山东省河道管理存在的问题及对策研究

任晨曦 刘志峰 王琳琳

（1山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心 山东 济南 250100；2山东省生态环境监测中心 山东 济南 250000）

河流是人类文明的摇篮，是社会经济发展的重要载体，是防洪保安的坚强屏障。为加强河道管理，山东省相继出台了《山东省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》《关于进一步加强河道管理范围内建设项目管理的通知》等多个法规、规范性文件。然而近年来，受利益驱使，河道非法采砂、堤防非法取土、河道违规建设等事件呈上升趋势，严重影响了河道行洪安全，给人民生命财产安全带来极大威胁。本文对山东省在河道管理方面存在的问题进行了深入的分析和探讨，并论述了当前河道管理面临的形势，最后对如何进一步加强河道管理工作提出了对策和建议。

1 河道管理方面存在的问题及原因分析

1.1 客观原因及分析

1.1.1 河流自身特点造成了河道管理难的现状。河道战线长，多为跨区域线性分布，行政区划限制问题造成了河道管理难的现状。对于山东省来说，省情水情决定了该省多为季节性河流，大部分为行洪河道，形成河道汛期水多、非汛期无水现象，这些就在客观上决定了河道管理难度大。再者，山东省的河道不仅具有行洪排涝功能，还具有供水、生态等多种功能，河流的功能较多也造成管理难度大的问题。

1.1.2 河道工程管理体制还存在诸多问题。由于历史原因，目前河道管理体制不够顺畅，职能不够清晰，权责不够明确，各市县单独成立河道管理单位的少，且多是事业单位，在监督管理行政职能的履行上还存在差距。涉河建设项目管理是一项复杂的系统工作，包括了项目的立项审批、开工许可、检查监督、验收启用等全过程的管理，但目前除立项审批这一环节外，其余各环节制度体系建设还有待完善。

1.1.3 政府管理的观念还没有建立起来。我国管理体制的现状和国家法律法规体系，决定了河流由多个行政部门共同管理，导致了职能相互交叉、配合协调不畅、责任无法有效落实等问题。河道的水质、水量、水环境、水功能以及河道、航道、水污染、河岸建设分属各不同行政部门管理，在河道管理过程中，往往造成多个部门互相扯皮、推诿的现象发生，难以形成执法合力。

1.2 主观原因及分析

1.2.1 思想上存在“重建设、轻管理”“重汛期管理，轻日常管理”的现象。“重建设、轻管理”的思想还没彻底根除，目前河道工程建设投资巨大，一些工程存在很大的盲目性、随意性，重复建设多，城市河道建设多、农村河道投入少，造成上下游、左右岸建管不平衡问题。而河道工程运行管理和维修养护经费严重不足，工程设施设备超期服役，老化失修严重。再者多重视河道防汛工作，对河道的日常管理工作却没有足够重视。

1.2.2 河道管理法律法规意识薄弱。当前，我国经济社会快速发展，城镇化水平加快推进，导致对河道的索取日趋加大，城区内层层拦蓄，但对河道的保护意识却十分淡薄，在项目实施过程中随意侵占水域、缩窄河道的现象经常发生，自然水系河网逐步遭受破坏，城市和乡村水网的水面面积日趋缩小，河湖水域污染较为严重，然而各地水行政主管部门对河道管理范围内的违法现象的严重性却认识不足。

1.2.3 河道管理执法还很薄弱。目前依法管理阻力较大，从过去单一的临河违法违规建设，到现在河道管理范围内违规建设桥梁、管道、道路、厂房，从未按照水行政主管部门许可要求建设到未批先建，从少量杂物、垃圾入河到大面积的填堵水域河道，从个人零星违法到企事业法人主观刻意违法，甚至出现围攻执法人员、暴力抗法现象。河道水行政执法的水事权威尚未真正树立起来，没有充分地使用法律赋予的权力。

2 河道管理面临的形势

当前是全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时期，也是推进水利高质量发展不断深入的关键阶段。做好水利工程管理工作，让水利更好地服务社会、惠及民生，责任重大，任务艰巨。河道管理作为河湖长制和水利工程管理工作的一项重要内容，不但关系着防洪安全，而且关系着生态安全，关系着经济社会发展全局。

2.1 经济社会快速发展对河道管理提出更高的要求。今后几年是山东省加快转变经济发展方式、发展创新型经济的重要时期。随着经济社会的快速发展，涉河建设项目将会越来越多。水行政主管部门要严格做好河道管护工作，确保河道堤防和水利工程安全，并提供强有力的防洪安全保障；要按照有效保护和科学利用的原则，着力提升河道管护水平；还要做好涉河建设项目管理工作，为全省经济社会高质量发展提供良好的水利支撑和服务保障。

