关于我国体育特色小镇建设的现实思考

蒯放 陈新平

(1.广东科贸职业学院体育部 广东广州 510640;2.广东交通职业技术学院体育教研室 广东广州 510650)

2016 年至今，我国围绕体育特色小镇的探索和实践已有多个年头。在这一过程中，体育特色小镇建设并非一帆风顺，既出现了定位不准、建设跑偏的内涵建设问题，也面临着拿地受阻、融资困难的外在风险问题。作为一个新生事物和全新概念，体育特色小镇建设，在我国无据可依、无章可循，加之近几年受国内外大环境的影响以及对小镇内涵把握不准等因素的制约，出现了体育特色小镇建设走偏的现实状况。2018年底，国家发展改革委对已公布的第一批96个全国运动休闲特色小镇进行了测评，淘汰整改了34 个，淘汰整改率超过1/3［1］，由此可见，我国体育特色小镇建设，还面临许多亟待解决的问题。该文通过对部分国家级体育特色小镇进行实地考察，总结政府、开发主体和行业相关人士的意见，梳理我国体育特色小镇在建设中面临的现实问题，以期对体育特色小镇建设和开发，提出可供参考的意见。

1 体育特色小镇建设面临的现实问题

1.1 政策引导有待细化，针对性不强

体育特色小镇作为一种“外生型”的新型产业空间组织形式，政府在推动小镇建设中，具有十分重要的导向作用。事实上，东西方在特色小镇的建设过程中，都离不开政府的推动，其在小镇这一复杂的运行体中，始终扮演着重要角色［2］。自我国特色小镇建设启动以来，政府颁布了一系列指导文件，明确了小镇建设的基本路线、内涵与要求等基本问题，在制度设计上，作出了总的安排，但目前最主要的问题在于，在小镇“申报”和“验收”关键环节中，没有进行分层分类引导，许多小镇难以避免“千城一面”的现象，依旧存在小镇定位不准的问题。

政府应在源头上做好引导和监督，把好立项关，进行分类引导、分镇实施，在申报和验收中对小镇的建设和运营等各项细化指标，作出差异化的明确要求。例如，从精准治理的角度而言，体育特色小镇可以分为产业体系为主导的特色小镇和以精准扶贫（或乡村振兴）为目标的特色小镇，前者应强调经济效益，发挥产业的带动效应。而后者应立足公益性，依托政府精准帮扶，兼顾社会效益和经济效益。因此，不同定位的体育特色小镇在申报和验收时，各项标准不能一概而论，各级评价指标应该区别对待具体化，避免评选或评审指数的统一化［3］。对于小镇建设，如不能在源头上解决“定位不准”的问题，就会落下先天不足的“基因”，后续会引发盲目发展的诟病，加上急于求成的逐利心理，最终导致建设后劲不足，甚至“烂尾”现象。在政府相关政策的引导下，实施“精准定位，分类推进”是推动当前体育特色小镇发展首先要解决的问题。

1.2 小镇用地紧张，拿地用地面临诸多现实困难

据统计，我国公布的第一批127 个中国特色小镇，建成区平均规模为6.68km2，虽然高于普通建制镇的平均规模（80.93%的建制镇，其建成区规模在3km2范围内）［4］，但这仅是全国第一批建成的特色小镇，所具有的先发优势。入选的特色小镇仍普遍反映，建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题［5］。例如，被列为我国首批运动休闲特色小镇的中山国际棒球小镇，是评委一致认同的入选全国96 个项目中唯有的3个具有文化深挖潜能的项目之一，核心资源突出、产业体系健全，项目第一期开发300亩，后续发展同样面临土地紧张的问题。

数据显示，目前127个特色小镇在整体规划中土地控规编制平均达到了11.31km2，远远超出了建成区平均规模6.68km2的水平，这既说明我国特色小镇在建设用地方面还有很大空间，同时也反映出建成区规模与控编计划存在差距，表明开发中在拿地用地时遇到了阻力。目前，我国特色小镇主要分布在大城市郊区和农业地区，其中大城市近郊占30%、远郊占27%、农业地区占到43%，这3 个区域在拿地方面面临着不同的实际困难，在“城乡建设用地增减挂钩”“土地再开发”“集体建设用地经营权和宅基地使用权流转”“农民有偿自愿退出宅基地”等实际过程中，还面临许多实际阻力。例如，根据国家相关《土地管理法》的规定，集镇建设用地需经同级国土部门预审和市国土部门审查后，报市人民政府审批［6］，这一过程申报手续复杂、周期长。同时，政府对年度内耕地保有量、补充耕地量和新增建设量都已在年前作出了整体规划，各级政府度内可供小镇建设的土地指标受到限制。当前对于大部分小镇来说，用地紧张、土地综合利用不高是制约小镇后续发展的原因之一。

