未成年人检察公益诉讼观察员制度的实践理性与路径

于 璐

一、观察员制度提出的背景

2017 年12 月，最高人民检察院《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》最早对未成年人保护公益诉讼作出规定：“对于因幼儿园食品安全、教育设施质量等问题，需维护儿童群体利益的，要依照法律规定提起公益诉讼。”2020年4月，最高人民检察院《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》进一步明确规定：“对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作。”2020 年10月17日，全国人大通过了《未成年人保护法》修订案，并于2021年6月1日正式施行。其中第106条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”至此，未成年人检察公益诉讼制度得到立法的系统化支撑。然而，在实践中仍存在诸多具体问题亟须解决，如未成年人案件“公益性”的确定问题、案件线索证据搜集问题、检察建议质量问题等。其中，案件线索搜集与核实问题是实践中遇到的核心问题之一。由于未成年人公益诉讼案件不受传统部门法分类的限制，案件线索来源广泛，传统的线索发现机制则显得机械单一，对未成年人公益诉讼案件的实践需求应接不暇。

针对线索搜集问题有些省市地区采取了应对措施，开始尝试“未成年人检察公益诉讼观察员制度”，如上海市青浦区检察院印发了《建立未成年人检察公益诉讼观察员制度实施意见（试行）》，其规定该院聘请对口学校的观察教师为“未检公益诉讼观察员”，可以针对消防设施不达标、使用不合格食品、校园欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法权益的行为提供线索。这一制度一经提出，受到了社会各界的广泛关注，全国多个省市自治区检察院开展试点，收效较好，其必要性与实践价值显而易见，亟须得到进一步确立与规范。

二、未检公益诉讼观察员制度的实践理性

（一）主体特征：未成年人的特殊性

未检公益诉讼观察员制度归根结底是为了保护未成年人而设立，考察其实践操作的理论基础首先离不开未成年人本身的特殊性，即未成年人身心发育状况、权益受损后果及成长过程等方面的特殊性。

一是未成年人身心发育状况的特殊性。未成年人身心发育不成熟，不能像成年人一样相对理性地思考、判断和决策，很多行为更是需要通过其他人（如监护人）提供帮助甚至代劳，主张权利也不例外。未成年人遇到权益被侵害的情形很难以自身能力获得线索，甚至不能辨别权益是否被侵害，此时，具备完全民事行为能力的具备未成年人相关工作经验与专业知识的社会人士则有必要为未成年人提供帮助。

二是未成年人权益受侵害的后果的特殊性。未成年人权益受到侵害的情形多种多样，过程甚至可能是长期的、隐性的；而未成年人权益受到侵害的后果有时可能立即显现出来，有时则是隐性的，但却是相当严重的。如向未成年人出售烟草、违规允许未成年人进入网吧酒吧等娱乐场所、公园等公共场所色情广告为猥亵未成年人提供可能等，都将对未成年人的身心造成极为严重的负面影响。而在行为当时并未有明显显现，从而造成未成年人权益保护、权利主张不够及时，违法行为人、相关责任人重视程度不高等，加剧对未成年人权益的侵害。面对复杂多变的社会环境、多样而隐蔽的违法行为，由专职人员在其相对熟悉的环境中保障未成年人的安全是相对高效、可操作的对策。

三是未成年人成长过程的特殊性。未成年人的成长过程对其成年后的人格、行为模式等影响巨大，人的成长过程是不可逆的，而其成长过程中的遭遇对其产生的影响也是不可逆的。尽可能追求及时救济是未成年人保护的应有之义，而不是待事件持续发酵和爆发再进行处理，更不能以此来确认是否属于公益诉讼案件。因此，设置未检公益诉讼观察员可以尽早发现案件、获取线索，第一时间对未成年人权益进行救济，而逃脱传统“上升为社会事件”才被归为公益诉讼的宿命。

由此，在“以人为本”的理念之下，无论出于对未成年人个体成长的关心爱护，还是出于对未成年人保护的社会责任，未成年人保护都应当被纳入检察公益诉讼的范畴之内，且应当遵循“特殊保护、优先保护”的原则，确立并特殊关注未成年人检察公益诉讼观察员制度。

（二）客观需求：案件线索的隐蔽性

未成年人保护的本质属性决定了其涉及多元主体和领域，未成年人的活动范围较从前也大大拓展，不再仅仅局限于家庭及其周边、学校等，而可能是社会面上各种公共场所及场合，案件更可能是横跨民事、刑事、行政等不同法律部门，综合性极强。因此在基层实践中，多地开展的未成年人检察业务集中办理试点工作遇到瓶颈，即专门处理未成年人案件的未检部门获取未成年人权益保护案件的线索具有相当之难度；由于获取线索的局限，甚至还间接导致未检部门面临存废问题的困局。另外，在基层司法实践中，未检部门很多情况下是在办案过程中发现有关机关和部门怠于履职或者不履职而致使未成年人权益受到侵害的线索，进而通过公益诉讼的方式对未成年人进行保护。如面对多地泄露未成年人犯罪记录造成未成年人在教育和就业等方面受到歧视的情况，由于办案之外的线索获取机制不足，检察机关在公益诉讼案件中调查取证时经常难以得到有关机关及人员的配合。而且，在事件中，很多未成年人保护公益诉讼案件仍然采取传统的调查方式，如通过佩戴执法记录仪、乔装打扮等方式搜集、固定证据。

