以内部控制制度构建财会监督的确定性规则分析

王开 菏泽市公共资源交易中心

引言

内部控制既是对会计主体行为合规性偏差及不确定性的预防，也是通过法人制度落实财政政策法规的一种科学方法。应当说，内部控制本身作为财会监督的重要组成部分，也是制度安排和制度执行的内容。对于当代行政事业单位来说，加强内部控制制度建设，做好财会监督管理工作尤为重要。本文将简单介绍内部控制制度，并浅析以内部控制制度构建财会监督的确定性规则。

一、内部控制制度

内部控制是各类会计主体内部责权利的制度安排与执行，构建起资源配置中财会监督的确定性制度，有助于降低经济金融风险与财政风险。从组合框架来看，内控制度分为三层：第一，政府财政内部控制制度。第二，政府部门内部控制制度。第三，单位组织内部控制制度。当代行政事业单位内部财会监督工作是将偏重不同会计主体之间配置资源的财政监督，通常会和单个会计主体内部配置资源的会计监督相融合。目前，对于所有行政事业单位来说，会计集中核算并不改变核算单位的资金所有权、使用权和财务自主权，不改变核算单位的会计主体责任，本质上是一种代理记账的特殊形式。既然是代理记账，各核算单位是法人主体和会计主体，就要提高认识，转变思想观念，强化财务管理意识，真正担当起核算单位的财务管理的权利与责任。做好财会管理工作，应准确把握三项基本要点：第一，要建立健全核算单位内部控制制度，把内控作为一把手工程建立起来，真正做到工作有规范、执行有评价、事后有监督。第二，要加强报账员的选聘。固定一名懂财务的人员担任报账员，持证上岗，明确其具体的工作职责和工作标准，在事前充分参与到单位的经济业务中，事后发挥经济业务真实、合理、合规性初审作用。第三，要定期关注部门的财务报告，对部门全年收入、支出、预算执行进度、项目绩效评价、政府采购金额、固定资产总额、往来款项等经济数据心中有数。在当前，行政事业单位的主要收入大致分为七类：第一，财政拨款；第二，财政补助；第三，来自上级的补助；第四，事业收入；第五，来自附属单位的上缴收入；第六，本单位的经营收入；第七，其他收入。在这七类收入中，财政拨款属于核心收入，因为此类收入是行政事业单位与社会团体组织拨付的财政资金，所以会被纳入预算管理之中。

二、以内部控制制度构建财会监督的确定性规则

（一）加强监督管理，加快业财融合进程

以内部控制制度构建财会监督的确定性规则，做好财会监督工作：

首先，要加强监督力度，在日常核算过程中，核算单位与核算中心要加强沟通联系，在经济业务发生的前期明确资金来源与资金使用的相关规定，依法依规开展各项经济业务，避免盲目开展经济业务，核算单位的报账员要真正担起部门领导经济决策的参谋和助手工作，核算中心财务人员也要熟练掌握财经法规，为各核算单位提供业务咨询和指导服务，促进经济业务监督的关口从核算中心的事后报销监督前移到经济业务发生决策的时刻。明确合同签订的流程和审批管理，确保重大合同经过律师审定，避免不合法合规的合同产生。

其次，做好预算绩效管理工作有助于改善单位内部会计管控质量，进一步优化单位行政管理职能，对经济业务予以规范，使财务活动得到合法管理与约束，为实现会计管理的信息化与科学化奠定更完善的基础，规范行政事业单位内部所有业务，提高各项工作效率。

再次，提升行政事业单位内部预算绩效管理工作实效性有助于加强本单位管控力度，健全行政事业单位运行机制，确保各项业务能得以顺利开展。与此同时，行政事业单位的预算绩效是由会计核算管理工作效率和会计报表信息予以反馈，核算结果和最终的报表能够对预算绩效评估工作进行客观反映。预算绩效目标有两大特征：第一，可量化；第二，约束性强。全面做好预算绩效考核管理工作，确保考核结果的准确性，方能为行政事业单位各项经济业务提供详细、精确的数据。

