农村土地承包经营权流转问题研究

李小明

（甘肃省庄浪县土地资源项目办公室，甘肃 庄浪 744699）

农村土地承包经营权流转工作事关农村和谐稳定，事关农民的切身利益。近年来，庄浪县部分地方在实行农村土地承包经营权流转的过程中出现了一系列社会矛盾。究其原因，大多数是在土地经营权流转程序、体制等方面存在着一些不规范和农户权利无法保障的现象，如果对这些问题处理不及时，将直接影响乡村振兴战略的实施。农村土地承包经营权流转必须按照市场化运作的方式进行，也急需出台一系列保障农户合法权利的措施，本文就农村土地流转问题做一探讨，以期为今后农村土地经营权流转工作提供参考。

1 农村土地流转存在的问题

1.1 机制不够完善

从自然资源部在湖北、广东、甘肃等省的抽检、调查结果来看，在农村土地有效流转过程中主要存在以下问题：对土地承包地经营权进行流转的机制不太完善，策略不太正确，方法有待进一步提高，农户用承包的土地资源作为财产进行入股，对股份分红的比例没有具体的政策规定。截至目前，大部分农村土地流转是以农户和承包商之间自发流转为基础，有的乡（镇）、村社的大多数青壮年外出务工，家中只留下老弱病残的老人，因为无法进行土地耕作，导致有一部分土地被撂荒，撂荒的土地也无法进行有效流转。即使有的土地进行了有效流转，但由于没有进行公正、有效备案和登记，流转补偿金难以兑现。有很大部分流转了的土地只是采取口头协议的方式进行，甚至是有的土地流转工作，承包商和农户之间的口头协议都没有，有效登记和备案就更加无从谈起。即使承包大户和农户之间有科学、规范的协议或者是合同，也可能存在经常发生更改或者是变更的现象。由于土地承包经营权有效流转的复杂性、多样性和农户的认识不够充分，致使产生以下难以预料的结果：不论是特定的社会组织对村社的集体土地进行流转，还是特定经济组织对村社的集体土地进行流转，或者是对农户手中的土地进行流转，或者是农户对手中的土地经营权自发性的进行有效流转，这几种流转都可能没有按照、参考国家土地主管部门规定的法定程序进行登记和办理，久而久之，导致土地流转矛盾、纠纷呈现出上升的势态[1-2]。

1.2 相关部门及时介入和跟进有待提高

随着国家乡村振兴战略的实施以及乡村产业化的发展，各乡（镇）、村社的农民专业合作社和家庭农场呈现出迸发状态，由于相关部门对农村土地经营权流转工作主动介入和及时跟进不太及时，导致已进行流转的土地，其经营权处于无序发展的状态。久而久之地任其发展，致使农户对土地经营权流转工作的主动性和积极性不高。甚至有个别地方会出现这样的状况：有一部分土地承包商在进行流转农户土地经营权时，没有和当地乡（镇）政府进行沟通协调，也没有跟农户沟通协调，没有采纳广大人民群众的意愿，只和某一农户协商后，让这一农户在本村进行引导农户土地的使用权流转工作，而这一指定农户基本没有按照广大人民群众的意愿，或者是采纳农户的意见，致使农户对土地经营权流转工作处于不信任状态。基于此，需加大土地经营权流转工作的宣传力度，积极引导广大人民群众在现有的政策框架内，按照一定的规范程序进行土地经营权的流转工作[3]。

1.3 农村土地流转规范性缺失

农村土地流转规范与否，与农民的切身利益息息相关。从当前农民对土地流转过程中反馈的问题来看，土地流转缺乏规范的问题比较突出，例如，土地流转脱离了土地资源的原则、主体的规范性缺失、土地流转的相应手续不够完善等问题，群众反映比较突出，如果不采取有效措施，极不利于农村土地进行有效流转。

1.4 农村土地流转市场不够健全

农村土地流转必须有相应的市场规则进行规范和约束，确保农民手中的土地承包经营权进行公正、公平、顺利流转，为乡村振兴战略的实施提供坚实的基础。当前从农民对土地流转反映出来的问题而言，主要集中表现在农村土地流转的市场缺乏规范，规模较小的农民专业合作社或者农户之间进行土地流转时，没有签订规范的土地流转合同，只是以口头表述的方式进行，导致出现了农村土地流转无序的现象，土地流转矛盾层出不穷，进而极大地影响了农村土地流转的有效运行，导致农村土地流转市场混乱，影响乡村振兴战略的有效实施、新农村建设的有效推进、农业现代化发展进程。

2 推动农村土地流转的措施

农村土地流转问题是当前乡村振兴战略、新农村建设、农业现代化发展过程中出现的主要问题，极大地影响着乡村振兴战略、新农村建设和现代农业发展的有效实施。基于此，必须采取科学、有效的措施，建立健全有关农村土地流转坚持的原则、制度，完善农村土地经营权流转的市场机制，确保土地流转工作做实做好。

