新时期第三方机构参与绩效评价存在的问题及建议——以湖北省云梦县为例

●李桂林

为进一步引导和规范第三方机构参与预算绩效评价，切实提升绩效评价执业水平与公信力，进一步增强绩效评价的客观性、公正性、规范性，2021年4月29日，财政部印发了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）（以下简称《办法》），自2021年8月1日起施行。但在实际工作中，如何有序推进绩效评价取得实效，还亟待进一步引导与规范。本文以湖北省云梦县为例，在总结云梦县第三方机构参与绩效评价的举措与成效的基础上，认真剖析了引入第三方机构参与绩效评价中存在的困难与问题，提出了改进措施和建议。

一、云梦县引入第三方机构参与绩效评价的举措与成效

2015年，云梦县印发了《委托第三方机构参与绩效评价工作操作规程》，通过“竞争性磋商”招标方式引入第三方机构参与绩效评价。历年以来，第三方机构严守规程，精心敬业，不断发展，已作为独立的专业机构，参与到绩效评价的多个环节和领域，成为推动云梦实施预算绩效管理的重要一环。云梦县加强第三方机构管理主要体现在七大方面。

（一）社会各界高度重视

对于委托第三方机构参与绩效评价，县委、县政府及各相关单位高度重视，经县委、县政府督导，由财政局牵头，每年召开第三方机构绩效评价工作联席会，由项目实施单位和主管部门、第三方机构分管领导和负责人参加。会议统一对评价项目、基本流程、指标体系、实施方案、工作质量、完成时限、结果应用、整改落实等进行年度分析，查漏补缺，完善机制，总结提高。联席会议有力促进了绩效管理工作，为第三方机构保驾护航，为绩效评价提质增效夯实了基础。

（二）操作规程明确清晰

《云梦县关于委托第三方机构参与绩效评价工作操作规程》对第三方机构的工作原则、适用范围、违约责任、入围要求、选用方式、评价内容、评价依据、评价目标、评价方法、评价目的、组织实施、结果运用、档案管理等各环节都作了明确规定。内容涵盖委托第三方机构的条件和标准、双方的权利与义务、质量控制与费用结算、监督管理和法律责任等，注重规程的指导性、严谨性与可操作性。

（三）资格审核优中选优

按照权责清晰、质量导向、突出重点的原则，把好第三方机构选用环节。按照规程，要求第三方机构提交书面材料。财政局依据公平和效益，组织相关人员对书面材料、行业排名、专业经验、人员配置、工作成果5个大类指标评审，综合考量其履职能力，通过优中选优，引入了湖北梦阳会计师事务所和湖北精诚会计师事务所作为云梦县绩效评价的第三方机构。

（四）明定权限依法合规

依据委托主体与绩效管理对象相分离原则，一方面明令禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理开展评价，对属于预算部门或单位强化内部管理的事项，如绩效目标设定、绩效运行监控等，不得委托第三方机构代理。另一方面明确规定委托第三方机构参与预算绩效管理的工作重点与不得委托第三方机构承担的事项。如第三方机构仅限于协助委托方完成部分事务性工作，不能代替委托方对外出具相关报告和结论等。

（五）体制机制完善完备

对照《湖北省财政厅关于印发全面实施预算绩效管理系列制度的通知》，云梦县结合实际，修订了《云梦县县级预算绩效目标管理暂行办法》《云梦县县级预算绩效评价管理暂行办法》《云梦县县级预算绩效评价结果应用暂行办法》《云梦县县级第三方机构运行监控管理暂行办法》，补充制订了《云梦县县级预算事前绩效评估管理暂行办法》《云梦县财政局预算绩效管理内部工作规程》等。明确了财政部门、主管部门、预算单位、第三方机构各责任主体间的工作权限、工作流程、操作细则等，对第三方机构绩效评价开展情况进行不定期抽查检测，推动第三方机构履职尽责，进一步增强了实际工作的操作性，形成长效管理机制。

