国有企业开展政策决策落实跟踪审计的探索

王腾 中国铁路上海局集团有限公司审计部

引言

进入21世纪以来，我国经济韧性强劲，但仍然受到局部短期各种不利因素制约，特别是2020年以来暴发的新冠肺炎疫情，对我国经济运行造成较大影响；某大型国有企业（以下简称H集团公司）也因行业特点受较大冲击，为缓解经营压力，最大限度化解经营风险，H集团公司不等不靠，积极面对困难，及时对集团公司生产经营布局进行调整，作出保经营稳增长政策决策部署；为实现H集团公司上述决策部署落到实处，审计部门也将保经营稳增长政策的贯彻落实情况跟踪审计放在更加重要的位置。政策落实是个动态的过程，跟踪审计是对政策落实效果进行跟踪检查监督，目标是通过揭示落实过程中存在的问题，总结经验和做法，推动决策部署和政策落实到位，保证国家政令畅通，促进国民经济健康稳定发展。

H集团公司在国民经济中占有重要地位，执行国家重大发展战略决策部署，H集团公司开展政策跟踪审计，即是贯彻落实国家重大政策措施落地、确保执行进度和实际效果，又是防范化解重大风险，充分发挥内部审计对重大决策部署落实的监督和促进，也是企业经营管理的需要。国有企业是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量；国有企业在国民经济中起着十分重要的作用，党和国家对国有企业寄予深切厚望，现阶段国有企业在我国经济现代化建设中仍处于重要地位。作为审计部门，必然要发挥好国有企业政策贯彻落实的跟踪审计职能，保障国有企业政策决策落实落地，促进国民经济健康发展。

不久前H集团公司下发的关于进一步加强审计工作的意见，明确指出内部审计要发挥促进重大政策落实的保障作用，跟进政策执行情况，反映政策执行中存在的问题，提出改进建议，促进政策落实到位。2022年初召开的H集团公司内部审计工作年度会议上，明确内部审计工作重点要聚焦首要职责，深入开展重大政策和政策部署落实跟踪审计等。为深入贯彻H集团公司对审计工作的要求，审计部开展相关理论研究和实务探索，并在探索、思考和实践的基础上，结合H集团公司实际，提出了系统性的工作思路、审计目标和具体审计内容，为H集团公司常态化开展重大政策事项落实跟踪审计（以下简称政策跟踪审计）摸索经验，找出顺畅的道路。

一、开展政策跟踪审计的必要性

2018年下发《审计署关于内部审计工作的规定》，提出内部审计机构要对本单位及所属单位的发展规划、战略政策、重大措施及年度业务计划执行情况进行审计。

2019年11月，审计署下发《国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施办法（试行）》，明确提出审计对象包括国有企业，各级审计机关在开展企业等审计项目时，应当关注党和国家重大政策措施落实情况。

2021年下发的《“十四五”国家审计工作发展规划》，提出对国有企业的审计包括政策贯彻落实审计。

2022年新修订的审计法将国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况纳入了审计范围。

二、政策跟踪审计实务研究

现阶段，国有企业开展内部政策决策跟踪审计，仍处于探索阶段，相关管理办法和实施细则仍略显欠缺。H集团公司作为国有大型企业，是国家政策实施平台，执行国家发展战略；借鉴参考审计署下发的国家政策跟踪审计试行办法，结合大型国有企业特点，根据生产经营实际，尝试探索适合H集团公司内部开展政策跟踪审计方法。

（一）政策跟踪审计的主要内容

H集团公司政策跟踪审计，围绕党和国家政策、围绕企业发展决策展开。政策跟踪审计内容包括：

（1）揭示落实过程中存在的问题。政策落实过程中不作为、乱作为、假作为等敷衍问题，重大项目规划、立项、审批、建设、竣工验收、运营等各环节任务分解和落实情况，重点资金保障情况。同时还应当注重反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍，包括与其他正在执行的制度法规的不衔接、不配套问题。

