探寻比较优势下资源型地区的财政支持策略

◎文 周钰涛

近年来，受新冠肺炎疫情的影响和贸易保护主义的冲击，全球粮食、能源等大宗商品供应链体系遭到了严重破坏，导致我国经济面临更多风险。为此，我国资源型地区必须守好粮食和能源的稳产保供基本盘，充分发挥财政支持政策对资源、产业、经济发展等方面的导向作用，结合自身的比较优势，实现财政可持续管理、地区资源的可持续利用以及经济社会的可持续发展。

本文采用指标分析法研究了2020 年吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区三个粮食或一次能源主产地区的经济和产业发展、民生保障、发展潜力、财政收支相关的主要指标，并与全国平均水平进行了比较，有针对性地提出了促进地区可持续发展的财政支出优化的共性和个性建议。

文献综述

粮食和能源安全是国家经济和民生安全的“压舱石”。中国依靠自身力量端牢自己的饭碗，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”再到“吃得好”的历史性转变，能源供应连续多年保持供需总体平衡有余。但是，我国对粮食和能源的进口依存度仍很高。因此，必须提高资源自给水平，提升资源型地区的经济和社会可持续发展水平，破除“资源诅咒”现象，更好地发挥资源型地区的战略安全支撑作用。

“资源诅咒”是指在自然资源丰富的地区，经济反而比资源贫乏的地区增长缓慢的现象，邵帅、齐中英提出了我国西部地区存在“资源诅咒”的现象，其原因在于能源开发对科技创新和人力资本的挤出效应。徐康宁、王剑认为规避“资源诅咒”的关键：一要选择适合技术的产业，二要深入挖掘区域的特有优势，三要加强科研投入与人才培训，四要加强资源保护与制度管理，引导资源型区域开展多样化的产业布局。陈昭、刘映曼认为，财政支出结构的优化应与区域经济协调发展相匹配，各项财政支出要紧盯长期经济发展目标，而非片面地追求短期经济利益。马光荣、吕冰洋对财政支出优化指数的平均趋势研究表明，教育、科技支出对于产业结构的调整及对产业重心向第三产业转移具有显著影响。

资源型地区发展现状对比分析

资源型地区的选取将全国各地的人均粮食产量、每万元GDP 对应的一次能源生产量与全国平均水平进行比较，可以发现内蒙古、黑龙江、吉林是全国的产粮大省和保障粮食安全的核心地区，内蒙古也是全国的能源大省。

资源型地区的财政支出结构现状

在资源型地区的一般预算收入中，内蒙古整体高于全国平均水平，吉林、黑龙江较差（见表1）。

表1 2020 年资源型地区人均一般预算收入水平比较单位：%

资源型地区的人均地方财政支出水平与转移支付水平明显相关。吉林、黑龙江、内蒙古人均转移支付收入超过全国平均水平（见表2）。需要关注的是，黑龙江的人均教育支出水平显著低于全国平均水平。上述三个地区的人均科技研发支出水平均低于全国平均水平的一半以上，这将成为制约这三个地区未来发展的重要因素。吉林和内蒙古与重要民生指标相关的人均财政支出水平整体优于黑龙江。吉林和黑龙江第三产业财政支出水平较弱。

表2 2020 年资源型地区人均转移支付和主要财政支出项目水平比较单位：%

资源型地区的财政支出应关注的因素分析

各资源型地区财政支出的首要任务就是满足国家战略资源安全需求，围绕优势资源进行全产业链强化、优化和拓展，探索资源可持续利用的途径以及长效机制。地区经济发展要避免对资源产业的过度依赖，在保障社会安定和人民生活水平的前提下，提升经济和产业可持续增长的潜力。

财政政策和财政支出应关注的五大因素自然和区位特点、传统主导产业发展现状、民生保障基础、教育科技研发发展潜力、未来产业发展。具体而言，一要分析其自然和区位相关的独特资源条件及其与国家战略需求的关系；二要关注经济发展主要产业驱动源，了解传统与新兴产业的融合机会；三要根据地方财力，平衡民生保障与产业投入的关系；四要关注各地教育和科技研发水平，优化财政投入力度；五要结合各资源型地区的经济和产业规划，考虑财政支持的重点，即国家资源战略相关产业优先、传统产业链转型升级优先、制造业高质量发展优先、自然区位特色优势产业优先、支持发展第三产业优先、“双循环”相关软硬环境建设优先、引导社会资本投入并产生良性循环效应的产业优先。

