政府数据开放平台建设比较研究——以纽约、伦敦、上海为例

王 超，白献阳

(河北大学 管理学院，河北 保定 071000)

0 引言

目前，为更好满足公众对于政府数据的多元化需求，世界各国均在开展各具规模的政府数据开放运动，各级各类政府数据开放平台雨后春笋般涌现。但由于各国起点不同，发展水平、社会制度、公众需求程度，以及对政府数据开放的认知程度都存在或多或少的差异，导致各地政府数据开放平台建设的质量良莠不齐。由此可见，要想切实改善各地政府数据开放水平，比较研究各国同级城市间的政府数据开放平台建设情况当是最佳前提，这也是探索各地政府数据开放平台建设规范化与个性化的保障。

本文之所以选取纽约、伦敦和上海的政府数据开放平台，将其作为主要研究对象进行比较研究，是因为这三座城市分别作为美、英、中的代表，是国家经济与金融中心，建设情况相似、发展水平相近，并均建有各自的政府数据开放平台，具有可行性与可比性。纽约作为美国的核心城市，也是全球排名首位的世界城市，在政府数据开放运动上与全美保持进程一致；而伦敦作为英国首都，同时与纽约并列全球首位世界城市，使得其政府数据网站兼顾英国特色与世界城市风格，数据展示与数据格式等方面突出人性化考量，用户友好度更高。

国内外目前研究主要集中于政府数据开放相关问题，针对政府数据开放平台建设的研究相对较少。从内容来看，国外相关研究更多聚焦于平台建设模式，包括对开放数据条目的排列和数据下载量等进行模型化的分析[1]：Djoko Sayogo和Theresa Pardo研究了政府数据开放平台发布数据集的链接意图和行动中发布研究数据集的动机[2]；Leah Hoffmann则指出地方政府和国家政府正在转向公开数据以降低成本、提高透明度和效率并最终达到满足公民需求的目的[3]；经济合作与发展组织(OCED)则强调信息和通信技术的发展意味着不同组织可以共享相同的信息和通信技术基础设施进而为政府数据开放提供技术支撑[4]；Alan Karr指出是现代电子技术极大提高了各级政府机构收集和组装的信息量[5]；Katleen Janssen则强调政府应同时公开数据开放的现行政策和做法以保障公民的信息自由权利[6]。

国内则是聚焦于隐私保护、平台效率评价和平台可持续发展等方向：张建彬等认为政府数据开放平台应着力制定个人隐私保护政策以保障用户的隐私权利[7]；马海群等则关注政府数据开放平台服务质量评价和效率评价的相关研究并认为评价体系的建立有利于改善平台的服务质量和效率[8]；王永雪进行了体现在平台便捷度、参与渠道多样化及在线回应能力等诸多方面的平台互动生态研究[9]；顾铁军等则强调可持续性发展才是稳定政府数据开放平台的强有力保障[10]。

总的来看，各学者针对政府数据开放平台建设的研究框架角度各异，但总体上多从平台架构和数据相关维度切入，着重关注开放数据质量，缺少对于平台建设的总体比较，尤其是缺少界面与交互体验等方面的比对。因此本文旨在丰富研究内容，扩展分析框架基础，力图囊括平台建设的全周期内容。本文所涉的具体调研平台包括纽约政府数据开放网(后文简称“纽约平台”，网址为https://data.ny.gov)、伦敦政府开放数据库(后文简称“伦敦平台”，网址为https://data.london.gov.uk)和上海市公共数据开放平台(后文简称“上海平台”，网址为https://data.sh.gov.cn)。目前上述平台均正常运行，处于可访问状态并能获取最新数据，有条件进行相关研究。

1 研究框架与内容

当前学者在进行政府数据开放平台研究时所采用的框架各异。黄如花等[11]基于平台数据数量、格式与更新，从数据组织与检索和数据服务两个维度展开比较研究，前者涉及数据分类、元数据和数据检索，后者涉及数据反馈、对移动互联网的支持和以API服务为主的数据开放功能拓展；杨瑞仙等[12]则从数据的质量与规范、数据的描述与使用、平台的组织与管理、数据的应用与创新四方面对政府数据开放平台的建设质量进行了评价。在综合比较分析各现有政府数据开放平台建设研究框架的基础上，笔者设计并采用了如下图1所示的研究框架。

