PPP项目现金流管理问题研究

李运良 中船重工（北京）生态环境研究院有限公司

引言

现阶段，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，已成为我国社会的主要矛盾，社会各界对基础设施和公共服务的需求量不断增加。在此背景下，相比传统公共产品提供方式，PPP模式因其在项目投融资、运营、维护等方面具有的显著优势，在我国得到了较大的推广和应用。根据财政部政府和社会资本合作（PPP）中心全国 PPP 综合信息平台管理库项目 2021年年报（以下简称PPP2021年报）统计数据，2014年以来，PPP项目已累计入库10，243个，投资额16.2万亿元，连续三年增长5%以上；累计签约落地项目 7，683个、投资额12.8 万亿元，签约落地率78.8%；累计开工建设项目 4，804个、投资额 7.6万亿元，开工建设率 47.2%，在稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重大作用。但同时，有些PPP项目在实施过程中也出现了一些问题，比较突出的是有些社会资本方如东方园林、碧水源等企业，在项目实施过程中资金链出现较大困难，导致PPP项目实施陷入困境，暴露出在现金流管理上存在较大问题。基于此，本文对当前PPP项目在现金流管理方面存在的问题及优化措施进行了研究，希望为加强PPP项目现金流管控、推动PPP项目顺利实施起到积极作用。

一、PPP模式概述

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以下（简称财金76号文）提出，PPP模式即政府和社会资本合作模式，“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。推广运用PPP模式，有利于吸引社会力量、缓解政府资金压力，尤其是有利于发挥社会资本在项目投融资、运营管理等方面的综合和专业化优势，提升公共服务的质量和效率，满足人民日益增长的美好生活需要。

二、PPP项目现金流管理的作用

（一）预防资金不足风险

近些年来，一些企业在大量承接PPP项目后资金周转出现困难，有些企业甚至资金链断裂出现破产风险，被迫退出项目，导致部分PPP项目因缺乏资金而难以为继。因此，PPP项目各相关方尤其是项目实施主体——往往是由政府指定机构和社会资本共同出资成立的项目公司，必须充分认识到现金流管理的重要性，强化项目全生命周期的现金流管理，确保项目资金合理充裕，预防因资金不足导致项目失败的风险。

（二）降低资金成本

PPP项目现金流管理的综合性较强，对资金做好科学合理规划，保证项目现金流的进出平衡，能够有效提高资金使用效率，充分发挥资金的价值和作用，进而更加合理地降低资金成本。通常情况下，PPP项目在建设期需要大量资金投入，主要来源于股东资本金投入和从金融机构取得的债务融资，一般存在资金缺口。但如果资本金、债务融资集中到账，会暂时形成资金富余；在运营维护期支出相对较少，但会大量取得政府付费，会形成阶段性的资金富余。健全完善的项目现金流管理机制，能够快速、准确获取资金余缺信息，做好资金匹配，避免资金闲置、浪费，从而降低资金成本。

（三）实现项目投资预期

目前，我国PPP项目在总体上具有投资额大、实施周期长、涉及环节多的特点，项目现金流复杂多变，投资回报率普遍不高，稍有不慎就有可能导致项目收益下降甚至出现亏损。为此，必须对PPP项目实施的全流程进行精心策划、精细化管理，充分认识到现金流管理在整个项目管理中的重要地位，坚持以现金流管理为基础，狠抓资金流入，严控资金流出，紧盯资金平衡，确保实现项目投资预期。

三、现金流管理中存在的问题

（一）投融资资金难以及时足额到位

PPP项目公司是项目投资建设和运营维护主体，其用于投资建设的资金主要来源于股东投资和债务融资。从近几年PPP项目的实施情况看，项目公司的资本金和债务融资普遍存在不能及时足额到位的情况。

1.资本金难以及时足额到位

PPP项目公司的资本金是发起人的投资入股资金，包括社会资本方资金、政府方单位资金、财政补贴、PPP基金的股权投资资金等。根据国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）及有关规定，PPP项目资本金比例一般在20%左右，具体行业之间会有所差异。鉴于PPP项目整体投资额较大，需要的资本金动辄上亿，有的项目甚至高达几十亿，各出资方在筹措资本金时均面临较大压力，尤其是财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等有关文件，均明确提出不得以债务性资金充当资本金，“国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规”。这些规定严重制约了PPP项目的出资资金来源，加大了项目资本金筹措压力，导致一些PPP项目资本金难以及时足额到位，增加了PPP项目的现金流管理压力。

