农村小型农田水利治理问题及策略

姚殿福

（临沂市兰山区刘庄水库管理中心 山东 临沂 276000）

农村小型农田水利设施主要是指县、乡、村负责管理的河道、塘坝、泵站、机井、沟、渠、桥、涵、窖、闸等输水、提水、蓄水、灌排、防护设施，是现代农业发展的基础，是重要的民生工程，不仅关乎农业发展和农民增收，还会对区域经济发展和社会稳定产生深远影响。我国农村小型农田水利治理中存在水利设施年久失修、功能衰退、抵御自然风险的能力较低，基层水利服务体系不完善、农户参与投资的意愿不高等问题[1]。本文对农村小型农田水利治理中所存在问题进行了剖析，并提出了有针对性的策略建议。

1 农村小型农田水利治理问题的归因分析

1.1 产权不确定严重影响治理绩效。农村小型农田水利设施的产权不仅包括所有权，还包括经营权、使用权，明晰的产权是影响治理效果的重要因素。随着我国经济体制改革的深入进行，农村小型农田水利治理也迎来了市场化的浪潮。但是，市场化改革不仅涉及到治理模式的改革，也涉及到观念的更新，是一个长期、复杂的过程。在当前背景下，我国农村小型农田水利设施主要是所有权归集体、经营权归承包者、使用权是农民的管理模式。由于产权不统一、改革不彻底，导致农村小型农田水利市场化治理模式难以发挥出应有的作用。

1.2 农村小型农田水利设施建设资金投入不足。农村小型农田水利建设和管护需要大量的资金投入，我国20世纪60～70年代兴建的农村小型农田水利设施存在标准低、年久失修等问题，需要大面积升级改造，甚至重修。为满足农业现代化发展的需求，很多地区还需要新建大量的小型农田水利设施，两者的需求相互叠加，必然会产生巨量的资金需求[2]。面对经济新常态背景下财政收入增速趋缓和不断增加的支出需求，单一的政府财政投入已经不能适应农村小型农田水利治理管护的资金需要。

1.3 监督管护机制不健全。当前，我国在农村小型农田水利治理与管护领域秉承“谁主管、谁负责”的原则。在实际操作中，管护监督部门之间存在责任不清、相互推诿的现象，农村小型农田水利治理与管护存在操作不规范、质量难以保证等问题。此外，由于缺乏科学、严密的治理监督机制，行业主管部门、乡村基层政府、水利管护员等的管护责任、技术、措施难以落实到位，缺乏必要的工程技术人员，也难以调动广大农民的积极性。

2 农村小型农田水利治理与管护的国外经验借鉴

2.1 政府高度重视。日本一直十分重视农村小型农田水利设施建设，在政策和财政方面给予大力支持，政府基于农村小型农田水利的公共产品特征，在农村小型农田水利建设中承担了更多的责任，例如，日本干渠以上的水利设施维修和管理主要由当地政府或土地改良区负责，社会力量和农户只需要负责支渠和斗渠等末端渠系的维护投资。泰国是典型的发展中国家，政府财政收入极为有限。但是，泰国政府十分重视农村小型农田水利设施建设，水利投入在财政支出中的占比一直在4%以上，此外，泰国政府还将农村小型农田水利设施视为完全公共产品进行供给，对减轻农民负担、提高农民的生产积极性具有重要意义。

2.2 引导农民积极参与。在农村小型农田水利治理与管护工作中，各国政府均应将广大农民纳入视野，积极引导和发挥农民的参与积极性。例如，日本结合本国实际组建土地改良区，通过给予农民充分的自主性，提高他们的用水管水意识，提高用水效率[3]，其运行经验和良好的效果也给予了我们很好的启示。我国可以结合不同地区的实际情况，充分发挥农民和农民组织在农村小型农田水利治理和管护中的作用，通过引导广大农民的积极参与，使农村小型农田水利建设走上民主化、正规化的良性循环道路。

2.3 激励社会主体的参与。韩国政府鼓励社会企业积极参与和支持农村小型农田水利建设，三星、现代等一大批韩国知名企业在政府的倡导下积极投入新村运动，带头支持农村小型农田水利建设，对促进农村和农业的发展起到了巨大作用；泰国立足于外资，充分激励国外投资主体参与本国的农村小型农田水利建设，例如，在利用外资项目上，政府会给予一定的配套资金，以提高外资的使用效率。