框架整体共分为四层。第一层为设计层(Design Layer)，即与平台设计相关，通过合理规划和精心制作，借助视觉渠道传达平台内涵。设计层具体包括“界面设计”和“交互设计”两方面内容：这里的界面设计(User’s Interface Design，UI)指的界面设计取狭义概念(不包含UI交互设计的内容)，重心是色彩和视觉，以网页界面美观设计为主；而交互设计(Interaction Design，IXD)则是定义使用者和网页设计元素间的互动过程，是与界面设计的动态联系，强调从“可用性”和“用户体验”两个层面予以分析。

Fig.1 Research framework of government data open platform图1 政府数据开放平台研究框架

第二层为内容层(Content Layer)，即与平台具体内容相关，通过向平台设计框架置入内容，完成基础搭建。内容层具体包括“数据情况”和“内容架构”两方面内容：数据情况(Data Volume & Quality)是通过对平台数据集的数量和质量加以分析，反映数据整体情况；内容架构(Content Structure)则包括网页内容模块的设置，以及数据在各模块间的分布等。

第三层为操作层(Operation Layer)，即与用户操作行为有关，通过分析可供用户进行操作的节点，了解平台的易用程度。操作层具体包括“检索展示”和“分享反馈”两方面内容：检索展示(Retrieval & Result Presentation)涉及检索过程难易程度与检索结果展示效果，是用户体验质量的重要体现，可以反映平台建设质量；而对于分享反馈(Data Sharing & Feedback)，因平台内容分享是传播数据、扩大平台品牌效应的重要渠道，分享途径与操作简易化的设置决定用户行为，反馈机制作为改善平台质量的重要来源也发挥着重要作用，故反馈途径与操作简易化同样至关重要。

第四层为应用层(Application Layer)，即与平台相关的应用及开发程序有关，是从网页端导流到移动端的重要路径，也是增加导流终端数量的重要手段。应用层具体包括“应用支持”和“程序开发”两方面内容：应用支持(Application Support)是指平台自主开发的应用程序(App)作为拓展数据传播面、提升平台品牌效应的有效工具，其移动应用端的推广符合数字时代的用户需求特点；程序开发(Application Development)则主要是借助开发者提供的应用程序接口(Application Programming Interface，API)，理解现有程序理念并开发新的应用程序，以提升用户参与度，逐步扩大平台核心影响力。

1.1 设计层：界面与交互设计

政府数据开放平台分析相关的文献在这一方面的比较研究很少，但笔者认为，网页设计与网站制作的精良程度是任何一家网站长久且稳定发展的根本，作为“门户”的“门面”而言，也应当成为整体对比研究的开端与起点。具体来看，纽约平台整体风格传统，采用了更便于用户快速找到数据入口的矩形模块排列界面。伦敦平台格局灵活，链接模块对应数据折线图展示，辅以菜单栏导流模块，用户体验更为友好。上海平台更加轻快，主体部分抛弃了常规矩形模块展示形式，换之以漫画、流程图和无边缘模块样式，形象直观且更具特色。三家网站在网页设计模式上既有共通之处，又保持着各自的风格特色，对比详见下表1。

表1 三平台网页设计与网站制作相关各项对比Table 1 Comparison of the three platforms related to web design and website production

虽然存在或大或小的差异，但三家网站都基本秉承着以人为本的构建理念，重视用户体验以增强用户留存度与长期黏性。由此可见，政府数据开放平台的设计展现美工技巧的同时也要体现用户友好，做到让用户可用、易用、爱用。新时期的互联网用户更加注重视觉体验与感官效果，在数据质量有所保证的前提下，网页设计与网站制作的美工专业度与设计技巧不应该被视作是“花拳绣腿”，而应该成为“锦上添花”。网站建设者对此不应持轻视态度，否则将导致用户进入网站之初就会产生排斥心理，影响用户留存与复入。

相关文献中关于交互体验相关的比较分析同样匮乏，但笔者认为其作为贯穿网站使用体验始终的重要部分，应当予以比较讨论并做前置分析。对比来看，伦敦平台的网页优化程度最高，在浏览器等因素变化时，最大限度保证了网页的正常展示。而上海市政府数据服务网则表现相对不佳，变形和显示不全等问题成为了网站硬伤，影响了用户使用网站的体验与整体感受，但其数据模块的悬浮提示框又在一定程度上做了弥补，对比详见下表2。

表2 三平台交互体验相关各项对比Table 2 Comparison of the three platforms related to interactive experience

综合来看，三个网站均能给予用户较为不错的交互体验，并都力图在细节上展现亮点。由此可见，政府数据开放平台的用户友好度提升，也应在交互设计上发力，优化细节问题才能进一步提升整体体验。交互动作的智能化与人性化，很大程度上间接影响了网站使用体验，做好交互体验是强化用户黏性的有力手段。

