“十四五”期间徐州市养老服务高质量发展对策研究

王 爽 ，王洪斌 ，蔡 心

（1.江苏师范大学 马克思主义学院， 江苏 徐州 221116；2.中国社会科学院大学 马克思主义学院， 北京 102488）

“十四五”期间，我国老龄社会将进入中度老龄化阶段，60 岁以上老人占总人口比重将达到30%。进入老龄化社会以来经过20 年的发展，中国养老服务体系逐渐完备，在“十四五”期间将进入高质量发展阶段。徐州市是江苏省排名第二的人口大市，养老服务业发展迅速，特色鲜明，同时也面临着诸多制约高质量发展的问题和困难。“十四五”期间是推进养老服务的均衡充分发展的关键时期，按照中央关于实施积极应对人口老龄化国家战略的部署，徐州市在已有基础上大力创新，按照国家统一部署，持续加大投入，力争在十四五期间养老服务业质量实现区域内的全方位提升，努力实现老龄化社会治理体系和老龄社会治理能力现代化。

一、徐州市老龄化社会发展现状

(一)徐州市人口老龄化现状

徐州市所在的江苏就是我国人口老龄化程度最高的省份之一。到2020 年11 月1 日零时，江苏常住人口为8474 万人，60 岁及以上人口为1850 万人，占21.84%，其中65 岁及以上人口为1372 万人，占16.20%。较全国的18.70%高出3.14 个百分点。作为江苏省人口排第二的大市(江苏人口第一的是苏州市，南京市排第三)，908 万常住人口中60 岁以上老年人占比19.51%。这一比例与全国老龄化程度相近，预计到2030 年能达到30%。从健康状况看，徐州市老年人中口中失能、半失能老人约占19%，从家庭结构看，空巢或独居老人家庭占比高达50%。徐州市老龄化趋势呈现出老年人口基数大、增长快、农村老人比重高、高龄老人比例大、空巢化严重、特困供养对象老人多等特点。养老服务需求的满足关乎全面建成小康社会的重要一环。

(二)徐州市养老服务业发展的政策供给

“十三五”以来，江苏省政府按照国家统一部署和相关政策结合江苏省的实际积极推动政策发布，陆续制定并实施了《江苏省“十三五”老龄事业发展规划》、《江苏省“十三五”养老服务业发展规划》等台8 项老年服务相关政策文件，涉及全面放开养老服务市场、发展老年人照顾服务、深入推进医养结合、推动养老服务高质量发展等多个领域。省民政厅会同相关部门出台20 多项具体措施，形成符合江苏养老服务发展实际的政策性框架, 破除发展制度障碍，提出6 个方面22 条“含金量”十足的举措引导全省养老服务向高质量发展推进。尤其是针对农村地区老年人养老服务发展不足的问题，重点部署农村养老服务设施专项提升工程，为期3 年。

(三)徐州养老服务社会化发展情况

徐州市各级党委政府高度重视养老服务高质量发展，面对日益突出的养老问题，强化政策引导，加大资金投入力度，大力发展养老服务业。截至目前，全市共建成各类养老服务机构253 家，拥有各类养老床位72586 张，每千名老年人43.12 张(按常住人口测算)。全市几乎三成养老机构约189 家可以提供向居家和社区养老延伸的上门服务。徐州市围绕人民生活高质量发展的主题，乘势而上、创新作为，厚植“多元”理念，做足“融合”文章，探索出居家社区养老服务改革的“徐州模式”。

自我造血、可持续发展的养老服务中心的运营模式主要体现在围绕老人服务需求打造菜单式服务供给模式。以徐州市社康居家养老民富园服务中心为例，社康中心运营了7 个居家和社区养老服务项目。每个居家养老服务中心，提供五大服务工程，进行助老养老。这五项服务工程，也是在调研老年人的需求基础上确定的。

