健全出境旅游安全风险防控机制：方向与要点

张 杨

（桂林旅游学院商学院 广西桂林 541007）

异地性是旅游的基本特征之一，但是，异地体验在给游客带来更多新鲜感和体验感的同时，由于游客对目的地的情况了解不够，也容易存在诸多的安全风险。相较于国内旅游而言，出境旅游所面对的环境更加陌生，隐藏的风险点更多，安全事故出现后处理的难度也更大。对于出境旅游而言，从保护游客权益的角度出发，预防安全风险的必要性无疑更加突出。因此，探讨如何建立健全出境旅游安全风险控制有着特别重要的意义。

出境旅游安全风险防控机制的现状透视

安全是旅游顺利开展的前提，没有安全保障，游客出游的意愿将大大降低，旅游市场亦将大受影响。因此，在我国旅游市场不断发展的同时，加强旅游安全管理一直受到重点关注。

（一）旅游业发展推动下的旅游安全立法

20世纪90年代开始，我国旅游市场进入稳步发展阶段， 旅游安全问题开始得到重视。1990年国家旅游局颁布《旅游安全管理暂行办法》，强调贯彻“安全第一，预防为主”的方针，要求建立和完善旅游安全管理机构，明确旅游安全管理机构的职责，并对事故等级划分以及事故处理要求等进行了规定。1993年国家旅游局进一步细化旅游安全事故处理要求，颁布《重大旅游安全事故报告制度试行办法》《重大旅游安全事故处理程序试行办法》。进入21世纪后，随着居民收入的增加以及对外开放扩大，我国旅游开始进入快速发展阶段，但同时欺客、宰客、野导等各种问题也日益突出。旅游市场乱象客观上推动了旅游立法的不断完善，旅游安全问题也更加受到重视。2001年国务院颁布《中国公民出国旅游管理办法》，明确经营出国旅游业务的条件，要求组团社及旅游团队领队应当保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财产安全的要求，对可能危及旅游者人身安全的情况作出真实说明和明确警示，并采取有效措施防止危害的发生。此外，在境外遇到特殊困难和安全问题时，要求领队及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告，组团社应当及时向旅游行政部门和公安机关报告。2002年国务院颁布《出境旅游领队人员管理办法》，在明确领队资格相关问题的同时，也对领队的职责等进行了规定。同一时期出台的《旅行社管理条例》《导游人员管理实施办法》等也就旅行社、导游等的安全管理要求进行了规范。2013年《旅游法》的颁布实施是我国旅游立法的里程碑，《旅游法》76-82条分别对政府、旅游经营者和旅游者的安全义务从整体上做了原则规定。为落实《旅游法》的有关精神，进一步完善旅游安全立法，2016年国家旅游局颁布《旅游安全管理办法》共6章45条，分别对旅游经营安全职责、旅游安全风险提示、安全管理要求以及违法处罚等做了规定，是目前规范旅游安全管理方面的综合性立法，弥补了2009年《旅游者安全保障办法》未能出台的遗憾。从“旅游者安全”到“旅游安全”，从“安全保障”到“安全管理”，一方面反映了旅游安全认识上的深化，旅游安全不只是旅游者的安全，更加事关整个旅游行业的发展；另一方面突出了政府管理的责任。至此，我国旅游安全立法构建了从原则性规定到具体规定的整套规则体系。

（二）现有出境旅游安全风险控制述评

纵览我国现有的旅游安全立法，有几个特征较为明显：一是注重多主体协同促进旅游安全。这一点从《旅游法》中不难看出，《旅游安全管理办法》对各主体责任的细化，尤其是政府安全管理责任的全面规定遵循的也是这一逻辑。二是相较于事后事故的处理，事前的防范举措偏少。以《旅游安全管理办法》中关于旅游主管部门为例，除风险提示之外，该《办法》只是对旅游主管部门应当加强的四项旅游安全日常管理工作进行了明确，其他内容均与旅游安全事故的处置相关。旅游安全立法的这些特征无疑也在出境旅游安全立法中得到体现。

梳理当前关于出境旅游安全的立法可以看到，从事前防范和风险控制的角度设置的相应举措主要包括以下方面：第一，要求旅游经营者（含其雇佣的工作人员）配备符合标准的服务场所、服务项目、安全人员和设施设备，建立安全管理制度和责任体系，对提供的产品和服务进行风险监测和安全评估，依法履行安全风险提示义务，采取相应的安全保护措施，选择可靠的地接社，配备领队以及对从业人员进行安全生产教育和培训。其中，对于出境旅游的游客，应当为其制作安全信息卡。第二，要求旅游主管部门建立旅游目的地安全风险提示制度，督促旅游经营者贯彻执行安全和应急管理的有关法律、法规，并引导其实施相关国家标准、行业标准或者地方标准，提高其安全经营和突发事件应对能力，指导旅游经营者组织开展从业人员的安全及应急管理培训等。第三，要求旅游者提供健康信息，配合领队、导游安排的义务等。

