“放管服”视域下高校科研经费“包干制”的实施困境与应对策略

李爱彬，唐巧玉

随着时代的发展，科技创新逐渐成为经济增长的核心驱动力。科研经费作为促进科学研究、驱动科技创新的“源头活水”，我国政府不断加大其投入力度。2020年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费24 393.1 亿元，比上年增加2 249.5 亿元，增长10.2%［1］。高校作为科学研究活动的主力军，承担着大量的科研项目，研究经费总量很大。但是受原有科研经费管理体制的束缚，科研经费使用往往要经过预算编制与审批、经费拨付与审核、中期执行与检查、项目结题与审计等过程［2］，经费管理较为刚性［3］，过程控制严格，缺乏对科研规律的尊重，严重阻碍创新活动开展。为满足科技强国建设需要，我国政府大力推动“放管服”改革，陆续发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等文件，解放科研活力，探索有助于创新的科研经费管理和使用方式。2019年，科技部等6 部门印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，提出进一步“扩大经费包干制的实施范围”。科研经费“包干制”逐渐成为科技领域“放管服”改革的重要内容，“包干制”试点在全国范围内逐渐铺开。在此背景下，精准分析当前高校科研经费管理存在的问题与“包干制”改革的难点，探索“包干制”实施路径，充分发挥“包干制”政策的激励作用，已成为当前我国高校科研经费管理工作的重点问题。

一、当前高校科研经费管理存在的问题

1.预算制模式“刚性”较大

长期以来，创新活动的不确定性和预算编制的精细化矛盾一直存在。预算制要求项目申请人在申报项目时就要列出详细的预算支出情况，准确预估科研活动开展过程中的细节。鉴于科研活动具有未知性、不确定性且科学研究时间跨度较长的特点，严格的预算编制要求违背了科学研究的特点，科学性和合理性不足。同时，按照现行制度规定，预算审批后需按照计划严格执行，“买醋的钱不能用来买酱油”，经费执行刚性较大，容易导致经费使用与科研活动实际相脱节［4］。经过近几年的“放管服”改革，预算调剂的审批权下放至项目责任单位，但科研人员仍不具有预算调剂的自主权。若确有必要调整经费，项目负责人还需要办理调剂手续并经单位审核同意，科研人员无法专心从事研究活动，对科学研究不利。

2.财务报销方式落后

为了确保科研经费专款专用，保证经费支出的相关性及合理性，各高校都出台了本校的财务报销制度，要求科研人员详细列支费用明细并提供报销说明材料。我国高校科研经费执行过程中一直存在报销难、报销繁、程序多、时间长的问题，尤其体现在差旅费和会议费的报销上，类型和档次不同，报销审批流程和标准也不同。目前，不少高校还未严格落实科研财务助理制度，财务报销工作仍由科研团队成员承担。由于专业限制，大部分科研人员对财务报销规则和流程并不熟悉，报销过程不通畅［5］，且电子化报销方式并未在全国高校范围内铺开，无纸化报销有待进一步推广。科研经费使用过程中，科研人员要提供很多材料，报销内容项目变更麻烦，耗费大量的时间和精力，严重阻碍科研创新工作开展。

3.人力资本补偿不充分

传统观点认为科研经费只能用于科研活动支出，不能作为科研人员的稳定个人收入，科研经费主要用于硬件设备投入、业务费和专家劳务费，对科研人员绩效投入较少。对于数学等纯理论基础研究的项目以及哲学社会科学类项目来说，智力成本是最主要的成本投入，研究人员理应获得与之成正比的回报。而在现行的人事报酬制度下，项目直接费用中的劳务费不能发放给高校在职职工，只能通过间接费用发放科研绩效。但按照现行制度，间接费用在项目资金总额中所占的比例较低，且绩效支出仅占间接费用一部分。间接费用比例的限制使得科研人员无法从研究活动中获得合理的物质激励，这与“多劳多得”的薪酬制度不符［6］。现行的科研管理体制忽视了科研人员的体力、智力和时间成本，而科研投入得不到合理的补偿，易挫伤研究积极性［7］。