2.1 提高认识

要做实、做深土地流转工作，促进脱贫攻坚与乡村振兴战略无缝接衔，促进农村经济协调发展，避免土地大面积撂荒，让有限的土地优化组合，促进土地产出提质增效，增加农民增收渠道，让农民增收致富；实行土地有序流转，有利于农民各司其职，保证粮食供给安全；实行土地有效流转，有利于农业机械化操作、产业化经营。土地主管部门，特别是乡（镇）要提高认识，主动作为，探索行之有效的土地经营机制、流转机制，公平、合理地助推农村土地进行有效流转，促进土地进行优化配置。只有土地流转工作进入规范化、法制化，实现农业生产现代化才有保证，“三农”工作才有出路，农业才能够走上可持续发展的道路，农村经济和农民收入才能够持续、稳定增长。土地主管部门和乡（镇）部门按照《农村土地经营权流转管理办法》进行土地流转政策的宣传，使农民对土地流转工作有充分的认识和认可，避免农民对土地流转工作有后顾之忧；乡（镇）驻村工作组、特别是乡村干部要切合工作实际，大胆探索，主动作为，稳步推进土地流转工作，并及时化解在土地流转工作中遇到的新情况、新问题，科学、有序做好农村土地承包经营权的流转工作。

2.2 健全农村土地流转制度

由于农村土地流转不够规范，直接影响了广大农民群众的切身利益。基于此，必须要根据实际情况，因地制宜地建立健全相应的农村土地流转制度，使农村土地进行科学、有效地流转，以免影响广大农民群众的切身利益。

2.2.1 及时跟进社会保障制度 在农村土地进行流转的同时，必须及时跟进，建立一套行之有效的社会保障制度，解决农村土地进行流转后农民的实际需求，以免农民对土地流转工作有后顾之忧，影响土地流转工作的稳步实施。

2.2.2 明确责任 对农村土地流转工作要切实明确责任，主要领导要负起农村土地流转工作的责任，提高对农村土地流转这一工作的重视程度。乡（镇）、村社2 级干部必须做好、做实农村土地流转工作的组织、实施，同时扮演好服务者、管理者、组织者的角色，平衡好拥有农村土地承包经营权的广大农民和农民专业合作社之间的利益关系，协调好两者之间的矛盾纠纷，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，保障广大人民群众的土地承包经营权得以有偿流转，收获因土地流转而应得的利益。

2.2.3 优化企业投资环境 根据相关政策，加大支持力度，优化企业投资环境。因地制宜地加大出台优惠政策的力度，加强对农村基本农田基础设施建设投资力度和现代农业开发、生产的政策扶持力度，鼓励更多农民专业合作社进行集约化、规模化经营。加大奖励、扶持力度，建立科学、合理的农村土地流转奖励制度和完善农民专业合作社规模化、集约化经营的奖励制度。

2.3 建立一套完善的农村土地流转市场机制

2.3.1 规范农村土地流转服务主体 根据农村土地流转实施区域的实际情况，借助农村土地经营管理机构，建立健全有关农村土地流转服务平台，完善县级、乡（镇）级、村社级3 级管理和服务网络，规范农村土地流转服务者的主体行为。在委托农村土地流转服务、提供精准信息的同时，必须严格禁止逐级对农村土地承包经营权转包，进而从中谋取暴利的违法犯罪行为，并建立健全有关农村土地承包经营权流转服务组织或者是相关的农村土地承包经营权流转中介机构等。新时代下，要结合农村发展现状，重点培育、发展从事集约化、专业化农业生产的农民专业合作社、家庭农场，并鼓励、引导连片的基本农田优先流转给具有一定规模的农民专业合作社、家庭农场和农户，进而加快培育和发展新型、符合现代农业要求的生产经营主体，促进农村土地流转工作健康、有序、稳步、顺利实施。

2.3.2 科学评定土地流转价格 为了使农村土地流转工作健康、可持续发展，从事农村土地承包经营权流转的中介服务机构必须严格按照农村土地流转相关程序，对农村土地承包经营权进行转让的土地，严格按照土地等级界定条件进行科学、全面评估定级，并依据农村土地流转市场的供需关系，客观、公正、科学确定农村土地流转的价格，切实保障农村土地流转价格合规、合理，有效保障广大农民群众的合法权益及合法收入。

3 结语

土地是农民赖以生存的基础，也是农民经济收入的重要来源之一。从进行农村土地承包经营权流转的部分区域来看，大多数地方在土地流转的过程中存在一些不足之处，特别是存在着流转程序不规范，多以口头约定的方式进行，没有规范的土地流转合同为保障，导致农村土地流转市场混乱，严重影响了农民的直接利益。结合农村土地承包经营权流转实施区域的现实情况，提出了可操作性强的完善措施，为今后农村土地流转工作提供参考，进而促进农村土地承包经营权流转工作健康、可持续发展。