在2017 年底，徐州市列入第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区。试点周期为3 年。而邳州市和云龙区列入江苏省第一批居家和社区养老服务创新示范县(市)区。2020 年9 月，全国居家和社区养老服务改革试点工作验收中，徐州市居家养老服务中心“自我造血”模式受到高度赞扬，徐州市在全国28 个改革试点城市考核结果优秀的8 个城市中位居第三。

二、徐州市养老服务面临的问题和困境

徐州市养老服务事业近年来取得长足发展，尤其是“十三五”期间，大量政策文件出台，社会投入明显增加，基本建立起结构完整的养老服务体系。但由于长时间人口结构的变迁、城市化进程快速推进等因素等导致的农村空巢老人增多、城乡公共服务差异等问题依然影响养老服务的高质量发展，主要体现在以下方面。

(一)老龄化、城市化、现代化进程叠加导致家庭照护压力过大

中国的老龄化是伴随着急速的城市化运动而来的，城市化意味着人口迁移，生活方式转型。过去农村、农业文明下的养老方式也随着城市生活方式的转变而改变。家庭结构逐渐小型化，社会生活社区化。大量的新进城市化人口给城市公共服务带来了巨大压力，随子女进城的老年人缺少接受城市公共服务资源的机会。同时，城市化过程也是年轻女性参加劳动市场的过程，城市女性普遍参加工作成为城市化的重要内容，再加上养老服务社会化发展的滞后，养老压力分担机制尚不成熟。因此，新时代家庭结构的变化和家庭功能的变迁，使得家庭无力承载失能半失能失智老人的长期照护需求。儒家的孝道准则深深植根于中国的代际关系中。对于中国老年人的家庭护理几千年来一直处于中心地位，孝道就是中国的医疗保险、社会保障和长期护理服务，这些都编织成一个中国的孝道法人家庭价值理念。然而，人口变化和社会经济变化正在侵蚀这一传统，令人担心家庭可能无法继续作为老年人护理的唯一支柱。

(二)社会养老服务有效供给不足，服务质量不高

大量的老年人口对卫生系统和长期照护系统构成了严重的挑战。中国的挑战特别严峻，人口变化很快，独生子女家庭政策加剧了这一趋势。中国正在经历深刻的社会经济变化，中国家庭作为传统的养老保障的基石，随着老年人数量的激增而潜在的照顾者数量的减少而日益紧张。以前，老年人照料机构很少，仅限于国营机构，专门为无子女的老年人、孤儿、精神病患者和无家庭的残疾成年人服务。如今，为应对人口老龄化的挑战，政府鼓励市场提供养老服务，以满足在家养老的需求。大量的市场供给的出现却面临供需不匹配的困境。在对养老床位需求较大、供给相对较少的数量不平衡基础上，现实中却存在床位闲置现象，这种不对称现象凸显供需结构失衡问题。徐州市在城镇郊区开发的一些服务水平较高的养老机构，由于收费较高、交通距离等原因，导致入住率并不高，严重影响市场投资的积极性。

(三)市场投入不足，缺乏有效经营模式

近些年，随着大量政策出台鼓励社会资本进入养老服务市场，徐州市涌现出大量社会理论开办的养老服务机构。目前来看，社会资本参与养老机构的投资主要集中在养老机构，对居家和社区养老服务的参与度水平较低，并没有形成了居家、机构和家庭养老模式之间均衡发展的格局。在一定程度上导致了城乡之间，机构与居家、社区养老服务之间发展的不充分、不均衡的现状。而这种现状的原因就是社会资本与现有政策的磨合还不成熟，社会力量参与养老服务的模式还在探索中，没有形成有效的经营模式，所能提供的服务质量也有待进一步提升。