4.“放”“管”不平衡

近几年，我国在科技领域的“放管服”改革取得了一定成效，高校科研经费管理制度逐渐完善。但在政策落实过程中，“放”“管”不平衡的问题较突出。“简政放权”并不意味着“放任不管”，而是在放权和管理中寻求平衡，放管结合。在科研经费管理自主权下放的过程中，高校对哪些权利需要下放、哪些权限需要加强管理并不清晰，尚未形成具体完善的操作方案。有些高校出于管理考虑，不敢真正放权于科研人员，具体项目支出比例、预算调整等权利仍掌握在高校科研管理部门手中。有些高校则过分放权于科研人员而忽视了配套的监管措施，导致经费管理混乱。

二、高校科研经费“包干制”改革的难点

科研经费“包干制”赋予科研人员更大的自主权和决策权，使其能够充分利用科研资源，全身心投入研究活动中。项目负责人可根据科研工作实际贡献情况，自主确定绩效支出，解决“预算制”下绩效激励不足的难题，促进科研经费效益最大化，科研人员“获得感”增强。在科研经费“包干制”下，项目负责人只需要提供研究计划，无需编制预算，这样就可以将科研人员从繁琐的预算、报表以及审批中解放出来，大大减轻科研人员的负担，营造一种宽松的创新环境。结合高校科研经费“包干制”试点实践，本文认为“包干制”推行还需解决好以下四个方面的问题。

1.包干制内容与范围不明确

自2019年政府工作报告中提出试点“包干制”以来，中央出台了一系列文件推进试点工作，如《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等，体现了国家对科研经费管理放权松绑的决心。但目前尚未有文件明确采用何种方式进行包干，哪种类型的项目可以包干、哪些科目可以包干和在多大范围内包干，以及是否根据项目金额区分包干标准［8］，这些都是实践过程中必须研究并细化的问题。目前一些高校虽然制定了相关政策，但并没有具体的实施计划，不少高校只是简单转发国家或省级文件，还有科研人员错误认为经费包干就意味着项目负责人具备完全的经费支配权。作为一项放权政策，内容和范围不明确必然带来权责不清晰、推诿扯皮［9］，对提升科研经费使用和管理绩效难以起到有效作用。

2.科研经费管理思想转变困难

传统经费管理政策将过程控制和预防舞弊的思想融入经费管理的全过程［10］，“拿做工程的办法来做科研”，追求科研经费管理的精细化和规范化，这与当时我国的财政改革要求是一致的。随着创新驱动战略的不断推进，这种计划管理和过程控制的思想已不适应当前的科研经费管理改革需求。近些年，在“放管服”改革的背景下，我国高校科研经费管理政策在“放”和“管”之间不断调整，但传统经费管理思维转变困难，部分放权政策难以落地。一方面，经费“包干制”改革的核心是在科研经费管理中赋予科研人员更多自主权，突出高校的法人主体责任，高校承担着更大的监管责任［11］。高校科研管理部门的底线思维是不能出事，而不管是否能出成果。如果因制定的“包干制”实施方案考虑不周而出现管理混乱或违规的现象，那么这是高校无法承受的。不少科研单位担心被问责，执行积极性不高，政策宣传不到位，导致科研人员对放权的获得感不强。另一方面，科研人员也习惯于以往的计划管理，短时间内无法适应“包干制”政策要求，“权利越多，责任越大”，尽管自主权下放，但不少科研人员持观望态度，畏手畏脚，不敢真正按照“包干制”的要求执行。

