基础教育学校全面实施预算绩效管理的研究——基于内控视角

孟令倩 山东省实验中学

引言

教育是兴国之器、安邦之本。随着政治经济的不断发展，基础教育发展水平备受关注。全面实施预算绩效管理作为财政体制现代化建设的有力举措，逐渐成为提升风险控制力度、提高教育经费使用效益的可靠抓手，是保证基础教育事业健康发展的重要工具。当前，内部控制与预算绩效管理正处于不断融合的过程中，如何从内部控制的视角完善基础教育学校全面预算绩效管理工作，这值得我们进一步探索。鉴于此，本文试图从内控视角出发，针对实践中存在的问题，提出全面预算绩效管理优化实施的对策建议，推动财政资金聚力增效，提高基础教育服务供给质量。

一、内控视角下基础教育学校全面实施预算绩效管理的概述分析

（一）相关概念

2012年12月，财政部在颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中，把内部控制定义为：单位为实现控制目标，通过制定制度、改进措施和执行相应的程序，对经济活动中出现的风险实行防范与管控。换言之，内部控制就是风险应对，而应对工具是制度、措施与程序。内部控制主要由内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等要素构成。内部控制的内容就是将业务活动的风险点与财务目标相结合，通过控制风险来实现管理价值。

全面预算绩效管理是一种覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程的绩效管理体系，主要内容包括：绩效目标设定、绩效运行与监控、绩效评价及其结果运用。将内部控制与预算绩效管理相结合，能够加强对单位经济活动的控制，促进单位管理制度的完善，可以有效降低财务管理风险。

（二）全面实施预算绩效管理的政策背景与意义

党的十九大作出“全面实施绩效管理”的战略部署，强调加快推进绩效管理。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提到要用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。同年11月，为贯彻落实《意见》内容，财政部再发文，进一步强调了全面实施预算绩效管理的意义并提出了落实方案和重点环节等。次年底，教育部《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，全面实施预算绩效管理是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量的重要举措，利于推进教育治理体系和治理能力建设。2020年10月，《中华人民共和国预算法实施条例》修订施行，其提到要对预算资金的投入、执行、产出与效果进行绩效监控和评价。由上述文件可见，全面实施预算绩效管理是财政体制改革中的重要举措，是推动党中央、国务院重大政策措施落地生效的重要保障。在上述政策背景下，在教育治理能力和教育公共服务水平不断提升的前景下，基础教育学校实施全面预算绩效管理已是必然趋势。现阶段，基础教育学校预算绩效管理还存在很多问题，关于基础教育学校全面实施预算绩效管理的实践研究显得尤为迫切。

（三）全面预算绩效管理与内控的联系

内部控制是全面预算绩效管理的有力保障。首先，从内控目标来看，内部控制可以在一定程度上约束经济运营活动，提升单位预算绩效的刚性，有助于全面实施预算管理的落地实施。其次，从内控的本质来讲，健全的内控是防范单位业务活动风险的“良药”。针对预算管理各个环节当中的风险点，通过制定具体控制目标和详细控制方法，实施有针对性的控制活动，降低预算管理风险，便于构建内控体系下的预算绩效管理方法。最后，从参与的广度来说，两者都需要协调调动各部门，要求单位全员参与。各部门职员认真履责，增强风险意识，齐心协力保证内控执行效果，能够为开展绩效预算管理工作提供便利条件。

全面预算绩效管理是提升内控效果的有力手段。一方面，全面预算绩效管理的目标是优化财政资源配置效率和使用效益，提高风险防范力度，进而为单位形成健康有序的内控环境做好铺垫。另一方面，全面实施预算绩效管理是一套科学的、系统的流程，可以对财务活动进行全过程、全方位、动态化的监督。从全面预算绩效管理的目标和流程可以看出，实施预算绩效管理能够加强单位对经济活动的管控，有利于单位管理制度的完善。只有借助全面预算这个管理工具，将其融入内部控制建设，才能有效提升内控效果。

由此可见，预算绩效管理与内部控制是相辅相成、相互促进的关系。二者有诸多相似之处，工作内容高度融合，从这个角度来看，从内部控制视角探讨基础教育学校全面预算绩效管理的实施具有重要现实意义。