2.2 防洪安全保障对河道管理提出更高的要求。防洪保安关系着人民群众生命财产安全，关系着经济社会的发展大局。如不强化涉河建设项目管理，进一步加强河道管理，行洪断面必将被占用，导致堤防结构被改变，影响原有河势，对防洪保安产生不利影响，造成防洪减灾保障体系的效能发挥大打折扣。因此，相关部门应该采取行之有效的措施，坚决制止影响行洪安全的涉河建设项目的无序建设，有效制止肆意侵占和破坏水工程的违法违规行为，确保河道功能和效益正常发挥。经过几十年的不懈努力，山东省防洪减灾安全保障能力显著提升。

2.3 加强生态环境保护对河道管理提出更高的要求。河道是水资源的重要载体，也是生态环境重要的控制性要素之一。当前，山东省城镇化进程加快推进，全省水环境方面的问题日趋突出。做好水污染防治工作，加强水生态环境保护，已经成为当前水行政主管部门工作的重要任务。为此，在河道管理中，应该高度重视生态环境的保护工作，持续研究完善对河道有效保护、合理开发的方案，建设美丽幸福河道，坚决杜绝影响河道生态环境的涉河建设项目，努力实现水生态环境与经济社会的和谐发展。

2.4 提升水利行业公共服务能力，对河道管理提出更高的要求。河道管理是水利行政部门充分履行社会管理和提供公共服务的重要方面，涉及河道上下游和左右岸，关系到社会公众安全和公共利益。所以，无论什么时候、什么情况下，都要把保障社会公共安全、维护社会公众利益作为首要任务。社会不断进步，人民群众的法制意识将会越来越强，社会公众也将会自觉的加入到监督行列，有关媒体也对山东省河道采砂、涉河建设项目违章建设进行过报道，在社会上造成了一定的不良影响，各级党委政府和社会大众对此高度关注。

3 强化河道管理的措施和方法

3.1 积极推进社会化管理。河道管理是一项公益性极强的社会性工作，对于加快经济社会发展、加快城镇化建设进程以及提高人民物质文化生活水平都具有十分重要的意义，所以必须坚持以各级政府为主导的原则。为了让河道整治与管理取得更大实效，要打破部门单独管理的陈旧观念，积极推进河道政府管理、社会化管理进程，继续深化推行“河长制”管理模式，由市、县、乡人民政府领导同志担任“河长”，水利、自然资源、生态环境等其他部门形成联动，以“河长制”为抓手，以长效管理为目标，逐步建立行政参与、联合执法的河道管理机制，进一步规范河道管理工作。

3.2 积极推进法制化管理。通过强化内部依法管理提升单位规范化水平，通过强化外部依法管理树立行业新形象。一要加强河道管理立法工作，进一步完善、细化河道管理的制度法规体系。进一步规范涉河建设项目立项审批、开工许可、检查监督及验收启用工作程序，认真把好“十个关”，即“前期引导关、技术论证关、行政审批关、开工审核关、补偿方案专项审查关、施工监控关、堤防维护与防汛协议签订关、专项验收关、档案整理关、年度督查关”。二要建立依法管理的机制。要强化依法管理的意识，在法律的框架下依法管理河道，加大对河道采砂、违章建筑以及破坏堤防工程等行为的查处力度；要严格涉河建设项目审批，强化审批的后续管理工作，落实具体部门和责任人，并跟踪检查，增强建设单位的责任感和法律意识。三要规范执法程序。办理一切事情都要严格按规定办事、按程序办事、按要求办事。

3.3 积极推进现代化管理。学习外省好的经验，借鉴自然资源等其他行业好的做法，结合山东省河道管理的现状，探索创新管理手段，主动改变传统管理方式。将河道管理纳入全省现代水网体系建设中，探索建立新的管理模式，形成流域管理、区域统筹、重点调度相结合的管理理念。在管理体制机制上探索新模式的同时，逐步研究引进和推广使用管理新技术，大胆利用先进的设施设备。有条件的市县可以先期试点，研究开发先进管理设施，增加管理工作科技含量，大力推进管理现代化，逐步建立全省河道基础数据库，开展重点河道卫星遥感和无人机监测，对河湖岸线及水域开发利用情况进行动态监测。