3.财务管理体系不适应“包干制”要求

根据各种财税和监管规定，各高校均形成了常态化的财务管理体系及工作流程。“包干制”打破了以往的科研经费管理规定，经费使用更加灵活、更具弹性，实施“包干制”会与常规的财务管理工作产生冲突。一方面，依据现行的财务管理制度，经费报销需要提供详尽的明细清单且必须符合规范，票据不完整的科目不予报销或需要出具专门的说明；“包干制”实行项目负责人签字报销制度，报销凭证简化，核实报销项目的真实性和合理性后可按照核定的标准进行报销，科研设备采购“特事特办”，报销和采购灵活化，而这显然与现行的财务管理内控规定相违背。又如，我国高校科研经费管理一直以来实行的是“预算制”，资金下拨和审计都严格参照预算明细执行，这与科学研究的不确定性和“包干制”下放自主权的要求不匹配。在不限定支出比例限制的条件下，如何引导科研人员科学使用经费防控财务风险也成为一个难题。另一方面，当前我国高校科研经费财务管理信息化水平较低［12］。尽管不少高校已经建立了信息化财务管理系统，但各个模块功能独立，信息交互性低，且尚无法通过系统自动完成核对发票信息和网上报销，人工审核仍然是主要的财务报销形式。科研课题从申报立项、预算编制及调整、结项审计等各个流程都需要项目负责人登陆专门的系统操作，没有真正解决部门之间信息交互和关联业务审批的问题。这些冲突表明现行的财务管理体系在制度要求和工作流程方面并不适应“包干制”对财务制度的要求，并且会对“包干制”实施起阻碍作用。

4.内部控制管理不完善

“放管服”背景下，科研管理自主权下放，如何“接得住，管得好”，是当前高校科研管理工作的焦点。高校作为连接科研人员和科研主管部门的桥梁，应充分发挥其作为承担单位的主体责任。经费“包干制”对高校科研项目内部控制管理制度提出了较高的要求。然而，不少高校科研经费管理内部控制机制不健全，在预算编制、经费拨付、经费支出等环节存在管理漏洞，高校内部监督管理不到位，不利于“包干制”改革落地。同时，我国高校科研诚信机制建设尚不健全［13］，科研诚信宣传不到位。部分高校并没有将国家有关科研诚信建设的文件精神及时传达到每一位科研人员，也没有制定有关科研诚信的管理办法，对科研失信的责任追究没有参照的依据。高校科研管理部门更重视学校每年能申请的项目数量和经费额度，对高校内部科研诚信建设关注度不高。在高校诚信机制不完善的情况下，如何解决信任问题，如何解决“包干制”带来的内控风险至关重要。此外，当前针对科研经费使用的力度不断加大，多头监督、重复检查的情况普遍存在［14］，针对同一事项科研人员有时需要进行多次解释和说明，浪费科研人员的时间和精力。科研人员理应成为敢为人先的先行者，但在这些多重压力下，顾虑较多，不敢在科研活动中开拓有风险的创新性工作，担心犯错、害怕担责，这也增加了“包干制”改革落地的难度。

三、“放管服”视域下高校科研经费“包干制”实施对策

在国家“放管服”改革的背景下，我国高校经费投入不断增加。如何“包干”、如何落实，成为当前科研经费管理的重要主题。

1.转变管理观念和方式，提高经费使用效能

促进“包干制”实施首先要排除科研人员和高校管理人员的思想障碍。科研管理队伍要积极转换心态，提高政治站位，树立服务意识，摆脱传统思想束缚，充分信任和尊重广大科研人员，从推动创新发展的角度审视科研经费“包干制”。高校领导应支持和鼓励经费使用“包干制”，加大有关经费“包干制”的政策宣传，及时解读政策内容，帮助科研人员了解“包干制”的内涵、要求和好处，使他们用好用足政策红利，积极营造健康有序的科研环境，让科研人员能够放下思想包袱和大胆地开展研究工作。

“包干制”不是不要管理，而是要创新管理方式，摒弃刚性管理模式，采用更具灵活性、更加弹性化的方式来管理科研经费，使科研经费服务于科学研究。科研管理部门应进一步下放经费管理自主权和预算调剂权［15］，减少分钱、分物、定项目等直接干预，强化规划政策引导，减少对项目研究过程的干预，降低对项目中期检查考核及经费使用审核的频次，提高治理效能；要创新财务管理方式，摆脱“层层审批、每票必核、违规难究”的管理困境，探索“规矩在先、责任自负、违规必罚”的财务管理新模式；也可以积极引入现代化手段，为科研工作提供便利、丰富的财务信息，拓展科研管理部门服务的时间和空间。

