既有建筑绿色改造项目风险管理实践分析与对策研究

王明宇，郭汉丁，贺雨桐，苏聪，金振兴

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津城建大学生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384）

既有建筑绿色改造是实现我国双碳目标、践行绿色发展理念的战略需求，也是完善能源消费总量和强度双控制度的必然选择[1]。截至2020年，据相关资料表明，我国既有建筑约为800 亿m2，二氧化碳排放占全国碳排放的比重达到50%，能源消耗占全国能耗总量的比例约为47%，绿色建筑面积约为50 亿m2，既有建筑存量大，能耗高，改造迫切，潜力巨大。至今，我国既有建筑改造多以单项节能改造为主要内容，虽取得一定成效，但距综合效益集成的整体化绿色改造目标还相差甚远，究其原因，既有理念观念问题，又有体制机制问题，更有合同能源管理（Energy Performance Contracting，简称EPC）模式运行的风险制约问题。鉴于国内外既有建筑绿色改造项目风险管理研究尚属鲜见，从风险管理内容来看，既有建筑绿色改造与一般工程项目属于特殊与一般的关系。基于此，从梳理国内外一般工程项目风险管理实践着手，结合EPC 模式下既有建筑绿色改造项目基本特征，探索适合EPC 模式下既有建筑绿色改造项目风险管理模式，以期为我国既有建筑绿色改造项目风险管理提供实践参考，驱动既有建筑绿色改造市场健康有序发展。

1 国外工程项目风险管理实践特征

20 世纪中期,西方发达国家二战后大规模建设，引发了人们对工程项目管理重视，工程项目风险管理应运而生。历经近70年的实践探索，形成了基于标准的程序措施、完善的保险担保、丰富的平台资源与有效的人才培养等鲜明的工程项目风险管理特征。

1.1 以标准的程序措施规范风险管理运行实践

风险管理的规范运行有赖于标准化的程序措施指导，以规范的实施准则提升风险管理有效性是发达国家的共同特征。1995年澳大利亚与新西兰合作制定了全球范围内的首部国家级《风险管理标准》，就此为风险管理程序标准化拉开序幕，同时成为了ISO 31000：2009 标准指定的重要参考。1996年英国从风险管理程序标准化入手，颁布了《风险管理第三部分：技术系统风险分析指南》，提出范围界定、风险策划、分析验证等6 项风险分析程序，具有很强的操作性，另外在《项目管理第三部分：与项目风险相关的经营管理指南》中还提供了标准的风险分析技术指导措施[2]。1997年加拿大颁布了《风险管理：决策指南》，在前者的基础上更加细化了风险管理标准中的内容，具体体现在为沟通和咨询两方面内容提供了规范措施。英国隧道协会和英国保险人协会为实现隧道工程风险管理运行规范化，合作制定了《英国隧道工程风险操作联合规范》，就各个阶段的风险管理工作程序进行标准界定并提供了标准防范措施，为国际工程保险界提供了隧道工程风险管理准则，促进了风险管理的规范运行[3]。

1.2 以完善的保险担保制度优化风险管理过程

工程保险担保制度是增强项目风险管理主体间责任关系、有效转移风险的重要途径，发达国家通过设立健全完善的保险担保制度优化工程项目风险管理过程，具体表现在政府强制与市场强制两种形式作用下。其中政府强制形式以美、法两国为代表，作为工程保险担保制度发源地的美国，经历1791年施工留置权、1894年“赫德法案”、1935年的米勒法案再到2002年的工程担保新法案，强制性要求工程参与保险担保的强制特征一直贯穿其中，为工程项目风险共担营造了良好的外部条件。法国政府通过设立《建筑职责与保险法》实施强制性工程保险，同时要求保险公司采取保费适当优惠的激励机制，从立法要求和经济发展角度完善了保险担保制度体系，通过分担承包商资金空间降低了承包商的资金风险。与美、法相比，英国与加拿大等国家的工程保险担保制度具有市场强制的鲜明特色，英国国家房屋建筑委员会提出了Buildmark 保险制度[4]，工程项目投保后将会获得Buildmark 标识，而没有标识的工程项目则在招投标过程中被市场淘汰，以保险标识制度实现了对建筑工程项目主体不参与保险和担保行为的潜在，这种带有强制色彩的手段保障了工程项目风险的有效转移。加拿大的工程保险担保制度着眼于投保单位与投保阶段，从承包商到保险公司、从招投标到验收交付，密切关联，环环相扣，已经演化成为建筑市场的敲门砖，成为控制风险的必要手段。