2.债务融资较为困难

PPP项目的投资建设需要大量资金投入，资本金一般只能解决20%左右，大部分建设资金需要通过债务融资解决。但自2015年中央经济工作会议提出去杠杆以来，国家从政策文件、监管措施、制度规范等方面对杠杆率进行了全面的控制，我国金融大环境进入去杠杆阶段，社会融资全面收紧，对PPP项目的融资工作也造成了较大不利影响。PPP2021年报显示，2014年以来PPP项目的开工建设率不到50%，和签约落地率的78.8%差距较大，这与债务融资不到位密切相关。

除金融去杠杆的大环境外，PPP项目本身的一些特点也导致了融资困难，社会各界从PPP项目自身条件、相关方包括政府部门、社会资本、金融机构，以及国家PPP相关政策、法律体系等各方面进行了较为全面的分析研究，本文对此不再赘述。这些原因造成部分PPP项目融资难以到位，导致项目建设资金严重不足，影响了PPP项目的顺利实施。

（二）项目服务费收入不能及时、足额到账

财金76号文提出，PPP模式的实质是政府购买服务，政府承担公共服务购买者角色，应按规定支付购买服务费。但是，PPP项目中政府还扮演公共事务管理者角色，行使对项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，政府方这两种身份实际上混合了，实践中时常出现地方政府利用自身强势地位以各种借口，如财力不足、政府换届、领导更替等理由，不尊重合同、不履行合同义务，不按约支付服务费。这就导致项目收入不能及时、足额到账，损害了社会资本方的利益，甚至影响到建成项目的正常运营。

此外，政府要依据绩效考核结果支付服务费，可能出现绩效考核扣款，导致项目实际收到的款项无法完全覆盖项目支出，也会影响到PPP项目现金流管理的有效性。

（三）资金预算执行差异大，增加现金流压力

为保证PPP项目的顺利实施，项目公司一般都会编制资金预算，以加强对现金流的管控，保证现金流稳定运行。但PPP项目的特点决定了PPP项目现金流的复杂多变，给资金预算的编制和执行带来一系列不确定性，一方面预算编制依据的基础数据未必完全准确，同时受编制水平限制，预算编制很难做到的全面、合理、准确，符合实际；另一方面预算执行过程中经常发生各种偏差，如资金流入不能及时足额到位，资金流出因政策变化、规划调整、通货膨胀等原因超出预算。如果偏差过大，就会对项目现金流造成较大压力，甚至导致项目资金链断裂，项目建设和运营无法继续进行而失败。市场上已出现不少这方面的案例，需要引以为戒。

四、PPP项目现金流管理的优化措施

（一）多措并举，切实提高PPP项目建设资金筹措能力

1.实行差异化的PPP项目资本金制度，减轻股东出资压力

从国家出台的资本金制度相关政策文件看，现行项目资本金制度的适用范围是经营性投资项目，不包括公益性投资项目。但实践中，除少数项目外，绝大多数项目都被严格适用资本金制度，包括PPP项目中公益性质明显的政府付费项目、可行性缺口补助项目等投资项目，这其实并不符合资本金制度的政策出发点。曹晓燕、马俊两位同志的对此进行了研究，提出根据PPP项目的经营情况，区别建立差异化的PPP项目资本金制度，对于公益性程度较高的非经营性PPP项目，应按照现行规定，不适用资本金制度，项目融资不要求必须匹配相应的资本金；对于具有一定公益性的准经营性PPP项目，实行较低比例的资本金，减少对出资方的资金占用；对于公益性较低或不具有公益性的经营性PPP项目，执行现行资本金制度规定。

对此，我们赞同对PPP项目实行差异化的资本金制度，具体比例可视项目情况进行合理调整。这将是对现行项目资本金制度的优化执行，有利于解决当前PPP项目资本金出资到位不足的难题，减轻PPP项目资本金出资压力，促进PPP项目加快发展。

2.鼓励银行创新符合PPP模式特点的融资服务，加大对PPP项目的融资支持

统计数据显示，银行贷款是我国企业最重要的融资方式，占比长期超过60%，发展PPP模式离不开银行的融资支持。但银行尤其是商业银行，在没有特殊政策要求的情况下，往往偏向于周期较短、担保物权充分且较易实现、利润较丰厚的经营性项目，对PPP项目融资缺乏积极性。同时银行等金融机构扔侧重于主体信用融资，而PPP项目公司明显信用不足，为PPP项目融资增加了难度。