2.完善制度设计，破解“包干制”推行的系统性难题

（1）做好顶层设计，落实简政放权。高校科研经费“包干”是对高校科研经费管理权限的一种“松绑”，是在充分尊重科学研究规律的基础上下放科研自主权、激发科研人员创新活力的管理策略。要进一步推广经费“包干制”，国家层面首先要做好顶层设计，建立健全以信任为前提的科研管理制度［16］，加快形成一套完整的制度和方案，明确包干的范围和限度，扩大包干制试点范围，进一步下放科研自主权并促进落实。其次，要充分尊重和信任科研人员，根据任务需要和工作实际向高校和科研人员充分授权，建立责任制，保证下放的权限接得住、用得好，同时鼓励高校在国家政策指导下制定本校的具体实施细则。同时，为确保政策顺利推行，也要做好与之配套的包括科研诚信体系、科研信息公开制度、科研经费内部控制机制、科研绩效评价制度等在内的顶层设计。

（2）明确包干范畴，分类管理项目资金。推行经费“包干制”，不能搞“一刀切”，要根据项目特点进行分类管理，制定相应标准，宜包则包，避免出现经费支出与科研任务脱节、层层包干的情况出现。根据经费来源的不同，科研经费可分为横向经费和纵向经费。横向经费来源于企事业单位、社会及个人的资助，科研人员只要按照合同规定使用经费并按时完成受委托的项目即可，产生的科研绩效和科研成果由委托方认定和评估，这类项目不需要科研管理部门过多的约束和干预。纵向经费由各级政府和事业单位资助，属于财政资金，必须确保经费使用的规范性和合理性。对纵向经费进行包干管理，需要对其加以限制，明确“包干清单”和资金比例，照单处理。对于具备明确费用支出标准的科目，如差旅费，可实行包干，以减轻科研人员和高校财务部门在经费报销核算上的压力。对于具备明确适用范围但同时弹性较大的科目，如会议费、培训费，可根据必要性来设置经费额度，推行“包干制”。此外，为更好地激励科研人员，应在综合评价项目研究深度及价值后预先核定科研人员的绩效，以补偿科研人员的智力和时间成本。

3.优化财务管理制度，提高服务创新水平

（1）提高高校财务管理水平。高校财务管理水平提升的基础是财务管理人员熟练掌握相关的业务知识及规章制度，明确各种业务报销标准和报销要求，避免业务办理时出现报销口径不统一的情况。“包干制”改革要顺利开展，必须加强对财务人员的培训，强化财务核算相关知识，提高其专业化水平，增强服务意识。科研财务工作专业性较强，而大部分科研人员并不熟悉相关制度要求，往往在报销、采购的过程中需要耗费大量的时间和精力。根据《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，项目承担单位要确保每个项目配有固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。高校应严格落实科研财务助理制度，为项目组选聘科研财务助理，专门从事课题组经费管理工作，使科研人员真正从繁杂的财务事务中摆脱出来，全身心投入科学研究工作。保障时间就是保护创新能力，因此在业务办理及审批流程方面，应尽快精简财务报销流程，依托信息技术，尽快实现网上报销、对公转账、凭证影像化，方便高校师生业务办理，提高工作效率。另外，要尽快建立便捷高效的报销机制，对于经费包干项目，可适当放宽报销标准，减少无用凭证提供要求。

（2）建设财务一体化信息系统。高校科研经费管理涉及多个部门，这些部门往往缺乏共享机制，加之沟通渠道不畅通，管理分散，导致管理重复或脱节，影响科研活动顺利开展。“包干制”改革对高校科研经费管理工作提出了更高的要求，高校科研经费管理部门应优化办事流程，提高“服”的水平。为此，有必要将科研项目涉及的所有系统按照业务流程进行对接，建设财务一体化的信息系统，实现业务衔接、部门协同与数据互通互相。通过该信息系统，一方面项目负责人可以在系统上进行立项申请、预算调整、设备采购、结题验收等全部环节，让科研人员少跑路，有效解决科研经费“报销繁”的难题；另一方面可以对科研项目全过程进行线上控制，实时监管科研经费支出动态，促进高效科研经费管理的精细化和高效化，降低财务风险。