上述规定基本符合一般安全管理的要求，与其他行业的安全管理要求并无太大的区别。但从强化出境旅游安全出发，其中仍然存在几个令人担忧的方面：第一，部分要求落实难。如果说要求旅游经营者（含其雇佣的工作人员）配备符合标准的服务场所、服务项目、安全人员和设施设备，建立安全管理制度和责任体系等通过加强执法检查等还可以得到落实，对于要求旅游经营者对提供的产品和服务进行风险监测和安全评估等则可能遭遇落实难的问题。一方面，旅游尤其是出境旅游的风险监测和安全评估，需要对各方面的信息有全面、及时、准确的掌握，做到这一点无疑需要付出巨大的人力、物力成本，如果没有有效的监管措施，旅游经营者是否有动力做到这一点是值得质疑的，而即便旅游经营者愿意为之，其是否有能力做好这项工作也需要考量；另一方面，出于自身利益的考虑，即便评估存在风险，旅游经营者也可能“明知山有虎、偏向虎山行”，现实中部分旅行社对旅游目的国家（地区）的最新政局、治安、卫生、气候等情况不作深入了解，盲目组团出游，有的旅行社虽得到安全方面的风险预警信息，但出于多种考虑依然组团出游等情形并不鲜见。第二，部分要求容易流于形式，难有实效。以对从业人员进行安全生产教育和培训为例，尽管规定旅游经营者要对从业人员组织进行安全生产教育和培训，旅游主管部门亦有指导之责，但是既无标准、亦无考核，难免流于形式。第三，尴尬的安全风险提示制度。安全风险的识别是做好安全防控的前提，从这个角度来说，安全风险提示制度意义重大。但是由于旅游的异地性以及出境旅游路线往往跨度大，加之情况不断变化等原因，准确的旅游安全风险评估与提示并不容易。按照《旅游安全管理办法》的规定，风险提示级别的划分标准由国家旅游局会同外交、卫生、公安、国土、交通、气象、地震和海洋等有关部门制定。看似机构力量很强大，但对于境外情形而言，这些部门所提供的信息往往是宏观的，譬如像战争、持续的自然灾害、持续的重要疫情等可以明确发布预警信号，但是实际上，当出现这些最有可能明确预警的风险时却根本不需要旅游部门来预警。对于旅游经营者、领队、旅游者而言，更加需要的是有关旅游路线上的具体信息。因此，目前这样的安全风险提示究竟能有多大的指导作用仍然存疑。

因此，就目前有限的出境旅游安全风险防控举措而言，其总体能够体现多大的效果还很难度量，建立健全出境旅游安全风险防控机制显然还需要有更深入的考虑和更多有效的举措。

健全出境旅游安全风险防控的方向

现有的旅游政策法规对出境旅游安全的风险防控已经有较为全面的考虑，但是从完善和提高的角度来说，还需要在认识上以及举措的创新上有更加深入的考虑。健全出境旅游安全风险防控需要立足于出境旅游的特点，既要做好一般安全防控举措，又要突出出境旅游的特殊性，增强举措的针对性；既要注重宏观层面的要求，又要多考虑更有实效的举措；既要注重明确和落实各主体的责任，同时也应加强主体之间的协同性。具体而言，以下几个方面应是在健全出境旅游安全风险防控时予以重点考虑的。

（一）坚持以“安全第一”为原则统筹考虑出境旅游安全风险防控

风险不仅在旅游行业存在，也不仅是出境旅游才存在，有风险就有安全防控的需要。但是，安全防控和行业发展两者之间往往存在一种内在的紧张关系。安全防控要求严了，安全的成本就高了，其结果可能是安全系数高了，行业发展规范了，但是行业发展却慢了。因此，如何平衡安全防控与行业发展之间的关系与政策和法规的制定具有极其紧密的联系。这其中，安全风险防控要求的高低取决于诸多因素，但是一般而言，对公民人身财产安全威胁越大，安全风险防控的要求则应更高。由于对出境旅游目的地不够了解、风险点多，出境旅游的风险相较于国内旅游无疑高出不少。从近些年发生的出境旅游安全事故来看，有着惨痛教训的事例不可谓不多。有统计数据显示，仅2017年各类旅游活动安全事故就导致182名中国公民意外身亡，是我国公民海外出行最大杀手，事发地集中在中国游客较多的东南亚国家， 2018年仅普吉岛沉船事故就造成47名中国游客不幸遇难。虽然死亡人数相对于出境旅游人数很少，但就死亡人数本身来说，这个数字已经让人极其痛心了，而且这还不包括受伤的人数。此外，还应注意到的是，与国内旅游相比较，出境旅游面对类型复杂、分布广泛的安全风险，从防范、控制、救援到各种善后工作都不是一国政府能够自行决定、独立解决的，而要受到国家之间、行业组织间的条约和国际公约的约束，某一环节交涉出现问题，便会延误风险防控和救援的整体工作。这无疑也加大了出境旅游的风险。因此，对于出境旅游，将安全放在第一位，并以此来审视我们的安全风险防控政策与举措是十分必要的。