1.2 内容层：数据及内容架构

从数据量来看，纽约方面数据资源量最为庞大，可能与其网站建立时间较早与美国政府数据开放运动兴起迅猛有关。伦敦方面则相对最少，但其更突出数据集的概念，重视数据大类与具体数据项目间的衔接与联系，网状结构更为明显。上海方面在数据资源量方面没有明显优势或劣势，总体与伦敦方面持平，对比详见下表3。

表3 三平台数据资源量与数据格式相关各项对比Table 3 Comparison of the three platforms related to data resources and data formats

内容架构与数据分类设定是否科学，是检验数据网站能否长期存在重要标准。架构与分类的准确性与科学性与否，直接影响着后期数据的修改和新增难度，同时也是影响用户对平台好感度的因素之一。因此不论是从技术和产品层面而言，还是从用户体验层面而言，都应重视内容架构与数据分类的科学合理。伦敦政府开放数据存储库的内容架构最为复杂，层级多、项目广、末梢延展度高，分层形式凸显英国特色。纽约和上海二者的网站则十分常规，扩展项目均为政府数据的常规类别，末梢发散程度也控制在了合理范围，对比详见下表4。

表4 三平台内容架构相关各项对比Table 4 Comparison of the three platforms related to content architecture

综合来看，政府数据开放平台的内容架构，层级数目与末梢数量的多少，都会影响到用户的选择与体验。一方面层级数目的合理控制便于用户选择，另一方面末梢数量的有限扩展便于用户定位，二者只有在控制数目的前提下进行主体创新，才能在保证用户体验的前提下优化整体结构。

从数据类别来看，三个网站的数据分类有所不同，但核心类别保持一致，纽约平台更强调大项透明，对于政府财政重点开放。伦敦平台则更强调社区概念，突出区域文化。上海平台最为全面，分类更为科学，重叠和交叉部分更少，便于用户检索与定位，有利于后期数据填补，详见下图2。

1.3 操作层：检索展示与分享反馈

数据检索效率与准确性是影响用户对平台使用与留存的重要因素，数据展示方式则是影响用户检索体验的关键因素，数据量是政府数据开放平台得以运行的基础，而分类方法与查询模式是用户愿意使用平台的保障。保证优质丰富数据量与精准多元的查询模式，是政府数据开放平台得以持续有效运行的最终保证。

三家网站均在可直接构建关键词检索，伦敦平台设置了关键词建议，上海平台则设置了分类展示过滤器，两种做法都可在一定程度上优化用户检索体验。就数据展示方式而言，纽约平台最为全面，用户选择性最宽泛。伦敦平台的Smallest Geography(最小地理单位)引导用户以地理区域划分为线索检索。上海平台的“综合得分”包括0星至5星共五档，引导用户关注数据综合质量。

数据分享是内容导流的有效方式，分享途径的便捷性，影响着原始用户向潜在用户的推荐力度，进而影响到平台吸纳新用户的能力与平台的长久发展。而问题反馈通道的顺畅程度，则是影响原始用户平台留存意愿的关键因素，并且也是影响平台优化与二次建设的重要因素。纽约平台支持Twitter和Tumblr分享。伦敦平台支持Twitter分享与传统的邮件分享。上海平台没有开设对外分享入口，只支持部分数据在站内开发者社区的流转与共享，分享范围较受限。

Fig.2 Comparison and association of the three websites’ data图2 三网站数据类比对照与关联注：图2内容获取于2021年6月。

问题反馈方面，纽约平台除了在站内设置了专门的反馈入口(Give Feedback)以外，还支持RSS反馈等形式。伦敦平台则延循了传统的邮件反馈渠道，但也同时开设了FAQs入口，通过前置自查的方式对反馈邮件做了有效性限流。相比之下，上海平台在反馈方面做得最为全面也最为科学，在保持传统反馈渠道(客服电话和邮件)畅通的同时，还建立了问卷收集机制，同时站内创建有开发者社区，便于用户在站内进行直接沟通与交流，共享信息共答问题。

1.4 应用层：应用支持与程序开发

目前大多数政府数据开放平台都致力于与移动互联网的结合，主要是与数据分析类及可视化相关的APP提供，旨在为用户提供使用支持和拓展参考。纽约平台提供了两类支持，包括数据分析与展示相关的3个APP以及政府事务相关的8个APP。伦敦平台则模块化地展示了包括Census Analysis在内的12个APP，更为全面且针对性更强。