二、内控视角下全面实施预算绩效管理的问题

（一）预算绩效管理知识欠缺，意识淡薄

在当前政策背景下，各相关单位已逐渐开展全面预算绩效管理工作。但基础教育系统中仍有不少学校对全面实施预算绩效管理认识不全面，尚未形成完善的预算管理理念。究其原因，第一，由于宣传不到位，导致基础教育学校普通职工甚至领导层对全面预算绩效管理认知不系统，有的甚至认为这只是财务部门的工作，与其他部门关系不大，做好配合即可；第二，由于培训不到位，相关人员缺乏绩效管理理念。譬如，有的学校只是偏向于预算执行进度，对完成质量不关注，认为只要在执行进度考核中合理合规地完成预算计划就可以了，存在“重投入、轻产出”“重支出、轻绩效”的现象，绩效管理意识比较淡薄。

（二）组织管理机构不健全

现阶段，预算绩效管理工作逐渐起步，也取得了一定的成果。但与绩效预算改革已开展40多年的英美等国家相比，我国的预算绩效管理起步时间仍然较晚，发展还不够完善。尽管基础教育预算绩效管理已经起步，但组织管理机构还不成熟。调查发现，很多学校未设置预算绩效管理部门、队伍，没有专门从事这项工作的人员，可能只是财务部门代为完成；预算绩效管理职责也不明确，缺乏有效领导，工作混乱，预算绩效管理工作很难取得实质性进展。

（三）预算绩效管理工作不到位

一是绩效目标设定不合理。项目支出绩效目标是指以客观可测的参考值来表示的项目支出预期绩效水平。具体来说，绩效目标是指要做什么事情，做多少事情，产生什么影响。研究发现，部分基础教育学校在绩效目标设定中存在一些问题。一方面，绩效目标设定不合理，主要体现为绩效目标难以实现，影响相关员工的工作积极性和绩效评价结果；或者，目标设置过于简单，缺乏挑战性，则失去了“提质增效”的意义。另一方面，绩效目标设定不具体，例如一些单位连续使用“持续增长”“明显提高”“比较明显”等作为绩效目标，没有从数量、质量、成本和时效等方面具体细化，不符合客观量化的要求。

二是绩效运行监控缺位。绩效监控是全过程预算绩效实现动态化管理的关键环节，是确保实现项目绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段。通过绩效运行跟踪监控，可以发现预算执行过程存在的问题、困难并及时纠偏，确保预算调整与绩效评价管理顺利进行。然而，有些学校跟踪管理机制缺失，绩效运行监控缺位，致使其难以及时发现问题和解决问题，影响预算执行效果，不利于防范风险和提高公共服务质量。

三是绩效评价机制不完善。绩效评价就是运用科学的方式方法和指标体系，对既定绩效目标实现情况进行全面、客观、公正的考评。完善的绩效评价机制可以提高预算管理的科学性和自我约束性，是提升学校教育公共服务质量的关键方式。经过考察，发现部分基础教育学校在进行预算绩效评价时，缺乏一套系统的绩效评价机制，往往是财务部门自行完成或者是业务处室采用自评的方式将结果报送财务部门，由财务部门汇总上报，这将降低评价结果可靠性，导致评价不客观、不深入。

四是评价结果应用性不高。绩效管理是一个闭环过程，经过绩效目标设定、运行监控、绩效评价等环节，最后将结果反馈给各部门并实质应用。但部分基础教育学校仍然是考评与结果分离，尚未将结果与完善政策、规范预算管理衔接起来，明显落后于其他行政事业单位。分析发现，评价结果不能实际应用的主要原因之一在于没有建立相应的奖惩机制，绩效导向作用不能充分发挥。

三、完善以内部控制为导向的全面预算绩效管理方法

（一）树牢绩效意识，压实管理责任

国家“全面实施预算绩效管理”是财政体制改革中的重要战略部署，是加快实现教育现代化建设的关键环节。因此，基础教育学校应加强对全面预算绩效管理的认知，提高绩效管理意识。一方面，要加强宣传。要充分利用学校官网、微信公众号等形式宣传全面实施预算绩效管理的必要性和重要性，以及相关政策、规定等，尽可能地传达给每个职工，做到应知尽知。另一方面，要加大培训，建立职业规范培训长效机制。组织单位负责人、项目负责人等进行绩效管理集中学习，通过学习增强其对预算绩效管理的理解，树牢绩效理念，注重战略导向，进而提升预算管理水平。