在当前稳投资、稳增长的大背景下，PPP项目的投资建设无疑可成为重要抓手，这就需要有效解决PPP项目的融资难问题。为此，建议国家出台更多实质性的信贷、财税等方面支持政策，鼓励银行以项目自身未来资产和现金流为基础的项目融资方式，如项目收益权质押贷款等，加大对PPP项目的融资支持，满足PPP项目的贷款需求。

3.大力发展专业化的PPP投资基金，增加PPP项目投融资资金来源

目前，我国已在国家层面成立了中国政府和社会资本合作融资支持基金（中国PPP基金），注册资本1800亿元，通过股权、债权、担保等方式，为PPP项目提供融资支持。据中国PPP基金在其官网披露的数据，截至2020年底，该基金累计已决策项目156个，项目总投资额超1.3万亿元，累计拨款项目106个，涉及项目总投资额超9000亿元，有力支持了我国PPP模式的健康发展。

中国PPP基金具有管理团队专业、投资期限长、增信作用大、资源整合能力强等一系列优点，可以有效推动PPP项目落地执行。因此，建议除国家层面外，在省市县层面建立更多的PPP基金，为PPP项目实施提供更多持续、稳定的长期资金来源，同时也可为PPP模式的发展提供更加专业化的服务，提高我国PPP项目的实施水平。

4.鼓励保险类金融机构为PPP项目提供长期融资服务

保险资金参与 PPP项目意义重大。一方面，保险资金具有规模大、期限长、稳定性高的优势，与PPP项目运作模式十分契合；另一方面，PPP项目以地方政府基础设施及公用事业项目为主，按既定合同在充分考虑绩效考核的前提下给予投资人合理回报，与保险资金偏好低风险，追求稳定投资回报相一致。另外，当前我国保险资金体量大，具有较为充分的投资空间，可以为PPP项目提供长期稳定的资金支持。保险机构在参与 PPP项目投融资，可以实现政、社、保多方共赢。因此，建议补充和完善相关规定，对实务中保险资金股权投资PPP项目的合法性予以确定，同时出台更具体的支持政策，充分调动保险资金参与PPP项目的积极性，鼓励保险类金融机构为PPP项目提供长期金融支持。

（二）强化资金预算管理，保证项目现金流正常运转

一方面，要尽量将资金预算编制的合理、准确性。为此，应调动项目相关各方的积极性，对PPP项目现金流涉及的收入、支出构成细项进行详细和准确测算，必要时聘请第三方专业机构参与预算编制，充分考虑各项影响因素，保留一定的富余量，尽量将资金预算编制的合理、准确，符合实际。

另一方面，鉴于PPP项目现金流的复杂多变特性，资金预算本身也要与时俱进，建立预算调整标准，当发现实际执行偏差较大时要及时对预算进行调整。另外，当预算执行发生重大偏差如资金流入不能及时足额到位、突发重大支出事项等意外情况，要有充分的预案准备，可以及时采取有效措施平衡资金缺口，确保项目现金流的正常运转。

（三）合理化PPP项目设计，切实维护各方利益

PPP项目整体生命周期长，实际运作形式也具有一定的多样性，各类事项、各个环节相互交织，整个切实实施过程非常复杂。为保证PPP项目的成功实施，需要从各方面对项目执行的各环节进行合理化设计，保障各相关方的利益。总体上，项目设计中非常重要的内容是设计合理的回报机制和绩效考核机制，直接影响到社会资本方的切身利益。

为实现合作共赢的PPP项目目标，一方面，政府方要提高履约意识，切实承担起履约付款义务。为此有必要建立付款监督机制，强化对政府方不按约定付款的问责，改变社会资本方因处于弱势地位不能有效维护自身合法权益的不利局面；另一方面，社会资本方也要不断提高自身的履约能力，努力为社会提供符合产出标准的公共产品，通过良好的绩效考核成绩获取投资回报，实现各方合作共赢。

结语

近年来，随着PPP模式在我国的逐渐推行，越来越多的社会资本参与到PPP项目中，大量项目开始进入实施阶段。为保证实现项目预期目标，稳健有效的现金流管理将是其中的重要内容。为此，PPP项目参与各方必须充分认识到当前PPP项目现金流管理中可能存在的各种问题，及时采取有效措施，不断总结管理经验，切实提高PPP项目现金流管理水平，进而不断提升PPP项目的整体实施效果，实现预期目标。