自然和区位特点比较

产业发展现状比较

民生保障比较

教育科研比较

未来产业和经济发展关注点比较

财政支出优化策略建议

对各资源型地区财政支出优化策略的共性建议。

首先，各资源地区的财政支出应该向教育、人力资本、科技研发领域倾斜，重点支持方向有：一是传统优势资源产业转型升级；二是发展战略性新兴产业和信息及大数据产业；三是发展国内国际双循环所缺乏的第二、第三产业融合型人才培养、人才引进和科技创新、管理创新。其次，在民生保障、一般公共服务、公共安全、城乡社区事务、农林水事务等方面的财政投入应不低于现有水平，并随着经济和社会发展需要进行适应性调整。第三，鉴于吸引和留住人才、创造就业宜居环境的需要，财政支出应该向创造生活与社会软环境的方面倾斜。第四，财政支持引导传统资源产业链集群延伸和新资源产业建设。例如内蒙古煤炭产业链延展，光伏和风能发展。支持发展粮食生产、储运、深加工和相关产业链，“藏粮于地、藏粮于技”。第五，各地区第三产业发展并不尽如人意，需要借助国内国际双循环和建设全国统一大市场的机遇关注信息、金融、商贸流通等服务业的投资引导。第六，三地区属于边境省区，分别与蒙古、俄罗斯、东北亚等国家接壤或毗邻。配合国家“一带一路”建设，这些省区的财政支出应该侧重支持外向型经济发展，着力搭建与国际交流相适应的人才、环境、基础设施等平台。

对各资源型地区财政支出优化策略的个性建议

从自然资源特点来看，资源型地区的资源可持续利用以及生态环境，影响着这些地区的经济和社会中长期发展的潜力。吉林、黑龙江应适度加大对黑土地保护和生态修复的财政支持，内蒙古应加大对防风固沙和生态保护的支持力度。从产业发展的角度看：一方面，对内蒙古、吉林等制造业体系完整、基础良好的地区，应重点支持其制造业转型升级，发展战略性新兴产业，打造以龙头企业为基础的产业集群；另一方面，财政支出应促进区域融合和特色产业协同发展，如吉林与浙江的产业协作和融入环渤海京津冀国家战略大局的“向南开放”，黑龙江与广东的区域协作，内蒙古与沿黄省区合作等。

各地政府的债务水平和资金“造血”能力不同，对其财政支出的优化建议还包括：第一，内蒙古的财政支出应重点管控金融监管等事务支出增长势头，强化管理政府负债水平。第二，吉林省需做好政府债务和地区经济增长之间的平衡，更好发挥财政支出的导向作用，吸引更多外部资本进入。第三，黑龙江现阶段经济能力不足以支持未来产业发展，还需国家财政的转移支付规模增加，适当压缩某些产业基础不强、科技支撑不足的规划；第四，吉林和黑龙江应以财政为导向引导更多社会资金进入，推动投资和金融的可持续发展。

综上所述，推进资源型地区的经济和社会可持续发展，是保障国家粮食和能源安全的基础。此次研究的结果表明：内蒙古、黑龙江、吉林这三个资源型地区的人均经济发展水平普遍低于全国平均水平，其中第三产业水平对其影响尤其明显；上述三个地区的养老和医疗水平与全国水平相当，但其人均受教育水平、科研水平与全国平均水平相去甚远。各资源型地区的人均财政收入依赖于转移支付，主要人均财政支出项目水平普遍低于全国平均水平。

本文对各资源型地区的财政支出优化策略是：向教育、人力资本、科技研发领域倾斜；向建设生活软环境和创业创新营商环境倾斜；引导传统资源产业链集群延伸和新资源产业建设，支持各具特色的文化、生态旅游产业和软硬环境建设；大力发展第三产业；发展边境经济和口岸经济等。本文还针对生态环保、产业集群、区域协作，平衡财政转移支付的“收”和“放”，以及如何更好地引导社会资金投入等提出了个性化建议。