土地节约集约利用与区域经济可持续发展研究

文／林菁 赣州市自然资源局 江西赣州 341000

引言：

近些年来，随着我国城市化建设进程速度持续加快，在一定程度上带动了区域经济发展。但随着可利用土地面积的减少，对区域经济可持续发展带来了较大程度的影响。因此，有必要树立土地节约集约利用思维理念，在落实节约用地、集约用地、改善用地结构及布局的基础上，提升土地节约集约利用效率，并带动区域经济可持续发展。但是，从现状来看，我国土地利用问题较多，比如：土地利用较为粗放，低效用地问题仍存在；又比如，土地利用结构与布局缺乏合理性，产出效率不够高等[1]。为解决这些问题，促进区域经济可持续发展，鉴于此本文围绕“土地节约集约利用与区域经济可持续发展”进行分析研究价值意义显著。

1、土地节约集约利用与区域经济可持续发展的概念简述

1.1 土地节约集约利用

为解决土地浪费、用地管理粗放等问题，我国土地管理部门提出了“土地节约集约利用”的概念。从土地节约集约利用的含义层面分析，涉及：

（1）节约用地，即各建设部门及单位需遵循节省用地的基本原则，采取有效方法，使耕地不占，或者少占[2]；

（2）集约用地，即针对每宗建设用地，需提升投入产出强度，进一步促进土地利用集约化程度的提升；

（3）土地资源优化配置及利用。在整合置换及储备的基础上，对土地投放的数量与节奏合理安排，使建筑用地结构及布局得到有效改善，并使用地潜力得到充分挖掘，进一步促进土地优化配置及优化利用目标的实现。

总之，土地节约集约利用是一种可持续发展理念，在合理利用资源的基础上，将能够提升土地的承载力。

图1 土地节约集约利用概念图

1.2 区域经济可持续发展

区域经济可持续发展，指的是处于一定地域范围内的经济可持续发展，为一般经济可持续发展处于地域层面的具体体现及反映，其实质和一般可持续发展保持一致性。同时，区域经济可持续发展具备一定的位置与边界，为人类社会和自然环境相互联系、相互影响、相互作用而形成的一个系统。一方面，区域经济可持续发展，需注重多重目标发展，不但需发展区域经济，还需重视区域健康、教育、就业、税收、安全等与人民息息相关的社会性产业。另一方面，需注重给社会经济和自然环境之间的协调发展[3]。此外，需树立高质量发展理念，使资源消耗得到有效减少，提升人民生活水平，使人类对环境资源的永久利用得到有效保障，实现持久发展目标。总之，区域经济可持续发展，需采取区域主体协调、合作、发展等方式，使区域经济发展的社会成本最小化目标得到有效实现。如下图2所示，区域经济可持续发展的要素较多，需协调好各要素，才能够促进区域经济可持续发展目标的实现。

图2 区域经济可持续发展要素关系图

1.3 两者关系

土地节约集约利用与区域经济可持续发展之间关系密切，首先，土地节约集约利用为区域经济可持续发展目标实现的理论依据及指导原则。在土地节约集约利用相关工作开展期间，需了解区域经济发展实况，将可持续发展理论作为基础指导，使用地过程土地浪费现象避免出现。其次，通过区域经济可持续发展实况，可检验土地节约集约利用情况。比如，为实现土地资源的可持续使用，则需在土地资源集约利用工作环节，将土地的效益充分发挥出来。此外，在区域经济发展受限的情况下，往往土地节约集约利用效率不高[4-5]。对此，在认清两者关系的基础上，需重视土地资源的优化配置，确保土地资源开发和环境保护之间能够相互统一，对土地资源利用的经济效率提升充分强调，以此促进土地节约集约利用与区域经济可持续发展目标的协同实现。