1.3 以丰富的平台资源支撑风险管理信息共享

风险管理效率的有效提升得益于高效的行业信息共享机制，发达国家以丰富的平台资源支撑风险管理信息共享。国外依托于工程风险管理网站的建立，形成了形式多样的行业信息平台与行业服务平台。英国的行业平台构建以线上化期刊为开端，于2001年建立了“RiskNet”网站[5]，其最初是以《Risk》杂志为主体，通过期刊的整合发布追踪风险管理前沿，历经20年的发展如今已形成行业杂志多元化、覆盖范围多样化的专业行业信息平台。芬兰的“Riskman”网站和挪威的“Dyn-Risk”网站在欧洲经济区和东南亚地区开拓了行业平台，前者以提供工程风险案例查阅为出发点搭建了行业信息平台；后者则以风险管理顾问的方式开展风险管理计划制订、风险指标分析以及风险管理主题培训等17 项服务，丰富了行业服务平台资源。为了完善风险管理平台，美国帕利塞德公司在此基础上继续向前推进，以公司网站为依托形成了行业信息与服务的综合平台，不仅涵盖风险管理产品信息、软件运用，还围绕定制风险化解方案等5 个方面设计了专项服务，其中通过蒙特卡罗模拟法原理开发的“Analytical Power Tools”系列软件，通过研发到售后等一体化平台服务，已经被广泛地应用于工程领域。

1.4 以有效的人才培养提升风险管理实践能力

风险管理学术交流与培训是驱动工程项目风险管理人才培养的核心动力，培养工程项目风险管理人才能够有效提升工程项目风险管理的实践能力。发达国家风险管理人才培养主要从高校以及行业协会带来的专业培训和学术交流两方面推行。1970年美国多数大学已形成完善的风险管理教学体系，其中宾夕法尼亚大学保险学院以应试教育的方式，为成功结业的学员颁发权威证书——ARM）Associate in Risk Management）证书，代表其在风险管理领域从业资格的认证，为风险管理实践能力的提升提供了理论支撑。在行业协会方面，美国具有发展完善、分类齐全的各种协会，不少土木工程协会、工程造价管理协会等均承担着各种类型的风险管理学术交流活动。其中风险与保险管理协会通过风险管理经验传播与交流、素质拓展与培养，助推了风险管理实践能力的提升。日本也凭借风险管理协会方面的建树，推动了风险管理实践能力的提升，于20 世纪80年代分别建立了全国与地区性工程风险管理协会，前者承担人员培训、业务交流等服务，后者则以市场研判和技术咨询为主要任务，两者各司其职，协同打造风险管理人才，为风险管理实践能力的提升注入动力。

2 我国工程项目风险管理实践分析

我国工程项目风险管理实践兴起于20 世纪80年代，重视于21 世纪，在标准规范、示范工程、担保市场、风险管理意识等方面取得了一定成绩，但在技术创新、队伍建设、制度体系、行业自律等方面还存在一些问题。

2.1 我国工程项目风险管理实践进展

2.1.1 适应国际化要求的标准规范初步建立

工程项目风险管理标准规范是指导风险管理有效开展的重要依据，近年来我国通过参照国际标准、发布国家标准和参与制定国际标准3 个阶段逐步建立起适应国际化要求的风险管理标准规范。2012年《城市轨道交通地下工程建设风险管理规范》作为我国首部国家风险标准颁布实施，在概率等级划分以及风险事故影响因素等方面分别参照了国际标准化组织与国际隧道组织的相关规定，由此步入风险管理的新起点。另一方面，随着我国“一带一路”战略的实施，打开了我国工程项目风险管理与国际接轨的重要渠道，通过沿线国家工程建设制定了《国际工程建设项目风险管理标准》与《国际工程建设项目风险管理实施指南》两部标准规范，在风险分析指标体系、规避策略等方面对标国际标准，使我国在国际工程项目风险管理更加游刃有余，为国际工程项目风险管理提供了指导。此外，我国还作为成员国之一参与起草和修改了ISO 31000 国际风险管理标准[6]，并在加拿大召开的ISO/TMB/RMWG 代表会上刷新了风险的定义，为风险管理国际标准的制定提供了方向，至此在国际舞台上留下了浓墨重彩的一笔。