最后，采用会计集中核算制度可以细化数据信息，做好财务数据分析工作，使单位预算绩效考核管理更合理、有效。同时，针对当前社会经济体制的深化改革现状以及企业发展趋势，行政单位需要重新正视会计工作，积极转变会计职能，由会计核算型转向管理型，若简单将会计集中核算中心作为一个记账机构是无法充分发挥其职能作用的，需要看待会计核算中心背后潜在的信息执行反馈和控制作用，以管理的形式加强预算资金支付的事前控制，从而更好地决定财政资金的使用调度情况，避免在资金支付完成之后出现的一系列问题，确保资金使用支付的合理合法性，在事前就已经明确资金是否可以进行合理使用调度之后，由银行统一支付放款，在全面实施会计集中核算制度的同时还需要促进会计核算中心的全面升级转型。

（二）规范内部控制，确保工作有据可依

行政事业单位核算中心要加强内部控制建设，须做好四项基本工作：第一，要建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，对现有制度、流程、表单适用性进行评估。第二，要从预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等关键环节和关键岗位采取不相容岗位相分离、内部授权审批等不同控制措施。第三，要充分发挥内审机构的监督评价作用，定期进行内控执行评价分析，强化制度流程的落实。第四，要加快管委会层面财务管理办法和报销手册的制定。通过内控建设的加强，以便合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。与此同时，要对本单位财务内控全部业务流程实施全方位的监管。另外，应通过启用财务管理系统对行政事业单位内部财务信息进行全面收集与监管，以此实现会计集中核算。

（三）执行国库集中支付制度，实施会计集中核算

目前，国库集中支付制度的全面实施成为会计集中核算必然发展趋势的重要前提，会计集中核算制度与集中支付制度的有效融合能够在进行优劣势互补的基础上充分发挥两种制度的作用和价值，从而进一步促进财政的深化改革与创新，提升财政管理水平。可以说，财政建设发展现状对会计集中核算作出了相应的要求，社会主义经济体制的深化改革背景下，会计集中核算制度全面代替了传统分散核算的制度分配形式，全面加强了财政资金收支监督管理以及财政的建设发展，加强了对会计工作与行为活动的约束和规范，为财政创新建设与运行管理奠定了坚实的基础。

首先，通过实施会计集中核算制度能够最大限度地保证会计核算工作开展的规范性和合理性，从根本上提高会计信息质量和会计核算水平。实施会计集中核算制度主要是指将会计业务归纳到会计核算中心进行集中核算，由会计核算中心调配具备高质量专业核算技能以及综合素质高的专业会计人员，充分利用信息化会计电算化系统，按照国家规定的会计制度准则进行集中、统一核算，一方面有效保证了会计核算对象和范围的全面性、真实性和完整性，另一方面能够极大地提高会计核算质量和水平。

其次，各行政事业单位通过集中统一的核算形式能够全面加强对会计行为的监督管理，有效减少一些违法行为、违规行为的产生，会计集中核算带动着会计集中管理，意味着所有的财政资金收支都将通过同一个会计核算中心出入口进行准入与支出，从而在确保会计核算对象和范围完整无误的基础上进行集中统一核算，同时会计核算中心也有相应的权利和义务对各个行政单位的财政收支情况进行合理地监督审查，及时纠正其中存在的不合理现象，如财政收支不符合政策规定或者手续不齐全的现象，最大限度地保证财政收支情况的合理合法。

再次，行政事业单位通过核算中心的集中核算与管理，对于进行财政资金的合理调度使用提供了极大的便利，确保财政资金使用的合理合法，进一步提高了财政资金的使用效益。可以说，全面实施会计集中核算制度之后，各行政单位的财政收支运作过程从资金调度使用到及时收回的过程更加规范合理，在加大监管力度的同时也能够确保财政资金的使用支出更加规范灵活，同时防止由于资金沉淀而降低资金使用效益的情况发生，从根源上改善了资金使用调度管理混乱的情况。