与此同时，应压实预算绩效管理责任。基于内部控制的预算绩效管理必须强化责任的约束力，明确责任主体，完善绩效管理问责机制。特别是对重大项目责任人实行绩效终身责任制，落实主体责任，突出绩效导向。

（二）健全组织管理机构，建立联合工作机制

良好的内控环境奠定了单位预算绩效管理全面实施的工作基调。因此，内部控制视角下的预算绩效管理工作需要科学合理的设置组织机构，打造良好的内控环境。进一步讲，可以考虑在现有的内部控制组织机构设置的基础上，着重建立贯穿预算决策、执行和监督全过程的组织管理结构。譬如，成立预算管理部门，设置预算管理领导小组，形成自上而下有规划、有领导的工作布局。

此外，建立联合工作机制，加强部门间的工作联动，将内控贯穿预算全过程，鼓励多部门渗透于预算管理中。通过部门与部门之间的沟通联系、互助与监督，实行单位整体联动，打破以往预算管理仅仅隶属于财务部门的工作格局，让全面预算管理与内部控制深入融合，助力预算绩效管理工作有效、有序开展。

（三）完善预算绩效管理工作，实现财政资金全流程管控

1.合理设定绩效目标。其一，明确绩效目标编报的责任主体。按照“谁使用资金谁编制绩效目标”的原则，确定绩效目标设置主体，财务处只是牵头组织者、审核汇总者，不能代编绩效目标，这也是“内控”思想的体现。其二，严格项目绩效目标编制程序。首先，通过定性分析项目特性，梳理项目功能，设置年度总体绩效目标；其次，分解总体目标，从中概括、提炼出最能反映总体绩效目标预期效果的关键性指标，并作为细化的绩效指标；最后确定绩效指标的具体值。这样进行绩效目标设定，能够更合理、更科学。

2.落实“双监控”。绩效监控是全面实施预算绩效管理的“事中”环节，与预算执行有机统一，是检视项目实施目标路径的有效纠差手段。为此，在绩效管理过程中要充分使用这把“利刃”，严格监控程序，对预算资金执行进度和绩效目标实现程度进行“双监控”。首先，对照批复的绩效目标收集监控信息，包括预计产出的完成进度、效益的实现程度及服务对象的满意程度；其次，进行数据分析，分析数据真实性，并着重分析偏离绩效目标及预算执行过慢的原因；最后，填报绩效监控情况表，并全面总结本次监控跟踪工作开展情况、项目绩效监控结果、主要经验、存在问题及下一步工作措施和建议等，形成监控总结报告。

3.完善绩效评价机制。以内部控制为基础的预算绩效管理，需要构建多维度的预算绩效评价管理体系，找出单位潜在的问题与风险。具体来讲，在绩效评价工作当中，单位应确定绩效评价主体部门，落实工作职责。同时，要建立起合理的预算执行绩效评价体系、标准体系、考核体系，还可根据单位实际引入第三方评价，优化内部监督。通过完善预算绩效管理评价机制，降低预算管理风险，力争预算管理与绩效管理融为一体，科学、全面、客观地完成评价工作。

4.加强绩效评价结果应用。评价结果应用是全面实施预算绩效管理工作的关键落脚点。因此，应结合内部控制评价，加强激励奖惩机制的建设，切实提高预算绩效评价结果的应用性。一是将其与单位综合考核密切对接，把预算流程、预算结果等事宜列入综合考核项目，建立奖惩制度，进一步提高职工全员参与的意识和积极性，促进预算绩效评价结果的应用。二是将其与下年预算安排有效衔接，即评价结果直接影响下年度部门预算的资金额度和项目申请，以最大程度发挥预算绩效评价结果的引导作用，优化教育经费使用结构，推动基础教育高效高质发展。

结语

本研究主要是探索内控视角下基础教育学校如何全面实施预算绩效管理工作。我们通过概括分析内部控制和全面预算绩效管理的概念及内在联系，针对基础教育学校在全面实施预算绩效管理中的问题，基于内控视角创新预算绩效管理方法，不仅解决了现实难题，又为构建全面、系统的预算绩效管理体系提供了理论支持，有利于推动学校真正实现预算与绩效管理一体化。本文结合财政体制改革的现实环境，立足于全面预算绩效管理，着眼于基础教育背景，一定程度上填补了基础教育学校在全面实施预算绩效管理方面的空白，丰富了预算绩效管理的研究领域，这也是本文的主要创新点之一。