2、我国土地利用现状问题分析

从现状来看，我国土地利用现状问题较多，具体体现在以下方面：

2.1 土地利用较为粗放，低效用地问题仍存在

基于现状层面分析，在人们生活水平不断提升的背景下，目前土地管理情况已难以使人们对土地资源的需求得到有效满足。从土地资源利用率提升角度考虑，则需及时转变土地管理思维理念，确保能够合理使用土地资源。与此同时，我国幅员辽阔，但实际人均耕地面积较少，仅为0.09hm2。在此情况下，则使人均耕地需求难以得到有效满足[6]。并且，我国虽实施了耕地保护制度，但在耕地研究过程中发现人均耕地量不足的情况较为严峻。总体而言，我国土地利用情况较为粗放，且低效用地问题仍存在，因此需有效解决这些问题，使土地利用效率得到有效提高。

2.2 土地利用结构与布局缺乏合理性，产出效率不够高

在社会经济不断进步及发展的背景下，部分地区用地规模持续扩大，比如一些农村地区，土地用地规模扩大情况较明显。然而，对于部分地区来说，在土地利用结构方面不合理情况较为严重，部分地区还存在盲目招商投资的情况。比如，考虑到项目能够有效落地，基于土地分配层面选择了代理租户的方法，在此情况下会对土地管理产生严重的影响，此外，部分地区在土地管理工作开展期间，面积超额的现象较为突出，易出现相关人员违法犯罪的问题，使农村土地分配效果受到影响。因此，需保证土地利用结构与布局的合理性，并提高产出效率。

2.3 监督管理体系不够完善

目前，部分地区在土地资源监管方面，有较为明显的问题存在，其中现有监管机构不完善的问题较为突出。在监管机构不完善的情况下，易使具体监管工作开展期间，出现乏力执行监察力度薄弱的情况，使土地正常使用受到影响[7-8]。并且，一些管理工作人员在土地节约集约利用工作开展过程中，责任意识不强，加上缺少完善的监督管理机构及动态巡查机制的而支持，会出现土地利用工作开展期间相关资源未能得到充分有效利用的情况，比如人均耕地资源、林地资源、草地资源等等。因此，有必要持续完善监督管理体系，确保各项土地资源得到合理科学的利用。

3、促进土地节约集约利用与区域经济可持续发展的策略分析

为解决土地利用现状问题，使土地节约集约利用效率得到有效提高，并促进区域经济可持续发展，则需落实有效的策略。具体而言，主要策略如下：

3.1 做好土地管理工作

土地管理是一项整体性工作，为了区域土地管理工作能够充分做好，需从以下方面着手，即：

（1）构建完善的土地保护与管理机制。在区域土地管理工作开展过程中，区域土地管理部门需制定合理科学，且完善的土地保护与管理机制，对目前的城乡规划设计进行创新，期间对于土地保有量的控制指标，需严格控制。同时，针对部分非农业建设用地被占用的情况，需及时提出，并明确，落实有效方法，使此类问题得到有效节约，进而促进区域范围内集约用地水平的提高。此外，从城市发展角度来看，易受到科学因素、政治因素、经济因素的多重影响，所以需树立区域经济可持续发展理念，构建完善的土地保护与管理制度，确保土地保护管理工作质量成效的全面提升；

（2）做好耕地保护工作。为解决农村耕地问题，基于农村土地资源改造工作开展，对于相关管理工作人员，有必要对现有的农村土地资源进行优化整合，持续对低产田闲散地、废弃地进行完善，如此有助于农村土地利用率的持续提高，使土地资源合理利用目标得到有效实现，在对耕地保护“红线”严格遵守的基础上，对土地资源合理利用，使耕地保护效果得到切实提升；

（3）优化税收制度，明确土地节约集约利用责任。处于农村土地管理工作开展期间，对于相关政府部门，需对现有的税收制度合理调整，通过价格调整方式，促进土地利用率的提升。比如，在耕地占用问题方面，可通过设置合理税收操作方式，使土地节约集约利用效果得到有效保证。与此同时，需构建土地节约集约利用责任制，以“预防为主，事前预防与事后检查”结合方针为基本原则，做好土地节约集约宣传工作，使耕地得到有效保护。此外，在耕地保护过程中，对于一些自然土地也需加强保护，比如森林及湿地等自然土地资源。