最后，对于各行政事业单位而言，通过实施会计集中核算，由核算中心配备专业核算人员，行政单位则无须专门设置会计核算岗并配备专业会计核算人员，仅需要保留财务报账人员即可，减轻了会计工作量，减少了财务会计人员支出成本，缓解了财务会计工作的繁琐性，提高了各单位的经济效益，有助于各单位将更多精力放在业务经营管理过程中。

在财会监督工作中实施会计集中核算制度时需要遵循预算管理体制不变的有效原则，各行政单位仍然需要承担年度经费预算情况的编报工作，在经过财政部门统一审核之后给予各行政单位复核情况，同时抄送至核算中心，因而需要构建完善合理的预算管理体制。其次，各行政事业单位仍然拥有财政资金的使用和调度审批权，需要构建完善合理的财政资金管理机制，确保财政资金支出的合理合法性。最后，需要遵循会计主体责任不变的有效原则，充分明确各行政单位会计主体责任，各单位财政资金的理财情况仍然由各单位会计责任主体承担相应的会计责任和法律责任。

需要注意的是，会计集中核算主要是指在不改变各行政事业单位内部预算管理体制、财政资金管理机制和职能的前提下，由财政部门在银行统一开设唯一账户的形式来实现财政资金的统一使用调度、资金结算以及工资发放。实施会计集中核算制度主要表现在两方面，一方面是指单位部门集中核算的情况，将分散的部门核算通过实行集中核算之后，能够最大限度地保证核算的真实性、完整性和合法性，严厉禁止一些不法行为表现的产生。另一方面是指财政资金预算经费的统一核算与管理，通过统一开户、集中支付的方式由核算中心进行集中管理、分户核算，包括资金的结算以及工资的统一发放、财务公开。自会计集中核算制度更新实施以来，各个省市纳入集中核算的行政事业单位数量呈逐渐增加的趋势，其会计核算中心运作程序主要包括资金的流入、使用，财务资产管理以及会计核算与报表的报送等。

（四）健全机构队伍，完善组织保障

组织保障是做好各项工作的重要基础，首先要选派财会业务能力强、经济理论知识水平高、熟悉政策法规的人员，充实到会计核算中心队伍，以提高会计人员整体业务素质。其次要改变财务人员选拔培养机制。核算中心属于业务性质的事业单位，应该鼓励和发展事业单位职称评聘制度，通过晋升制度设计使财务人员得到培养、选拔，促进财务人员精进业务，留住财务人才。行政事业单位财政部门和会计集中核算中心要加强组织培训。在具体培训工作中，应注意针对现有人员在会计专业知识、财务管理等方面存在的问题开展培训，补短板、强弱项，尽快提高工作能力和水平，保证会计核算工作顺利有序开展。同时，需要注意的是，在财务人员培养工作中，必须重视提高他们的职业道德修养。

（五）加快信息化建设，提高核算效率

财务信息化的发展，将极大地提高财务管理的水平和效率。首先，要随着预算一体化工作的开展，让财务管理从静态转变为动态，这样便于各行政事业单位全面掌控各部门的指标、工作计划与申请内容，确保预算执行的顺利进展。其次，要逐步开发账务系统远程查询权限，使核算单位能查询本单位的财务收支、资金支付等财务信息，为单位做好预算、“三公”经费支出监控等提供数据支持。另外，要推进报销流程电子化。随着电子发票的普及，随着会计电子档案制度的建立，要加快报销流程电子化进程，实现原始凭证、支付审批、预算管理、账务处理、资金支付全流程电子化。

结语

综上所述，以内部控制制度构建财会监督的确定性规则，做好财会监督工作，首先要加强监督力度与各项细节管理，在日常核算过程中，核算单位与核算中心要加强沟通联系，在经济业务发生的前期明确资金来源与资金使用的相关规定，依法依规开展各项经济业务，确保预算绩效，全面优化行政管理职能。与此同时，要发挥国库集中支付制度的作用，做好会计集中核算工作。其次要重视健全组织保障，做好财务信息化管理工作，加强财务管理团队建设质量，提高财务人员的职业技能与道德素养。