（2）总结经验。总结政策贯彻、部署、落实过程中的优秀经验。

（3）分析研究落实政策的建议。注意收集被检查单位意见建议。

（4）对落实情况作出总体评价。相关部门、单位执行制定具体落实措施、进行任务分解、推动工作进展和完善制度保障等情况。

（5）严格整改落实。针对发现的问题，分析原因，落实责任，督促有关单位加强整改、严格责任追究。

（二）政策跟踪审计的程序

政策跟踪审计程序与常规的经营业绩基本一样，主要有立项、审前调查、方案编制、组织现场实施取证形成审计报告、审计报告复核审理、审计结果处理等环节。

首先，成立审计组，组织人员培训。审计组成员就相关重大政策出台的背景、目的、工作进度、节点要求、考核标准等进行学习，了解相关重大政策的要求、领会意图、理解精神、明确重点，吃透政策跟踪审计的内容、目标。其次，做好审前充分调查，完善实施方案。审计前，详细了解被审计单位落实跟踪审计事项的研究、安排、部署情况，包括任务的分解、责任部门涉及的内容、环节等事项，详细编制跟踪审计事项的审计实施方案。再次，组织现场实施，形成审计报告。按照审计实施开展现场审计；具体事项要求分期实施的，分别形成分期报告和项目总结报告，在规定期限内报送。审计过程中发现的重大问题及时进行专题报告。经逐级复核审理，下达审计决定、出具审计建议书等。最后，狠抓审计问题整改、责任追究，强化政策落实的严肃性。

（三）政策跟踪审计方法

政策跟踪审计具有审计内容多、时效强、时间久等特点，因此审计方法也有别于常规审计项目，除了常规审计方法外，更要创新组织方式和灵活组合地运用网上查询、文件筛选、问卷调查、访谈座谈、现场查看、关联分析、延伸调查等审计方法。如：综合采用顺查、逆查法对被审计单位公司法人治理事项和“三重一大”政策事项等重要决策部署事项进行跟踪审计，检查其对审计事项的研究、安排部署等情况。

三、H集团公司开展政策跟踪审计现状

H集团公司审计部门积极贯彻落实党、国家和H集团公司对企业经营管理重大政策事项进行审计监督的要求，尝试开展了一些政策事项落实情况的跟踪审计，如职工保障性住房建设资金专项审计、土地房屋经营开发专项审计、节支降耗措施落实情况跟踪的审计等项目。围绕重大政策部署的组织安排、过程推进、配套环境等情况，按照审计的重点内容逐条进行检查、核实，了解重大政策事项背景及运行过程的落实情况和落实效果，作出客观的分析评价，提出存在的问题和风险，促进政策事项和相关制度落实。总体而言，H集团公司目前开展的政策跟踪审计，表现为：

第一，审计范围不断拓宽。从最初的建设项目跟踪审计拓展到重点资金跟踪审计，再到对重大政策项目执行情况进行跟踪审计，跟踪审计的范围不断拓展。

第二，审计程序逐步完善。针对政策跟踪审计在实践中遇到的问题，及时总结经验，不断完善审计方法和程序。

第三，审计结果初见成效。通过近年来实施的政策跟踪审计，提高了企业经济效益，完善企业法人治理结构，并通过严格审计问题整改追责，促进了企业政令畅通，促使政策决策部署落到实处；通过跟踪审计方式，能够及时发现问题并督促整改，可以将问题消灭在萌芽状态，促进重大政策事项落实到位。

四、开展政策跟踪审计面临的挑战

政策跟踪审计起步较晚，普遍存在审计人员思想认识不到位、法律法规依据、审计实施细则和审计操作指引尚不足、审计项目进行统筹实施经验欠缺、审计成果提炼总结不够等方面的问题。

难点一：审计项目重点难以把握。因审计部门参与H集团公司制定重大经营政策决策事项不足，致使对H集团公司实施的重大政策事项的背景、目的、要求及组织情况理解不充分。政策跟踪审计侧重于对重大政策事项执行过程和结果进行监督和评价，还由于审计人员对政策事项相关业务、政策不够熟悉，短时间内难以把握审计重点内容，基本上是以“摸着石头过河”的方式开展审计，实施过程缺乏针对性和实效性，从而导致审计项目成效不够明显，未能充分发挥出其应有作用。

难点二：对同级职能部门实施审计难。重大政策事项不仅需要所属单位具体落实，还需要H集团公司各职能部门组织协调推进。政策跟踪审计的范围不可避免地涉及H集团公司各职能部门，而在H集团公司组织架构中，审计部门也是职能部门之一，对同级职能部门进行审计查证仍存在不畅，难以全面掌握重大政策事项的贯彻执行情况，影响原因分析深度。

难点三：队伍知识结构单一，审计风险控制难。全过程政策跟踪审计范围涉及项目可行性研究、方案设计、质量、效益等方方面面，而目前审计人员主要是较多熟悉经济业务，对企业经营管理、法律业务、计算机技术、工程管理等，工作经验和专业知识积累不够，人员结构单一，专业能力与跟踪审计实际需求不匹配，不能满足政策跟踪审计要求。若审计人员获取证据不充分、审计程序和方法不恰当，进而发表与实际不相符的审计结论，导致审计风险程度显著增加。