（六）强化监管跟踪问责

云梦县由政府牵头，组织相关部门开展专题调研，实地深入了解《办法》落实开展中出现的新情况、新问题。充分尊重第三方机构的专业性和独立性，支持第三方机构独立、公正开展工作，鼓励第三方机构开展政策指导和业务培训，还依据管理职责，加强了对第三方机构开展绩效评价过程的质量控管、跟踪问责。对第三方机构有违背职业操守，或违反预算管理相关规定及有关法律法规的行为，依法依规及时处理整改，确保预算绩效管理有序推进。

（七）绩效评价报告质量把控

绩效评价报告是检验第三方机构执业质量的“试金石”，也是第三方机构能否胜任绩效评价工作的“生命线”。云梦县对报告质量严格把关，有效保障了绩效评价报告形式规范、内容完整、依据充分、数据详实、结论准确、建议可行。力促绩效评价结果客观公正，结果应用有理有据。

2013年以来，云梦县引入湖北梦阳会计师事务所和湖北精诚会计师事务所两大机构累计评价项目达到151个，涉及资金15.03亿元，压减预算0.76亿元，涉及评价部门115个，推动绩效评价在提升支出效益、优化资源配置方面的作用逐步显现。2021年云梦财政管理绩效考评获省专项奖励，是财政部排名前200的县市区。

二、云梦县引入第三方机构参与绩效评价中存在的困难与问题

云梦县实施第三方机构参与绩效评价的运行过程中，通过不断的纠错校偏，有力促进了绩效评价工作有条不紊向前推进。但这方面的工作起步时间不长，富有指导性、规范性的文件不多，仍存在许多困难和问题。

（一）学习培训还需进一步加强

引入第三方参与绩效评价是加强绩效评价工作、提升绩效评价质量的有效手段，以后也将成为绩效管理的“常态”。但云梦引入的两家机构还存在专业知识与业务经验欠缺的问题，在财政部颁布的《办法》出台后，仅组织了一次学习培训。如何提升第三方机构业务能力和业务水平，增强自身执业竞争力，是急需思考的问题。

（二）管理水平有待进一步提高

第三方机构参与绩效评价是一项综合性的管理工作，技术要求高，专业性强，管理对象覆盖使用财政资金的所有部门和单位，涉及面广，各个行业特点差异大，对参与绩效管理人员素质的要求很高。比如，对不同部门、不同支出项目的绩效目标设置和审核，需要各个相关领域的专业知识，这对预算单位和财政部门绩效管理人员有很高的业务素质要求。目前，部门单位对绩效管理工作认识不到位，绩效管理知识匮乏，离标准化要求还有差距。绩效管理工作是绩效股牵头，虽然各业务股室配合形成联动，但是各业务股室人手少、业务量大，对第三方绩效评价工作的审核监督不足。第三方机构并非方方面面精通，也缺乏对各个具体项目业务知识的了解，在精细管理、专业管理方面存在不足。

（三）绩效评价质量还需进一步提升

梦阳、精诚事务所都属于营利性第三方机构，其重要特点是侧重实务，更注重实务盈利层面的操作。再加上第三方机构受聘于政府部门，是为政府资金项目进行绩效评价，因考虑到项目承接的持续性，所以第三方机构参与绩效评价的独立性、原则性受到一些制约，客观性、公正性有所降低，影响了评价质量与结果应用。

（四）绩效评价监管与问责还需进一步强化

有的委托方乐于把绩效评价全部推给第三方机构，自己当“甩手掌柜”，只顾己方的安全利益，罔顾相关法规对第三方机构明确的工作要求、监督管理、纪律职责等，及至绩效评价出了问题或纰漏，又相互推诿，不愿承担责任。监管的不规范与问责的缺失会损害绩效评价的科学性、公正性和可信度。