2.1.2 重大示范工程风险管理成就借鉴推广

重大示范工程管理成就的借鉴推广能够有效带动风险管理工作全面发展，我国开展了不同模式下风险管理的积极探索。一方面，通过借鉴发达国家工程项目风险管理经验，我国在深圳地铁5 号线、港珠澳大桥等工程项目中实现了风险管理的成功探索。其中深圳地铁五号线项目开发设计了风险信息数据平台，形成由监控系统、管理系统以及移动信息系统构成的多层次风险管理系统，实现风险管理线上化操作，节约非必要支出1 306.6 万元，提升项目管理效率的同时，通过减少人工操作步骤增强了项目安全属性，并形成示范文本等一批可复制的风险管理系统开发经验；另一方面，随着工程项目风险管理经验的不断累积，逐步在不同模式项目风险管理中得到推广，例如：在海绵城市PPP 项目打造过程中，以萍乡、嘉兴、池州为首的16 个国家首批海绵试点城市开展了风险管理的全面探索，从多维度风险源识别分析入手，提出风险控制技术要点等相关标准，是我国PPP 项目风险管理实践推广的典范；在近期开展的老旧小区改造项目中，成都市住建局、市场监管局等部门联合基于区域内改造项目实施“保险+服务+物联网”基础设施风险管理新模式，为老旧小区改造项目风险管理提供了技术指导范本。

2.1.3 工程保险担保市场体系逐步完善

尽管工程保险担保80年代初才由国外引入，行业起步较晚，但历经80年的实践探索形成了逐步完善的保险担保市场体系[7]。1993年中投保公司的成立标志着我国保险担保市场体系的建立，但直到1998年原住建部提出开展工程担保试点后才得以迅速发展，以上海、北京为代表的城市相继进行服务创新，专业担保公司如雨后春笋般在全国遍布400 多家，市场占有率普遍超越了银行，逐渐形成了银行、保险公司与担保公司三足鼎立的局面。而由市场竞争激发的模式创新与服务升级作为保险担保市场体系的核心要素也进一步催化了保险担保市场的成熟。在各地工程保险担保市场探索过程中，不仅完善了建筑市场信用体系，还实现了保险担保由政府强制向市场引导的转变。另外，以互联网为平台的保险服务形式开始脱颖而出，工保网凭借与太保财险等多家保险公司就工程履约业务展开合作，不仅开创了在线投保的先河，同时扩充了保险担保市场规模。据国家统计年鉴数据显示，我国工程建设保险费从2005年的21.24 亿元跨越至2020年的124 亿元，保险市场体系的完善，有力推动了我国工程项目风险管理的实践进程。

2.1.4 效益导向的风险管理意识有所提升

近年来国际化竞争的需求，促使我国以效益为导向的工程项目风险管理意识不断增强。2001年我国正式加入WTO，同时建筑业也对外放开，外国企业要进入，国内企业既要自保又要努力走出国门的局面使国内建筑业面临更大挑战。国内建筑企业必须增强风险管理意识以提高项目综合效益才能在经济全球化发展中处于领先地位，我国政府与协会通过国际交流和国内培训等方式积极培养管理人员以效益为导向风险管理意识。中国土木工程学会工程风险与保险研究分会邀请了美国美亚保险公司及克莱姆森大学进行分享，各方围绕工程风险和保险的现状展开交流，在此基础上提出以建设国际合作研究中心促进工程保险优化风险管理过程，从而实现项目效益最大化。专业技术人员作为风险管理工作的具体实施者备受关注，商务部联合中国国际工程咨询协会，针对其采用“线上直播”的方式开设以国际工程项目中EPC、PPP 及BOT模式的风险防控为主题的培训班，通过研判国际工程形势与实际案例，探索不同模式下风险管理效益，形成一套完整的国际工程项目风险管理体系。

2.2 我国工程项目风险管理实践问题

2.2.1 工程建设的复杂性——风险管理技术创新尚需突破

风险管理技术是我国现代工程项目风险管理中不可或缺的工具，也是工程建设水平的直接体现，工程建设的复杂性决定了风险管理技术创新的迫切性。我国现阶段大多数工程项目依旧遵循传统风险管理方法中“以人为本”的原则开展风险管理工作，以项目管理人员具备的知识或先前的经验进行风险预测，以管理人员之间的沟通为风险信息传递的桥梁，不仅会增加风险管理工作的协调难度、管理过程的复杂程度，而且在面对突发风险或紧急情况时，风险信息传递的时滞性会带来风险应对机制失效等问题。此外风险识别、风险评价过程存在数据资源的缺口，削弱了风险识别与风险评价的准确性，在信息化时代背景下，风险管理发展难以为继，对后续工作的开展产生深远影响。如今将有更多的国外建筑企业涌入我国市场，与其先进的风险管理技术相比，我国企业风险管理技术运用脱节的问题愈发凸显，无法跟上时代的步伐必将导致国内承包商居于下风。