基于这一原则，旅游主管部门的安全管理要求和监管应如何调整，旅游经营主体的风险防控应以何标准及举措来要求，旅游者除安全告知提醒及安全教育以外是否还需其他举措等，也值得进一步考虑。

（二）把握出境旅游的特殊性与防控举措的针对性

简单来说，相较于国内旅游而言，出境旅游具有不确定性多、风险点多、处置难度大、安全管控成本高等特点。在考虑保证旅游安全的同时，还要尽可能采取成本相对低、成效相对好的举措，要遵循这样的思路，找准关键点，有针对性、创新性地设计好安全防控举措。从目前旅游安全防控的政策和举措来看，无论是从旅游经营者的资质、旅游路线的安全调查、旅游者的安全教育等行前要求，还是从旅游过程中的安全提醒、安全保障等来看，出境旅游相对于国内旅游并未体现出明显的区别。用事物一般性和特殊性的辩证观点来看，同一套标准适用两个情况并不相同的事物在逻辑上显然是不合理的。譬如，旅游路线的安全调查，目前法律法规仅是规定了旅行社有此义务，但对具体实施过程缺乏监管措施。也许基于对国内情况的熟悉以及从控制行政管理成本的角度来看，这对国内旅游而言没有问题，但是将出境旅游同等对待是否合理？再譬如导游、领队的安全培训问题，对于国内旅游而言，或许严格的考核是不必要的或是不经济的，但是对于出境旅游而言是否可以以同等标准对待。

（三）坚持加强旅游相关主体间的协同性

出境游的风险防范既需要旅游管理部门的监管与引导，也需要旅行社等旅游企业的维护与支撑，更需要旅游者自身给予更多关注重视。从有利于风险防控举措落实的角度来说，做好安全风险防控的首要工作就是明确旅游相关主体的责任，这样才能避免政策浮于表面，难以落实。事实上《旅游法》《旅游安全管理办法》等均是按照这一逻辑来设计的。从方向上来看这无疑是正确的，但是对于出境旅游而言，无论是安全风险的防控还是安全事故的处置，单一主体有时均不能胜任，大多时候主体之间的协同必不可少。现有的立法和政策虽然在明确各主体的责任和要求上建立了较为全面的规则体系，但是在主体的协同上还略显不足，尤其是在安全风险的防控上。譬如，在旅游经营者的安全评估和旅游行程管理中，对驻外国大使馆或领事馆，以及旅游目的地所在国的旅游监管部门能够或应该发挥何种作用无明确规定，旅游经营者只能依靠自己的能力搜集并分析有关信息，对于存在的疑问无可求证的对象，在增加旅游安全风险评估难度的同时，也很可能降低旅游经营者开展旅游安全评估的积极性。

健全出境旅游安全风险防控要点

从上述分析来看，出境旅游安全风险的防控存在提升的空间，这不仅需要以正确的理念看待，也需要综合考虑各方因素，在落实和创新方面有更多更好的举措，有以下几点值得考虑。

（一）将安全风险防控能力作为经营出境旅游的准入门槛

旅游经营者，尤其是旅行社作为旅游的组织者和实施者，是旅游活动安全最重要的责任人。从这个角度来说，旅游经营者是否具有足够的经营能力和安全防控能力及其实施情况如何，在很大程度上决定了出境旅游的安全系数之高低。但是从目前《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》等相关法规的规定来看，经营出境旅游业务仅是对场地、设施、人员、资金以及是否有侵害旅游者合法权益提出要求。并且相对于国内旅游，经营出境旅游除在质量保证金数额上有所不同外，也只是要求旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚。就目前这些规定来看，对于经营出境旅游资质并未有安全方面的考量。从放宽市场许可、激发市场主体活力的角度来看，这样的设置并无多大问题，但是对于有特殊情况或特别要求的行业则应该额外设置特殊条件。从出境旅游“安全第一”的原则出发，经营出境旅游业务无疑应该强化旅游经营者的安全资质。旅游主管部门有必要从安全人员、安全评估能力以及安全保障能力等不同方面为经营出境旅游业务的旅游经营者设置评价标准，并以是否达到标准作为经营出境旅游的资格条件之一。依此标准对经营出境旅游业务的旅行社进行定期的评估，评估结果作为旅行社是否继续具有经营资质的依据，以此来确保经营出境旅游业务的旅行社始终具备安全风险防控的基本能力。