相比之下，上海平台展示更佳，将包括“上海空气质量”在内的全部38个APP进行了集中展示，并根据更新时间、下载次数和评价高低做了三类查看模式，便于用户甄选。另外还对全部APP按所涉及数据领域进行了分类，对应关系更加明显，并对各个APP做了影响因子、查看次数、下载量、星级评价等信息的标注，最大程度上满足了用户选择需求，提升了用户体验。

数据开放功能拓展主要是针对开发者提供的高阶功能，可以满足用户的更多需求。通过这一功能设置，可以更深度地激发数据能量，同时更好的调动用户的创新积极性，有利于政府数据开放事业的发展。纽约平台提供了两种服务，一是查找API访问端点，一是直接导出API信息，同时还提供了在线制作功能，可供用户开发在线分析模板，便捷易用。伦敦平台的API由CKAN支持，对于开发者而言可操作性更强。

相比之下，上海平台在数据功能拓展方面做得较为强大，提供了共423个各数据领域的接口并进行了分类设置，对于开发者而言更为友好。上海市每年都会由此出发举办SODA创新大赛，大赛产出的API模板还可反向支撑上海平台的API建设与拓展。

2 针对我国政府数据开放平台建设的优化建议

综合从设计层、内容层、操作层和应用层四个维度进行的分析来看，本文所选取的纽约、伦敦和上海三座城市政府数据开放平台建设各有千秋。不论是在界面与交互设计、数据与内容架构、检索展示与分享反馈，还是应用支持与程序开发等方面，各政府数据开放平台建设都有值得参考借鉴的做法与经验，但也仍具有一定的优化空间。在政府数据开放不断深化的今天，各国政府数据开放平台建设都在求新出彩。我国平台建设也应与时俱进，不断主动借鉴国外先进城市的优良经验，从设计、内容、操作与应用等多个维度入手，持续深入地进行优化与改进，才能真正打造出“集众长、优势强、可发展”的政府数据开放平台。

本文基于调研结果，结合样本城市的优秀做法经验，针对我国现存平台设计中存在的主要问题，提出了关于政府数据开放平台建设的几点优化建议：

2.1 增添更具城市特色的设计细节

关于政府数据开放平台的多数现有研究中，鲜见对于网页设计与交互体验的关注。但实际上，虽然平台建设应当遵循可靠实用的首要原则，但更为直观的界面体验感也绝不应被忽视。政府数据开放平台自身性质的特殊性，意味着全社会公众都有可能与之联系并进入其中。作为贯穿平台建设始终的网站设计，不论是网页界面还是交互体验，都应该在符合大众口味与主流美学的前提之下，尽可能地站在用户角度提升品味，以免在一开始就造成用户流失，或造成用户对于网站的信赖度降低。

具体而言，一方面要重视细节设计，如避免平台展示要素出现重叠或缺失。就本文调研样本的设计实践而言，纽约与伦敦两平台在网页比例任意调整的情况下，依旧可以做到各平台要素展示完整，平台整体视觉效果不打折扣，上海平台在这一点上则略逊一筹，网页比例的调整会明显造成要素展示不全或重叠等问题，此外在正常比例进行展示时，其也存在部分要素重叠、首页Banner图展示缺失、内页入口模块界限模糊等问题，上述各项问题叠加最终导致视觉效果大打折扣，将会对用户感官体验造成显著影响。

另一方面，政府数据开放平台也作为一座城市的展示窗口，应当借助界面设计体现城市特色、展示城市底蕴，在展示政府数据的同时向平台用户传递城市发展理念，做好数据建设工作的同时做好城市宣传工作。如伦敦平台首页采用常驻Banner，以伦敦市的标志性建筑伦敦塔桥照片作为视觉核心，直观体现城市特色。相比之下，纽约和上海两平台则中规中矩，城市符号与平台特色体现程度不足，进一步造成整体展示效果有所受限。

基于此，在建设政府数据开放平台的过程当中，相关政府也应专门聘请视觉设计或网站制作等领域的专业人士，使其加入到平台建设队伍当中。同时，还应就此广泛收集用户真实意见，做到以人为本、求真务实，从用户角度出发感知其真正青睐的设计方案。总之，只有以对待数据同等认真的态度对待界面与交互设计，以用户体验为首旨，才能使政府数据开放平台真正融入公众生活，使用户乐于接触平台、使用平台、分享平台。

2.2 丰富并细化分类体系与查询路径

数据是平台建设的基础，量大质优的数据是平台的“立命之本”。但对于广大社会公众而言，如何对平台数据全貌做到一目了然，并能快速准确地找到所需数据，才是平台数据结构搭建的关键所在。若平台数据分类方式过于简单或不够严谨，将极易导致用户在数据定位有误或定位重复，进而导致其检索效率降低，影响用户产品使用体验。