（三）价值衡平：社会效果的双重性

未检公益诉讼观察员制度的社会效果具有双重性，一方面有助于检察机关获取关键线索，提高办案质量，有效履行检察职能；另一方面，有助于社会各界参与未成年人法律保护的实践，树立司法权威，提升大众法治意识。

对于检察机关，通过观察员制度可以获取关键线索，提高办案质量，有效履行检察职能。法律部门的划分是法律职业共同体的常识，但非法律专业的大众却不了解法律部门分类的理论与实践意义。未成年人检察公益诉讼作为“四大检察职能”之一，可能涉及民事、刑事、行政等前三大职责的交叉问题，使传统检察职能分工的落实陷入困境，严重影响了检察公益诉讼的工作效率，既不利于检察公益诉讼制度的落实，也不利于检察机关乃至司法机关树立法治权威。观察员制度有效地将未成年人生活、学习的环境与检察工作联系在一起，实现高效畅通的信息与价值互换，可以有效提高未成年人检察公益诉讼工作的效率，使未检公益诉讼制度得到落实，并使检察机关高效能履行公益诉讼职能，切实保障未成年人合法权益。

对于社会公众，观察员制度为社会各界参与未成年人法律保护实践提供可能，有利于提升大众法治意识，树立司法权威。法治进程的推进不应当仅是自上而下的，更应当调动基层大众的认知与行动，与政策法规实现良性互动。观察员制度的建立有助于未检公益诉讼制度的落实，更有助于社会各界人士参与到未成年人法律保护的实践当中，认识法治，践行法治，并享受法治的福祉。观察员制度需要家长、教育部门等大力配合，完成未成年人成长与保护的专业知识与法律知识及实践技能的互换与联合，可以有效提升广大家长与教育工作者的法治意识与相关工作技能，加快未成年人保护的法治化、规范化进程。

三、未检公益诉讼观察员制度的实践路径

目前，已有多个省市自治区开展公益诉讼观察员制度试点，也有多家检察院出台“公益诉讼观察员制度实施办法”。然而，各个实施办法并不是针对未成年人检察公益诉讼，而是面向所有公益诉讼，且规定的观察工作内容、工作安排、操作过程与工作保障等各有不同，甚至并不明确，缺乏系统化、统一化的规范性指导与限制。笔者认为，基于对公益诉讼观察员制度的实践理性之探讨，亦即确立该制度的必要性，有必要对其进行系统立法，予以规范。未检公益诉讼观察员制度的具体实践路径至少包含以下4个方面内容。

（一）观察员的确定

观察员的选聘首先应当以未成年人生活、学习的环境为背景，选定熟悉未成年人生活、学习情况的人员担任。如上海市青浦区检察院印发了《建立未成年人检察公益诉讼观察员制度实施意见（试行）》，该意见规定该院聘请了对口学校的观察教师为该院“未检公益诉讼观察员”，可以针对消防设施不达标、使用不合格食品、校园欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法权益的行为提供线索。同时，上海市崇明区检察院通过与未成年人家长（监护人）联络与合作，调取到相关部门行政执法文书等材料，认定区教育局工作中存在问题，并向其制发了检察意见书。其次，未成年人的活动范围绝非仅限于家庭和学校，各种公共场所，乃至娱乐场所都有可能出现未成年人，因此，观察员的选聘范围应当既有针对性，又具普遍性、补充性。

观察员首先应当具备思想政治素养高、为人正直、有原则等基本属性；其次应当热爱教育事业，对未成年人保护工作保有热情和追求；再次应当了解未成年人保护政策法规，熟悉未成年人生活、学习环境与内容，了解未成年人心理特征，具备保护未成年人权益相关的知识与工作能力；最后须密切联系群众，具有较强的表达能力、组织能力，能够洞悉未成年人的心理、生理需求，发掘未成年人生活、学习环境中存在的法律问题，能够较好地代表未成年人并与监护人等联络以实现其合法权益的保障。

观察员享有相应的权利，如根据工作需要，可以向检察机关了解案件相关情况，经检察机关同意，向检察机关提出提供相关资料、信息的需求；参加或列席检察机关组织召开的相关会议；参加检察机关组织的观察员工作培训，获取观察员工作相关信息；针对其工作内容，可向检察机关提出建议；了解提供联络观察工作的案件的处理结果等。同时，观察员也应当履行相应义务，如遵守国家法律法规，依法展开观察工作；积极响应检察机关的工作安排，不断提升自身工作能力等。