2.4 强化农民教育培训。新村运动对韩国农村小型农田水利建设的作用和价值有目共睹，韩国的新村运动之所以能取得成功，与政府重视农民的教育培训有很大关系。韩国政府对农民的定期培训，不仅包括相关的农业技术，还包括价值观引导，以培养农民的勤奋、团结意识，激励农民关心和积极投身农村小型农田水利建设。

3 我国农村小型农田水利治理与管护的策略

3.1 明确农村小型农田水利设施的公共产品属性，强化政府责任。

3.1.1 政府充分发挥公共财政的作用，不断强化政府在农村小型农田水利领域的投入。一是中央政府要加大专项资金预算和下拨力度，各级地方政府要加大资金配套，有效解决分税制改革后在农村小型农田水利建设领域中中央财政有力无心、地方财政有心无力的尴尬局面；二是积极调整投资结构，改变以往水利投资重大轻小、重骨干轻枝节、重建设轻配套的结构性矛盾，不断加大与农业生产关系最为紧密的农村小型农田水利投资比例。

3.1.2 要突出各级政府在农村小型农田水利治理管护中的主导地位，不断优化治理政策。一是调整投入制度，通过有效的政策和制度供给，调动社会、市场等多元化投入，保证农村小型农田水利的可持续发展；二是政府加大政策和制度的供给力度，通过产权改革，实现农村小型农田水利的完全市场化；三是政府加强对农村小型农田水利设施的监督，责成经营者尽到管理责任。

3.2 积极拓展投融资渠道，创新治理模式。基于国际经验和我国的实际情况，可采用BOT和TOT模式引导社会资金进入农村小型农田水利建设领域[4]。BOT模式为“建设—经营—转让”模式，其运作流程为政府与投资机构签署协议并颁发特许经营许可，允许投资机构筹集资金修建农村小型农田水利设施，并在一定期限内行使经营权，在特许期限到期后，政府收回经营权。这一模式既可以保证农村小型农田水利设施的供给和公共属性，也能保障投资机构的利润，刺激社会资金进入农村小型农田水利领域的积极性。TOT模式为“移交—经营—移交”模式，本质是BOT模式的创新，其基本流程为政府将建好的农村小型农田水利设施的一定期限的经营权转让给投资者，投资者经过有效经营收回资金并获取收益，政府也可以通过有偿转让获得新建水利设施的资金，在到期后政府收回产权和经营权。鉴于我国现实情况，应该鼓励上述2种模式进入农村小型农田水利治理领域。

3.3 以市场机制引导农户的积极参与。我国农村小型农田水利建设，必须按照城乡统筹发展以及实施“两个反哺”的原则要求，以市场化调动农民投身农村小型农田水利建设的积极性。

3.3.1 确立用货币形式购买农民劳动力参与农村小型农田水利建设的理念。通过农民劳动力购买，切实改变计划经济时代农民无偿进行农村小型农田水利设施建设的做法。

3.3.2 要解决好购买农民劳动的资金来源。第一，政府要发挥主导作用，进一步加大对农村小型农田水利领域的投资力度；第二，要加大金融机构的支持力度，通过有效运用财政与货币政策，引导金融机构将更多资金投向农村小型农田水利领域；第三，通过政府主导的融资平台建设，广泛吸纳社会资金。

3.3.3 要做好用货币购买农民劳动的规划，必须要依据当地的社会经济发展条件，综合各方面的因素制定具体计划，分批实施，实现外部资金投入与农民劳动力的充分结合[5]。

3.4 强化资金监管，提升治理管护水平。加强农村小型农田水利建设资金监管，确保有限的资金发挥出最大的效益。首先，要确保资金的投向，中央和地方财政对农村小型农田水利建设的资金投向要明确，特别是重点产粮区和农村小型农田水利建设落后和破损严重的地区，应该加大投入力度。其次，从补助方式和补助标准两方面完善农村小型农田水利设施投资补助制度，进一步完善“以奖代补”的试点和经验总结，逐步在农村小型农田水利建设领域铺开，以激励农民参与治理的积极性；此外要制定合理的补助标准，实行筹补结合、多筹多补的补助策略。最后是建立健全农村小型农田水利项目审批程序，简化审批流程，严格审批制度，提高项目审批制度的监管作用。

农村小型农田水利建设关乎农业发展和国家长治久安。在社会转型和经济体制改革不断深入的背景下，必须要推动市场化管理模式，借鉴国外先进经验，通过制度与管理创新，不断加大政策、资金、技术和人才的供给，唯有如此，才能大幅提升农村小型农田水利治理水平，为我国的农业发展和乡村振兴提供必要的基础性保障。