（五）众多的配套机制还需进一步完善

财政部颁布的《办法》为如何引入、规范第三方机构参与绩效评价工作、提升绩效评价质效提供了指导，但相关配套机制与实施细则，如监管问责、平台管理、结果应用等还缺乏统一规范，还需进一步完善，健全分行业、分领域、分层级的绩效评价指标体系，让《办法》真正成为衡量绩效评价质量与效益的一把“钢尺”。

（六）报告质量还需进一步提升

第三方机构出具绩效评价报告的质量是绩效评价的关键，应引起各方高度重视。但有的委托单位对报告质量把关不严，导致报告分析不清、证据不足、数据不准、内容不全、质量不高、敷衍塞责，这将会严重影响结果应用，误导财政资金、资源的分配。

三、当前引入第三方参与绩效评价的意见建议

《办法》首次从法规层面对第三方机构参与绩效评价提出了明确的总体导向和工作要求，对财政部门、委托方和第三方机构的管理权限、工作职责、行业标准、纪律要求与权利义务等进行了严格的规定，对进一步提升预算绩效评价的真实性、客观性、公正性具有重要意义，开启了预算绩效评价行业规范化建设的新篇章。各相关方要认真做好《办法》的学习、引导、培训工作，推进预算绩效管理贯彻实施，加力提效。

（一）围绕“四有”加强学习提素质

一是有站位。引入第三方机构参与预算绩效评价是全面深化预算管理改革、提升绩效评价质量与效益的内在要求，是优化财政资源配置、提升政府服务质量的有力举措，更是落实中央、省推进预算绩效改革落地见效的重要保障。因此，各部门各单位要切实提高政治站位，深刻认识其重要性和紧迫性，进一步增强学习领会好中央、省文件精神的主动性、能动性，切实将第三方机构预算绩效评价业务监督管理改革落到实处，取得实效。二是有机制。要有定期组织学习的机制，各相关方要采取线上、线下相结合的方式定期组织学习，弄懂学透《办法》精髓，树立人本的思想，重视人才培养，优化人才结构，组建专业团队，务实开展工作。三是有培训。要积极组织相关人员开展预算绩效管理政策与实务方面的培训，邀请专家结合相关案例讲解，从预算绩效管理的目的、内容、方法、指标体系的设置、评价标准设定、分类实施步骤、绩效分析与结果应用等方面进行专题授课，为第三方机构参与预算绩效评价提供指引，力促第三方机构绩效评价工作具体化、操作化、程序化、规范化，提升实际能力与执业水平。四是有宣传。积极做好《办法》的政策宣传和政策解读，促进有关部门和单位加快执行，加紧落实，营造良好的工作氛围。

（二）围绕“四个强化”落实责任促管理

一是强化主体责任。通过开展多形式的宣传培训，帮助各相关方树牢绩效理念，掌握政策和方法，形成良好的氛围，让全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理理念深入人心，倒逼责任主体真正履职负责，力促相关责任单位主动问效。二是强化流程管理。根据《湖北省财政厅关于印发全面实施预算绩效管理系列制度的通知》（鄂财绩发〔2020〕3号）文件精神，进一步修订完善规范的操作流程与实施细则，增强实际工作的操作性，形成长效的管理机制，实现预算和绩效管理一体化。三是强化科学规范管理。加快绩效管理改革工作步伐，依据上级财政部门明确定性和定量指标，尽快建立一套科学、系统和完整的绩效管理指标体系和评价标准，不断积累工作经验、修正绩效标准、完善参评机制，加快建成“三全”的预算绩效管理体系，加速提升绩效评价质效，严防走过场、流于形式，使绩效管理更具公信力，确保实现绩效管理目标。四是强化结果应用。强化第三方参与绩效评价职责，运用约束手段，创新激励机制，将第三方绩效评价设置嵌入部门预算执行体系中，结合部门预算管理“一体化”系统实施，让预算绩效管理参与到预算编制、执行和监督的全过程中来，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为项目承接的重要依据，实现第三方绩效评价与预算绩效改革深度融合。