就本文调研样本的设计实践而言，三座城市政府数据开放平台的基础分类体系都基本体现了科学、严谨、实用的原则。但就进入子页后更细的二级类别而言，纽约平台则更胜一筹。相较于伦敦平台和上海平台，纽约平台增加了标签(Tags)分类模块，通过对每项数据或数据集在指定大类下设置标签，有利于用户对某一细类的数据进行筛选或精细查找。伦敦平台虽未设置标签，但在搜索框下设置了推荐检索词，也起到了标签功能。相较之下，上海平台在大类之下无细类，分类体系较为简单，虽然增加了“热搜关键词”模块，但实际意义不大，并不能支持用户在其特定需求大类下的进一步检索。

总体来看，我国政府数据开放平台建设过程中的基础分类体系可圈可点。纽约平台和伦敦平台的部分数据分类方式本土化略重，因此我国的政府数据开放平台无需照搬国外模式，上海平台的分类模式完全可以参考借鉴。平台建设过程中需要重点考量并加以必要论证的环节应当是大类之下的细分类目体系，或二级类目体系。在数据量庞杂的前提下，如若没有更为精细的分类体系支撑，势必将影响用户实际检索过程。因此各地政府数据开放平台应当在扩充数据容量的同时，着重完善或调整平台数据分类方式，将每一条数据准确对应到其可属的专指类别当中，真正帮助用户做到“用即可找、找即可得”。

与此同时，还应进一步优化数据查询模式，作为对分类体系的有益补充，为用户打造检索数据的多重路径。具体查询方式不应仅局限于数据类别、数据来源和数据发布时间等基本渠道，要深入收集用户需求，结合平台流量统计，拓展更多元的查询模式，建立更有效的检索渠道。

2.3 增强平台内互动并引导用户分享

数据分享在政府数据开放平台的宣传推广方面有着极为重要的作用，增设数据分享功能并在平台显著位置设置分享入口，有利于拉动用户对平台的二次推广，提升用户积极主动性，实现对平台的快速推广。

就实际调研情况来看，仅有纽约平台提供了诸如Twitter和Tumblr等社交平台在内的分享渠道，这有助于提升用户参与平台建设的积极度，深化政府数据的开放透明，最大化政府开放数据的价值。同时也能够帮助拓宽用户对政府开放数据的多渠道利用，增强平台现有用户留存黏性的同时发展新用户，为政府数据开放平台的长远发展注入动力。伦敦平台于上海平台则均未提供数据分享的社交端口，可能会造成公众参与度下降，使得政府数据开放的价值无法充分体现。因此我国在平台搭建过程中可增设相应功能，以强化政府与平台用户间的联系。

与此同时，上海平台的站内互动相较于纽约和伦敦而言也略显薄弱。上海平台目前虽辟有“互动论坛”专区，但就实际情况来看，其存在信息分享主体不明、内容可利用性较差、文本展示乱码、视觉效果差等多种问题，最终造成该板块虚设感较为明显，实际功效不大。反观伦敦平台，其专设Blog专区发布政府数据开放的相关新闻消息或用户自创内容，更新快、数量充盈、质量较高，实际达成效果较为良好。但上海平台的用户反馈功能相对更佳，以需求调查和问卷等形式收集用户反馈，并对问答过程进行公示，对站内互动起到了补充效果。因此，政府数据开放平台的后续建设还应加强对站内互动功能的打造完善，提升用户使用积极性，力求实现良性的平台用户交互生态。

与此同时，反馈来源群体也应尽可能全覆盖，针对全网用户进行感知排查。在具体问卷设计上，建议使用逻辑性更强的NPS(净推荐值)方案代替普通问卷或量表，更合理地捕捉用户心理。同时应该主动出击，定期向进站用户发放问卷填写链接，或者在网站首页设置问卷入口，增加问卷曝光率，提高反馈收集量，这些做法都有助于提升用户体验，推动平台建设不断优化。

3 结束语

平台建设始终作为政府数据开放进程中的重要一环，需要受到政府数据开放全生命周期进程的重点关注。本文通过对纽约、伦敦和上海这三个不同国家同级城市间的政府数据开放平台建设情况进行比较研究，发现了其存在的差异与各自的问题，针对性地提出了完善设计细节、融汇城市特色，细化分类体系、丰富查询路径，引导用户分享、增强平台互动等多维度建议，以期为改善我国政府数据开放平台建设现状和推动探索政府数据平台建设规范提供参考。