（二）建立旅游行程安全风险防控审核机制

改变旅游路线完全由旅游经营者决定，监管部门无从得知旅游经营者是否有安全评估以及安全评估结果到底如何，从而无法有效实施出境旅游路线审核机制。具体来说，出境旅游之前，旅游经营者应将旅游路线设计方案以及对此路线的安全评估报告报送监管部门，监管部门除做一般审核之外，应该将材料报送至路线中涉及的国家或地区的使领馆等相关机构，听取意见建议。对于反馈确有明显风险未能排除的，应要求旅游经营者改正，对存在可能风险的，应告知旅游经营者完善相应安全风险防控举措。尽管这一举措会加大行政监管的成本，审核也难以做到完全精确，但是能较大程度上杜绝明显的风险，有效制止盲目组团出游的情况发生。

（三）健全关键人员安全责任落实的监管机制

一是要强化领队等人员的安全风险防控责任落实，包括领队出境旅游的直接组织者、行程监管者以及安全风险防控的直接责任人。从有利于出境旅游安全保障的角度来看，领队不仅要了解旅游目的地的政治、经济、文化、自然环境、社会治安等方面的情况，还要了解旅游行程的风险点及安全风险防控的要点。一个合格的领队对出境旅游安全至关重要。针对带队出游的领队，出行前监管部门应根据当次旅游行程的情况及旅游经营者的安全评估情况对其进行安全方面的测评，杜绝明显不符合安全防控要求的领队带队出游。二是建立游客安全测评机制。从以往发生的出境旅游安全事故来看，除了境外安全风险客观存在、旅游部门保障不力、从业人员素质堪忧等原因外，出境游客个人在风险意识方面的薄弱、在安全知识方面的匮乏、安全技能领域的不足、安全行为失当等也是导致出境旅游安全事故频发的重要成因。出境旅游中，游客不仅是旅游安全保障对象，同时也是安全责任人之一。《旅游法》等相关法律法规均对此予以了明确，但目前仅限于行前的安全教育、行程中的安全提醒以及游客配合等。对于游客是否真正了解目的地的情况、行程风险及其防控措施等缺乏必要的监控，有必要针对出境旅游的游客在行前组织测评。测评可以以“旅游经营者组织、监管部门检查”的形式开展，也可以是监管部门对出游前的游客进行抽查的形式开展，抑或两者并举。

（四）强化旅游安全风险防控各主体的协同性

基于旅游经营的特点，做好出境旅游的安全风险防控需要旅游主管部门、旅游经营者、旅游者以及其他主体的共同参与。除明确各自的职责之外，加强主体之间的协同对于安全风险防控也非常必要，其中有两个方面尤为重要。一是旅游经营者和旅游目的地使领馆之间的协同。旅游安全风险往往来自对环境的未知，旅游经营者仅依靠自身的力量做好安全评估难免存在不足。从对旅游目的地的熟悉情况来说，我国驻旅游目的地使领馆在此过程中应可以发挥更加突出的作用。除在旅游经营者开展安全评估时协助提供必要的信息外，还可以基于自身对当地的了解给予旅游经营者必要的指导。二是我国驻旅游目的地使领馆和当地相关机构之间的协同。使领馆的人力物力等亦是有限的，无论是安全风险的防控还是事故发生后的处置，使领馆和当地相关机构之间的协同都是非常必要的。仅就安全风险防控而言，加强这方面的协同有利于使领馆掌握更加确切的信息，进而为旅游经营者提供更多的信息和更有针对性的指导。国家旅游主管部门可会同外交部门对此提出明确要求，逐步完善这一机制。

结语

美国安全专家海因里奇认为，安全事故按其成因存在88∶10∶2的规律，即100起事故中有88起事故是人为因素导致，只有2起是所谓的“天灾”所致。不少旅游安全事故中仔细分析可以看到，如果安全风险防控到位，很多的事故是完全可以避免的。我国目前的出境旅游政策对于安全风险防控还未给予足够的重视。一次次惨重的教训提醒我们，做好出境旅游安全风险防控，不仅要在认识上进行转变，也需要据此落实到完善相应的具体举措上。