2.2.2 工程建设的规模性——风险管理队伍建设亟需完善

工程建设的规模性决定了风险管理专业队伍组建的必要性，稳定的产业队伍是保障工程项目风险管理有效实施的重要途径。从宏观角度来看，政府对于项目建设过程的风险管理缺乏相应的监督部门，导致企业在项目建设阶段为节省成本、缩短工期，出现风险管理工作落实不到位的机会主义行为成为普遍现象。另外我国风险管理队伍专业能力的缺失导致了风险识别困难、不全面的问题，反观美国等其他发达国家均有专业的风险管理部门提供风险一览表，并且还拥有自己的风险管理手册，形成了完备的风险管理体系，由此可见我国政府风险管理队伍建设亟需完善。从微观角度来看，多数建设单位以风险管理小组的形式构建项目风险管理队伍，针对性、规模性以及长久性不足，随着项目进入不同阶段，风险管理工作的内容与侧重也发生改变，同时风险管理队伍结构也产生变动，由此容易引发部门之间相互推诿责任、各自争夺利益的不利局面，不仅导致风险管理工作流于形式，还会影响整个项目的进程。虽然由内部人员组建风险管理队伍的模式节约了成本，但其中的弊端难以忽略，项目内部的风险管理队伍建设同样有待完善。

2.2.3 工程建设的制度性——风险管理制度体系有待健全

行之有效的风险管理制度是唤醒风险管理意识、促进风险管理发展的重要手段。我国工程项目风险管理制度尚处于试行与探索阶段，实施效果欠佳，未能建立起多层次、各阶段协同的风险管理制度体系。从国家、行业、企业3 个层面来看，我国工程项目风险管理制度体系在全生命周期的不同阶段均存在显著的问题。在国家层面，项目的设计阶段存在着制度规定与现实情况相悖的现象，工程项目投资大、周期长、影响广，设计过程中任何细微的失误都将给项目造成不可估量的损失，我国法律则规定这种损失全部由设计单位来承担，已然违背了风险管理制度中的可承受原则[8]。在工程建设行业中，风险管理制度失衡问题显著，由于施工企业的激烈竞争，致使在项目的招投标阶段，投标信用和履约信用担保制度在行业内被广泛应用，保障了业主权利的同时损害了施工企业权益，由此导致工程款拖欠现象层出不穷。而作为工程项目风险管理制度体系核心部分的企业层面，在项目的可行性研究阶段，往往以证实为导向，不论客观上项目的可行与否，强行验证项目的可行性，完全背离了可行性研究客观探讨的本质，由此导致的结果是忽略项目中的风险因素以及现有技术能否维持项目正常运行，从而得出乐观的结论，成为项目运行中的一大隐患；在项目的实施阶段，由于可行性研究阶段得出的乐观结论，造成前期风险预测工作的缺失，不能形成有效的风险应对措施，进而引发项目风险失控。

2.2.4 工程建设的市场化——风险管理行业自律尚未形成

行业自律对工程项目风险管理的影响是不可替代的，工程建设的市场化决定了行业风险管理自律的必要性，行业自律的形成需要从政府、社会和企业三方面共同营造，我国在政府职责、社会组织和企业行为方面都有待改进。首先，政府作为市场体系的治理者，其引导作用的缺失在工程项目风险管理行业自律问题中首当其冲，具体体现为自律环境营造不佳，不仅政府自身之于自律理念宣传倡导不到位，还缺少与社会组织的合作，致使行业组织的宣传引导缺乏权威支持，效果大打折扣。其次在社会活动方面，从行业协会管理机制来看，未能形成规范的诚信自律制度体系，企业入会资格审查有待完善，同时行业协会的数量和影响力不足，在诚信咨询服务、诚信理念倡导以及社会监督作用中未能形成一定规模，从而加速了风险管理行业不规范行为的发展。最后，虽然在政府与社会组织合力推动下，工程项目风险管理行业自律形成取得一定成效，但企业自身行为才是行业自律形成中的核心要素。一方面，企业内部缺乏制度规范对从业人员予以自律引导，导致诚信意识与服务意识相对缺乏，另一方面，部分企业经营者在利益的驱使下，存在弄虚作假、恶性竞争等不良现象，更有甚者以违法手段来谋取自身利益，严重阻碍了风险管理行业自律的形成。