4.完善高校内部控制，预防经费“包干”风险

（1）加快推进诚信建设。科研经费管理从“预算制”向“包干制”的转变，是科研经费管理方式的创新，其特点是变刚性管理为柔性管理，使其由注重“物”转向关注“人”。“包干制”不是不管，而是在微观放权的基础上加强宏观管理，充分尊重科研活动的规律［17］，将科研自主权下放给科研人员。有“放”就必然要有与之相配套的“管”，在弱化科研管理部门行政管理权的同时，要严格落实高校的监督管理责任，将监督融入放权的过程中［18］。高校可以从加强诚信机制建设入手，强化科研人员主体责任。一是要加大对科研诚信的宣传教育，及时将国家文件精神和解读转达到科研人员；二是要制定本校的科研诚信管理办法，明确奖惩规定；三是要建立科研人员个人诚信档案，将科研诚信落实到科学研究的全过程；四是要严格追究任意挪用、套取经费人员责任，实施“黑名单”管理。总之，高校要将科研诚信管理纳入高校常态化管理工作中，营造“鼓励守信、惩戒失信”的科研创新环境，促使科研人员自觉遵守科研伦理道德，防范腐败风险，完善以诚信建设为前提的科研管理机制。

（2）提升高校监督管理能力。信任不能代替监督。高校作为项目承担单位，在“包干制”实施过程中起着重要的监督审核作用。在经费执行过程中，高校科研经费管理队伍应时刻关注经费执行情况，对于不合理的事由和支出及时提醒项目负责人，建立科学的经费执行预警机制。在项目结题时，高校内部应针对“包干制”项目成立专门的、包括财务专家和业务专家在内的监督考核工作组，共同对研究项目的绩效及经费支出结算情况进行考核，保证科研经费用到实处。对有条件的高校，可采取“包干制+负面清单”的方式进行科研经费管理，在保障科研经费使用自主安全的同时防范廉政风险。高校要加强对负面清单的宣传教育，做好相应的解释工作，帮助科研人员理解包干制相关规章制度及负面清单具体执行要求，增强科研人员的思想自觉和行动自觉。

（3）强化内部审计监督。科研经费“包干”可能会带来经费支出与科学研究不相关的问题。为了保障科研活动及开展过程中各项支出的真实性、相关性，可采取“微观上放权、宏观上管控”的策略，放管结合，扎实推进包干制改革。首先要转变高校内部审计监督的方式，针对“包干制”对经费支出和审核的要求，进一步修订和完善对科研项目的内部审计要求，营造宽松的科研环境。其次要精简协调审计监督检查，避免多头审计、重复审计，将审计重点由原先对支出票据合法性、合规性的审查转变为对相关业务活动的审查，提高科学研究的效率，建立高校自主发展、自我约束的科研经费管理机制。最后，要推行内部审计“回头看”制度，项目结题前高校应自行开展财务审查，尤其是对于重大项目或涉及金额较多的项目，应在结题前进行全面内部审计。审计中如发现异常的情况，应视具体情节纳入科研诚信档案，并将其作为科研人员以后申请包干项目的考查依据之一。

四、结语

经费“包干制”赋予科研人员更大自主权，是科研经费管理制度的一次有益探索。本文从“放管服”改革的背景出发，分析当前我国高校科研经费管理现状，探讨了“包干制”改革的难点。高校应从转变管理观念和方式、完善制度设计、优化财务管理和强化内控管理入手，扎实推进“包干制”落地实施，真正将科研经费“放管服”改革落实、落细、落到位，为我国高校科研事业高质量发展保驾护航。