（二）观察工作的内容

一是发现线索，即发现并报送损害未成年人合法权益并涉及公共利益的公益诉讼案件线索。这是建立观察员制度的缘由、初衷之一。检察机关应当向观察员明确具体案件所需要的线索，或对观察员洞察问题、固定线索等进行指导和建议。

二是宣传，即在未成年人生活、学习等环境中进行未成年人保护政策法规的宣传。观察员以其本职工作身份为基础，结合未成年人保护政策法规的专门知识，将法治宣传工作落实到一线，这是观察员的又一重要职责。

三是建议，即对未检公益诉讼相关工作提出意见或建议。观察员较检察机关工作人员而言，其工作优势在于了解未成年人心理特征、熟悉生活学习环境，可以结合政策法规的导向提出更具操作性的意见和建议。

四是参与，即观察员参加诉前程序听证，并可旁听观摩公益诉讼庭审。观察员切身参与到诉讼程序环节有助于其了解案件发展情况，并据此调整工作方式方法及强化法治观念。观察员是检察机关的“有力助手”，检察机关也应尊重其观察工作的知情权，强化检察机关与观察员之间的良性互动。

检察机关还应当向观察员明确线索报送的途径，如线上报送、来访来信、联系检察机关联络员等线下报送。

（三）观察工作的保障

检察机关应当为观察员提供工作保障，其中应当包含对观察工作内容的指导、观察工作依据的指导及观察工作方法的指导。

首先，检察机关向观察员提供观察工作内容的指导。由于观察员在大多数情况下不具备法律专业背景，更不了解检察公益诉讼的情况与需求，因此，检察机关应当为观察员提供观察工作内容的指导。检察机关应当根据观察员的身份、案件需要等，通过召开例会、提供观察工作指导手册等向观察员释明其观察工作的目标、重点、注意事项等，将可能发现的涉公益诉讼案件线索进行梳理、列举，将观察员的工作内容具体化。

其次，检察机关应当为观察员提供观察工作的依据，即案件（或观察任务）相关的政策与法律法规。一是向观察员提供其搜集证据过程中所需采取措施相关的法律法规，保证其工作中采取行动的合法性，以保证观察工作及后续诉讼程序能够顺利进行。二是向观察员提供目标诉讼案件相关的法律法规，即让观察员明确其工作的目标——所须打击的违法犯罪行为，有助于观察员结合其身份特征、观察能力等制订具体工作方案，随机应变，提高工作效率。

再次，检察机关还应当给予观察员工作方法的指导。观察员相对检察工作人员的职业优势在于更加了解未成年人的生活、学习环境及其具体情况，但并不具备调查取证的经历与经验。检察机关需要将自身的专业技能与观察员的优长相结合，才能达到终极目的。

最后，检察机关应当保障观察员在其履职过程中其本人及其近亲属的安全。如果观察员及其近亲属的安全因观察工作而受到威胁，观察员制度的价值衡平将出现问题，造成观察员制度无法存续。因此，这项内容将关乎观察员制度的存废问题。

（四）观察工作的管理

首先，须定期交换观察信息。检察机关的未检部门工作人员应当定期同观察员进行沟通交流，回收信息或调整搜集线索的实施方案。第一，观察员制度的建立首要目的即获取案件线索，因此未检部门应当定期积极与观察员进行信息交换，以确保线索搜集的量与质。第二，为了保证获取线索的量与质，还需要观察员根据实际情况见机行事、随机应变。但有时观察员很难保证获取线索的途径、方法的有效性、合法性等，这需要未检部门随时调整搜集方案甚至改变搜集方向，前提是与观察员保持一定频率的有效沟通。

其次，观察员应当服从检察机关有关未检公益诉讼的工作安排。参加检察机关组织的未检公益诉讼相关例会、培训等活动，既是观察员的权利，也是观察员的义务。

再次，应对观察员提供案件线索设置奖励。虽然观察员属于检察机关的特聘人员，不享受检察机关工作人员的福利待遇，但针对其提供线索、发现新案件等应当提供一定的奖励。奖励既是对未检公益诉讼观察员工作的肯定和鼓励，也是对热心公益事业、未成年人法律保护工作的精神的肯定，是树立良好社会风气的有效办法。

当代社会呈现出多元共治的态势，社会力量从强调“分工”走向强调“合作”。未成年人是国家的未来，是社会的共同关注，他们身处其中的大千世界愈发开放、多元，未成年人保护则更是需要社会各界人士共同的努力方能达成更好的效果。检察机关未成年人保护公益诉讼制度的确立对未成年人权益保护无疑是一个绝佳的消息，加快其规范化、系统化进程使其落到实处是全社会共同的期待。将未检公益诉讼观察员制度进一步规范、完善，将推动未成年人法律保护进入新的阶段。