3 既有建筑绿色改造项目风险管理实践对策

借鉴国内外工程项目风险管理实践经验，依据我国工程项目风险管理实践问题，考虑EPC 模式下既有建筑绿色改造项目内在特征，对既有建筑绿色改造项目风险管理实践提出建议。

3.1 强化政府宏观管理，激发风险管理活力

虽然政府在财政、税收、信贷等方面给予节能服务企业（Energy Service Company，简称ESCO）一定的优惠和倾斜，但必要配套措施的缺失致使多项政策沦为空头文件。因此，政府除了应当继续加大各种专项资金扶持力度、完善经济激励政策配套外，还应打破激励手段层级孤立的壁垒，做到多层次激励机制的组合协同，实现激励成本最小化、激励效益最大化。同时ESCO 企业的良性竞争氛围是激发其风险管理活力的重要着力点，因此政府应当提高ESCO 企业的市场准入门槛，改善市场内部竞争环境，维护ESCO 企业良性竞争、合作共赢的市场秩序，避免过度竞争带来的目标偏离与资源浪费。

3.2 提升ESCO 技术水平，增强风险预警能力

相较于传统改造项目而言，既有建筑绿色改造以提升建筑综合性能为目标，综合目标下的绿色改造集聚控制能源消耗、优化功能分区等诸多内容与设计建筑结构、监测节能效果等众多过程。改造目标综合性与内容过程集聚性势必导致既有建筑绿色改造项目生命周期内风险因素复杂性。因此就既有建筑绿色改造项目风险管理实施主体ESCO 而言，一方面，面对当今社会信息和技术快速的更迭，能耗评估技术应当与时俱进，加强能耗评估相关专业人才培养，注重节能技术与节能产品创新，同时兼顾能耗评估技术与绿色改造项目的契合性；另一方面，ESCO 风险预警有效实现需建立在科学的风险预警机制基础上，因此在实际操作过程中，以既有建筑绿色改造项目特性为需求点位，注入其他领域研究成果，串联风险预警机制内部要素，激活要素间耦合协同关系，从而对风险作出快速响应。

3.3 推行保险担保制度，优化风险管理过程

相较于传统新建项目，既有建筑绿色改造项目不仅包含了人机交互还涵括了环境交互，承载了更多潜在未知的风险。一方面，既有建筑绿色改造项目开展过程中面临改造与使用重叠的问题，其具体使用对象的需求层次及需求结构的异质性，导致无法与改造价值目标提升趋同，增加了改造过程外部环境的风险系数；另一方面，既有建筑绿色改造项目进行维护的同时还要兼顾更新。由于待改造建筑物年久失修、线路老化，在更新过程中容易造成结构、设备的损坏，带来重复维护等问题。此外施工顺序错乱、设计方案不兼容等矛盾，都会使风险出现的环节增多、未知性增大，面对EPC 模式下既有建筑绿色改造项目的漫长周期，单凭各参与主体有限的风险管理手段对其进行治理的效果欠佳，故引入保险担保制度这一市场化手段，为风险管理兜底。

3.4 革新传统EPC 模式，优化风险分担机制

传统EPC 模式下项目参与主体的合作共赢为EPC 模式带来发展动力的同时，涉及到复杂的风险分配关系。EPC 模式的内涵决定了其风险分配不平衡的特征，EPC 模式下，ESCO 需要为业主提供一系列专业化绿色改造服务，设限了ESCO 承担既有建筑绿色改造中大部分风险的困局[9]。在项目的改造过程中，ESCO负责项目的投资与建设，由此默认了投资和建设过程中主要风险的归属性；在改造完成后的运营管理过程中，业主用能不规范的行为或是外部宏观市场环境的变化引起能源价格的波动进而造成投资收益缩水，导致ESCO 还承担着收益和回报不稳定的风险，进而影响项目的整体绩效。因此，以契约关系为切入推进传统EPC 模式的创新，在契约制订的实践过程中，合理分配项目风险，减轻ESCO 风险承受压力，明确业主风险责任及违规惩罚措施，从而实现项目整体绩效最大化。

4 结语

基于国内外工程项目风险管理研究分析与对比，借鉴工程项目风险管理实践经验与不足，基于项目治理视角，以既有建筑绿色改造项目风险主动治理有效性为导向，以实现既有建筑绿色改造项目综合效益最大化为归宿，考虑既有建筑绿色改造项目内在特征，提出了我国既有建筑绿色改造项目风险管理实践对策，以期推动基于风险主动治理驱动的既有建筑绿色改造事业健康有序发展。