校中长期职业规划发展有机融合，使绩效管理成为检验预算实施效果的有力武器，推进项目任务清单式绩效体系建设，优化绩效管理模式的同时完善绩效评价指标体系，确保业财融合效益全面增效。