（三）围绕“三个提升”增进效益提质量

提升绩效评价质效、加强结果运用至关重要，各相关方要高度重视，亲力亲为。一是进一步提升绩效理念。要建立合理有效的第三方机构参评机制，促进各相关方转变绩效评价理念，充分认识引入第三方机构开展绩效评价的必要性与重要性，为第三方机构开展工作提供便利的环境。第三方机构也要有正确的认知心态，减少功利性操作，遵从职业操守，增进为民服务、对社会负责的良知。二是提升公信力。第三方机构要以《办法》为武器，坚持原则，坚守运行规范，过程可溯，保持自身独立性，排除政府部门相关干扰，以自身实力与业绩站稳脚跟，做到行业出彩，独占鳌头，提升公信力，增进绩效评价的公正性、客观性。三是提升报告质量。要规范自审、互审、核查等流程，把控报告质量，确保绩效评价报告形式规范、内容完整、表述准确、重点突出、问题客观、建议可行，提升报告的权威性，确保评价结果公正公平，适用可用，促进财政资源配置效率与资金使用效益的加快提升。

（四）围绕“四大监管”跟踪检查强问责

认真贯彻落实财政部颁布的《办法》要求，着力加强对第三方机构绩效评价执业行为和质量的监管，强化过程问效与过错问责，推进多种监管方式有效融合，促进第三方机构不断提升其评价报告的科学性、公正性和可信度。一是执业监管。要通过对绩效评价结果的抽查复核与再评价，对存在执业问题的第三方机构，加大惩戒力度，促其强力整改，督促第三方机构不断提升执业水平。二是信用监管。财政、银行、审计、司法等相关部门要督促第三方机构在信用管理平台上录入相关信息，财政部门、委托方和社会公众通过信用管理平台查询第三方机构信用信息，择优选用。三是实施公开监管。加强工作监管，加大检查力度，通过随机抽取检查对象、随机选派执法人员不定期对第三方机构绩效评价工作开展检查，将检查结果向社会公开，积极回应社会关切，增强绩效评价工作的透明度，有效整顿和规范市场秩序。四是问责监管。进一步强化绩效评价过程与结果的问效问责，明确各相关方权利和责任。首先，要压实“主评人”责任，督促主评人提高绩效评价质量，并对绩效评价报告切实负责。其次，要加大惩治力度。对违纪违规违法的第三方机构决不能姑息纵容，要以党纪国法重拳出击，以儆效尤，大力优化“专家敢说、中介真评”的公正公平竞争环境。

（五）围绕“三个及时”健全法制促完善

《办法》为加强预算绩效管理工作提供了指南，但还需进一步统一规范，健全完善。一是要仔细研究《办法》的各项规定要求，加快制定切实可行的配套机制与管理细则。要依据《办法》，结合地方实际，对从事绩效评价的第三方机构、人员的职业原则、行为规范、人员管理、执业水平及第三方机构绩效评价的基本程序、工作要求、评价标准、监察控管、监督职责、违规处置等逐步梳理规范，形成可操作、可评价的行为规范与补充条例。二是加快健全完善分行业、分领域、分层级的绩效评价指标体系，真正做到预算绩效管理能“统一架构设置、统一数据核查、统一平台管理、推进一体化运作”，积极培育、引导、发展第三方机构，提高评价质量，确保“三全”体系在绩效管理中发挥实效，取得实绩。三是加快推动各相关方制定适合本地区、本部门的实施细则与操作规程，要抓好责任分解和任务分工，有重点、分步骤地落实本工作规划部署，根据新形势、新要求及时研究部署，对工作进展情况及时进行检查，总结评估，查找不足，督促任务落实。保障绩效评价工作有法可依、有规可循，让《办法》真正成为一把衡量绩效评价利弊得失的“钢尺”。（作者单位：湖北省云梦县财政局）