3.2 提升土地节约集约利用效率

为促进土地节约集约利用效率的提升，需清理好闲置低效利用土地，并挖掘闲置土地潜力，优化整合现有土地资源等。总结起来，主要策略包括：

（1）清理好闲置低效利用土地。对于相关管理工作人员，需对目前的相关法律法规严格认真贯彻落实，对党中央、国务院绝对部署的相关政策、法规坚决贯彻，使生态文明建设工作持续推进，树立全面促进资源节约的基本工作理念，不断强化土地资源管理，使资源节约与保护效果得到有效提升，并降低能源、水、土地等资源的消耗量。与此同时，在土地节约集约利用工作开展期间，相关工作人员需对土地利用实际情况构建相应的档案，根据相关法律，对土地资源进行合理处置、开发及利用[9]。此外，针对闲置不动产，尤其是＞2年的不动产，其增值地价需以国土资源部制定的相关管理办法收取、支付，在有效清理好闲置低效利用土地的基础上，全面提升土地资源合理利用效率；

（2）充分挖掘闲置土地潜力。针对一些闲置土地，有必要充分挖掘其潜力。期间，可根据区域经济的转变需求，将闲置土地与旧城改造、废旧工程改造、旧村居改造等工程相挂钩，并以国家产业政策及高投入率为依据，做好土地利用审计监督工作，把企业目前具备的闲置面积，作为土地利用模型展开计算，在充分挖掘闲置土地潜力的基础上，使土地资源节约集约利用效率得到有效提高；

（3）优化整合现有土地资源。考虑到土地节约集约利用效率得到全面提升，则需对现有土地资源进行优化整合。以现有土地的实际情况为依据，将合理科学的产业政策制定出来，并对现有产业结构进行合理调整，使生产成本得到有效降低。如下图3所示，在优化整合现有土地资源的基础上，土地节约集约利用成果显著。此外，基于土地管理工作开展期间，对于国土资源部来说，需对党中央、国务院的决策部署认真贯彻，以颁布的相关文件内容为依据，对各地探索的实际情况进行总结，使土地节约集约用地的总体部署持续推进，使土地节约集约利用率得到全面提高。对于国土资源部门，需严格管理，对土地结构持续优化，充分做好土地节约集约利用工作，使我国区域经济可持续发展目标得到有效实现。

图3 某地区土地节约集约利用成果图示

3.3 充分发挥市场机制作用，促进土地作用配置效率的提升

对土地价格的市场机制合理利用，使土地资源节约集约利用目标得到有效实现，使过度征占、滥用、浪费土地资源的情况得到有效减少。一方面，需对土地有偿使用制度全面推进，以国土资源部对国土资源有偿使用的相关要求为依据，除一些公益性用地可划拨使用之外，比如军事用地、保障性住房用地、特殊用地等，针对相关经营性及准经营性用地，则需全面实行有偿使用制度。另一方面，对招拍挂出让制度全面完善，确保经营性用地、房地产开发用地、工业用地的招拍挂100%目标得到有效实现[10]。基于经营性用地与房地产开发用地层面，需发挥市场机制的作用，使土地节约集约利用效率得到有效提升，将土地的价格杠杆作用充分展现出来，对经济增长方式及时转变。此外，还有必要对农村土地管理机制进行创新，对农村土地要素持续激活，全方位做好农村宅基地与农村集体土地所有权的确权发证工作，使农民把土地资源转化成土地资本具备充分有效的条件，进一步使土地作用配置效率得到有效提升，带动区域农业经济可持续发展。

结语：

综上所述，土地节约集约利用包括了节约用地、集约用地、土地资源优化配置及利用等内涵内容，同时土地节约集约利用与区域经济可持续发展之间关系密切，加上我国现状各区域土地利用问题较多，为解决相关问题，需充分做好土地管理工作，完善土地保护与管理机制，加强耕地保护，优化税收制度等；并且，还需清理闲置低效利用土地，挖掘闲置土地潜力，优化整合现有土地资源等，提升土地节约集约利用效率；此外，还需充分发挥市场机制作用，促进土地作用配置效率的提升。总之，相信从以上方面做好，土地节约集约利用效率将能够得到全面提升，进一步为区域经济可持续发展目标的实现奠定坚实的基础。