难点四：审计信息收集分析难。H集团公司重大政策事项涉及面广，专业管理职能部门和执行单位多，重大政策事项推行和落实的信息数据分布在多个专业职能部门和执行单位，有时数据之间又缺少必要的关联关系。跟踪审计开展过程中，存在与多个职能部门和下属单位等执行单位沟通难、收集数据难，而且收集的信息数据不统一，数据筛选提炼分析、相互验证难。另外，由于跟踪审计的审计对象多、动态性强，审计事项后续变化、完善整改等信息反馈也时常存在滞后现象。

难点五：审计介入时机难以把握，审计项目质量难以控制。政策跟踪审计为事中审计，本质特点是审计时效性，需要及时发现政策落实不力、部门协调不畅、制度不配套等问题，促进政策落实和完善。跟踪审计介入时间早，问题还没有显现，介入迟，成为事后审计，体现不出跟踪审计时效性特点，跟踪审计介入时机难以把握。而且对于政策跟踪审计项目审什么、如何审，审计人员没有经验和匹配的操作规范做指引，往往心中没底，现场审计效率低，审计项目质量难以控制。

难点六：审计评价难。目前，H集团公司政策跟踪审计刚刚起步，尚未建立这方面审计评价体系，加上重大政策项目内容广泛、落实有周期性，而且不同地域同一重大政策项目落实情况各不相同，特别是类似重大投资项目在建成初期，因市场、技术培育需要等因素，落实效果一时难以体现。因此审计人员难以准确衡量重大政策项目落实的经济性、效率性和效果性，影响审计结论的可信度。

五、开展政策跟踪审计的对策和措施

第一，要进一步提高内部审计独立性。首先，提高内部审计组织地位，设想在H集团公司董事会下设审计机构，独立于管理职能部门，可以解决涉及同级审计难的问题；其次，赋予审计部门会议列席权，并要求审计部门对H集团公司经营管理重大事项的政策形式、政策程序进行检查和评价，如董事会、总经理办公会的重大决策是否履行党委会先行研究讨论前置程序。参加H集团公司领导层讨论有关重大经营战略和执行情况的会议，这对审计部门更好地理解业务及如何制定战略和政策至关重要，便于跟踪审计过程始终抓住重点，能及时提出审计建议供领导层决策参考。

第二，加强审计队伍建设，引进培养专业人才。政策跟踪跨时长，不同阶段的任务要求不同。不同政策的审计目标、重点和风险也各异。提升审计人员的专业素质，既要掌握审计基本理论和过程，也要充分领悟政策的核心思想和落实方法，时刻关注政策动态。尤其是一线审计人员，应梳理清楚政策出台的背景和发展演变，提升政策理论水平，突破财务专业的惯性思维；了解被审计单位落实政策措施的具体背景和过程，能够换位思考，与被审计单位进行沟通。

第三，建立信息共享平台，更新审计技术。随着政策跟踪审计的开展，审计内容愈加复杂，审计对象越发广泛，传统的审计方法难以满足要求。大数据、信息化在政策跟踪审计中的提质增效作用不断凸显。在H集团公司层面，设想构建统一的信息化数据平台，便于审计人员各类审计任务需要，可以快速采集数据信息，提高审计效率。

第四，要改变审计切入角度，把握审计介入时机，提高审计项目质量。审计人员改变审计切入角度，从合规性角度转向重大政策事项执行、规章制度衔接、项目推进等角度，关注执行不力、落实效果不理想等问题，深入剖析原因，是人为不作为造成的还是规章制度配套不及时等因素造成的。充分反映政策落实效果，提高审计项目质量。

第五，要进一步完善相关制度建设。要尽快建立健全重大政策事项跟踪审计制度、实施办法等，明确适合跟踪审计的程序和审计方法，确保审计进行的精准到位，能够及时有效地对重大政策的落实保驾护航。

第六，要逐步建立政策跟踪审计评价体系。借鉴国家政策落实跟踪审计的评价体系，从审计项目合规合法性和运营绩效两个方面逐步建立同向发力的内部审计评价标准体系。对类似重大投资项目落实效果评价时结合周期性特点，必要时突破正常的审计周期，在相对固定范围内持续形成审计结果。

结语

国有企业开展政策跟踪审计，完善国有资产管理体制，强化企业内部监督，深入贯彻落实党中央、国务院关于加快建立健全国有企业、国有资本审计监督体系和制度的工作部署，促进中央企业落实党和国家方针政策以及国有资产监管各项政策制度。也是深化企业改革，服务企业发展战略，提升公司治理水平和风险防范能力，助力国有企业加快实现转型升级、高质量发展和做强做优做大。