(四)专业照护人员严重不足，服务质量不高

在全国范围内，估计有4000 万60 岁以上的老人因失能或者半失能面临处理日常生活方面的困难，其中近三分之一的人依赖他人援助。对于高龄老年人来说，长期护理需要和相关费用特别高，预计会迅速增加，传统的由家庭提供非正式照护的养老方式面临可持续压力。由于老龄化社会发展速度很快，加上养老服务行业的特点，照护服务的从业人员缺口巨大。目前，缺乏一支合格、专业的长期护理工作队伍是我国亟待解决的问题。大多数直接护理人员没有得到充分的培训，工资也很低。即使是最乐观的估计也表明，提供老年护理服务的所有直接护理人员中接受过任何专业培训的不到三分之一。

(五)养老服务发展不均衡，农村养老服务发展滞后

从徐州市养老服务均等化发展方面，城市老年人可获得的养老服务资源供给明显优于乡村。目前，徐州市城市社区的居家养老供给基本实现全覆盖，而乡村无论是机构养老还是居家养老的服务供给都还远远不能满足实际需求。在服务内容上，乡村养老的服务项目也比较单一，公办养老中心的服务质量普遍偏低，服务人员业务能力低，人员匮乏。只能提供简单的生活照料。而城市养老在国家省市级政策引导下，服务项目正趋向多元化发展，从生活、医疗康复到精神慰藉等服务逐步完善丰富。

三、徐州市实现养老服务高质量发展的对策

(一)进一步完善制度体系，为高质量发展提供政策支持

进入老龄化社会面临的最直接的压力是急剧增长的照护需求。随着年龄增长，老人身体机能的退化，导致医疗照护和生活照料甚至精神慰藉的服务需求剧增，老龄化社会意味着老年人的需求对养老服务体系，尤其是对长期照护服务体系带来的挑战。相对于广义的养老服务来说，养老服务体系中最核心的内容应当是满足失能和失智老人的长期照护需求。进入老龄化社会面临的最直接的压力是急剧增长的照护需求。随着年龄增长，老人身体机能的退化，导致医疗照护和生活照料甚至精神慰藉的服务需求剧增，老龄化社会意味着老年人的需求对养老服务体系，尤其是对长期照护服务体系带来的挑战。相对于广义的养老服务来说，养老服务体系中最核心的内容应当是满足失能和失智老人的长期照护需求。

“十四五”期间徐州要在国家统一部署基础上根据徐州养老服务体系发展的实际情况尽快完善制度设计，构建医疗保险、养老保险、长期照护保险为三支柱的长期照护服务体系。从长远着眼，应该尽快完善长期照护保险试点的制度建设以缓解经济财政压力；构建多元结构的照护服务供给体系，重点关注重度失能和失智老人的服务需求，以缓解服务供需不均横的困境；补充以实行基于家计调查的补缺型社会救济制度，尽力而为，量力而行，打造托底型适度普惠的养老保障制度体系。尽量避免出现福利国家因过高福利待遇带来的沉重的财政负担导致经济发展受到影响的困境，未雨绸缪，提升老年服务质量能力和治理体系，构建可持续发展的长期照护服务体系。

(二)加快市场主体培育，完善多元供给体系

在社区居家养老是大多数老年人的首选。江苏省在国家和省级居家社区养老服务改革试点中，要求新建小区必须按照标准配建养老服务专用房；已建成住宅区要调剂解决，保证养老服务用房。以徐州市云龙区为例，云龙区在养老服务体系建设中打造“1＋8＋N”模式，即以1个区级养老健康产业园为核心、配套建设8 个街道级养老基地、辐射N 个社区级养老网点。云龙区已经走出一条可行的居家和社区养老服务项目建设和运营的新路子，即：通过政府在社区为养老机构免费提供服务用房，并出台奖补政策激励引导市场力量或社会组织按标准建设并运营各具特色的优质养老项目。社康中心其可持续发展的模式与其适应市场、贴近老人服务需求而具有的坚实根基和强大生命力是密不可分的，而社康在居家养老服务项目运营过程中，可以保持自我造血功能，发挥出应有的作用，也是得以吸引社会力量参与的重要原因。同时，通过社会力量发展“智慧养老”模式，提供全天候为老服务，打造“15 分钟养老服务圈”，为网络覆盖的老年人提供在线下单，提供多对一助餐、助急、助浴等上门服务。

(三)激发市场积极性，加快人才队伍建设

高质量养老服务离不开高素质的专业人才队伍。鉴于目前从业人员年龄结构偏高和学历层次偏低的现状，因此首先要从业人员的入职培训入手提高职业基础素质。要在既有存量上下功夫，对在岗养老服务人员进行系统培训。其次由于机构间人员流动较大的现状要求政府提供基础业务培训与机构内部提升培训相结合，鼓励养老服务机构与徐州市相关医疗机构以及在徐高校开展业务培训合作，对养老服务人员开展职业培训教育，构建起制度化的人才培养机制，减轻机构培训负担，从行业层面整体提升养老服务人员的服务质量和业务能力。

(四)强化监督机制，确保养老服务实现高质量发展

养老服务的关键是让老年人满意，让家人放心。家庭结构的变化和养老功能的弱化需要养老服务走高质量发展的道理，全面提升老年人生活品质。徐州市积极响应江苏省关于开展全面提高养老院服务质量专项行动部署，从排除养老机构安全隐患抓起，开展安全隐患“清零”专项行动。尤其是疫情爆发后，专项行动为确保徐州市养老机构疫情“零感染”提供了重要保障，确保了机构内生活的老年人安全。此外，徐州市还加强监管，出台了养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法，全面实行“双随机、一公开”制度，动员全社会对养老服务事中事后进行监督。

(五)积极营造爱老敬老社会氛围，提升家庭的基础照护功能

随着时代的变迁，传统的孝道的概念正在演变，这反映在老年人和年轻人对生活安排的独立性和自主性的态度的转变，以及对老年人的机构照顾的日益宽容和接纳。由于传统孝文化的影响，一般家庭又尽量避免将老人送到养老接受照护。因此，无论家庭养老还是机构养老，或者是国家大力倡导的社区居家养老，都需要打破界限，以老人实际照护需求和家庭意愿为依据，将服务前移，提供入户服务，缓解家庭照护压力，综合开展人性化的服务供给模式，以长期照护保险制度为保障，实现专业服务进社区、进家庭的综合投递服务模式，满足老年人的照护需求。

人们想要老年人尽可能长时间住在自己家里的偏好似乎是普遍的，传统的家庭价值观在孝道文化传统中得到了高度重视。目前的政策和资源配置倾向于机构护理，更多设施的需求也许是有道理的，但应该小心避免在长期护理体系构建过程中出现制度偏见，应该努力建立一个平衡的、多元的服务体系，以满足老年人对照护需求的多样化特点，尽可能回应老年人的偏好。同时，要积极培育健康、科学、可持续的人口观念，倡导孝老敬老、积极生育的社会氛围，引导健康老龄化、积极老龄化的社会文化。

(六)重点推进农村养老服务质量提升，努力实现城乡服务均等化

目前养老服务的重点在农村，农村老人在城市化背景下空巢现象明显增多，农村养老服务需求剧增，养老服务供给严重不足，实现高质量发展的诉求也最为迫切。全面建成小康社会目标的实现也要求在农村养老服务质量提升方面加大扶持力度，弥补城乡差异，确保农村老人的生活质量有保障。具体来看，徐州市政府应该加大农村地区的投资用于建设福利院等相关养老服务设施，同时通过扩大政府购买养老服务规模向特殊老年人提供日常生活照料、医疗康复护理、紧急援助等养老服务，体现政府责任，起到的是托底、兜底作用，体现共享发展理念。

“十四五”期间，徐州市应结合徐州实际发展情况，积极推动社会力量参与养老事业，激发市场活力，繁荣银色经济，丰富高质量、可持续发展的徐州模式。另外，“十四五”期间要加大农村地区投入，实现城乡公共服务均等化方面实现实质性进展。确保城乡老年居民都能享受美好老年生活。