1.3 整体规划不强，创新意识不足

从近年的开发情况看，我国在开发体育特色小镇过程中，反映出整体规划欠缺和创新意识不足两大问题。在特色小镇建设的整体战略提出后，地方政府和社会参与的积极性很高，在建设中却屡屡发现各方，特别是建设主体，对困难估计不足，对于项目整体开发的意识和长远设计的理念还十分不够。就小镇的发展规律而言，建设中应根据每个小镇的条件进行针对性开发，根据小镇的特点，确立不同的开发模式与运营制度。然而在小镇的建设过程中，恰恰忽视了小镇原有的各种生态基础，或者没有深入挖掘和认识到小镇的立镇根本与优势，“造城”的现象比较严重，“育城”的思想比较薄弱，许多小镇的建设缺乏整体和长远设计，后续在建设、融资、招商、运营中问题涌现，推进速度慢［7］。

总体看来，许多小镇在规划设计上，没有紧紧立足特色小镇“三生融合”的发展内涵，没有充分挖掘和利用每个小镇独有的产业基础和文化积淀，有一些体育小镇为追求体育总局关于体育特色小镇“形成30项以上的运动项目”的要求，在建设中一味地求全求大，忽略了“特色立镇”的核心要求。在小镇设计建设中过于追求符号概念以及大众普及性接受的项目，小镇内在的产业和文化优势展现不够突出，整体上呈现出属性有余，而个性不足的倾向。

1.4 金融监管增压，项目融资趋难

体育特色小镇项目体量大、建设周期长，需要庞大的资金作为保障，应建立保障性政府资金投入、主体性社会资本以及参与性金融机构资金的资金构成体系。三方发挥各自优势，进行利益捆绑，在特色小镇平台上共同运行，最终实现特色小镇的整体推进和运营［8］。PPP模式作为政府采购公共产品和服务的一种模式，符合特色小镇建设和产业运营特点，是促进政府、社会和金融机构三方融合的有效方式。财政部的公开信息显示，PPP是特色小镇建设重要的资金来源之一［9］。

在政府、社会和金融机构构成的保障体系中，政府资金主要用于路水电等基础工程建设，所需资金数量大，投资收益周期长，导致政府在城镇化建设中债务规模不断攀升，因此，近年来，中央经济工作会议屡次对地方政府举债作出了可控、有序、适度的明确要求，促使地方政府举债从紧变难。加上近2年疫情影响以及经济下行叠加减税降费、土地财政下行等多层因素影响，政府在城镇化建设中，可支配资金受到限制，对小镇建设，特别是基础性前期工程建设，带来了不利影响。无独有偶，社会资本和金融机构资金也面临介入被监管的问题，我国在2016年提出体育特色小镇的建设与探索，同年我国也开始加强金融监管。2017 年，十九大会议上提出“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”的决策部署。2018年1月，银监会印发了《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，对业务发展速度与内控和风险管理能力不匹配以及违规加杠杆、加链条、监管套利等行为进行整治［10］。同年4月，我国又颁布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，对于委外业务、银信通道、企业发债等全面收紧，社会融资出现了断崖式下跌。一系列“强监管”“去杠杆”的信用政策收缩，使得我国体育特色小镇建设，面临融资难度加大的压力。

2 体育特色小镇发展的基本建议

2.1 加强政策配套，建立联席会议机制

政府应根据体育特色小镇的不同类型，出台差异化的建设要求和验收标准，实行宽进严出的创建达标制度和实施定期评估的非一次性命名的淘汰制。同时，通过建立联席会议制，加强政府内部相关部门的联系，对小镇开发过程中涉及的用地、规划、环保等问题集中讨论，统一规范和要求，降低办事成本，提升办事效率，在制度设计这一关键环节，为体育小镇建设扫除障碍。在体育特色小镇开发过程中，各级体育主管部门应主动作为，力争当地政府各种支持，加强和各职能部门联系，督促地方政府出台系列配套政策。

2.2 科学选址，突出分类指导

不同的选址决定了不同的发展路径，如选择轨道交通、高速公路等交通枢纽点，形成“交通枢纽+产业+社区”发展模式；以城中村和破旧厂区为开发点，建立“城市微改造”发展模式；以城市周边地区为目标，依托国家帮扶政策，形成“乡村振兴”发展模式；以产业聚集地、工业重镇为据点，形成“产业兴镇”发展模式。针对不同的发展模式，政府要从建设时间、内容、资金来源、后期运营开发等方面进行差异化引导和要求。例如，以乡村振兴为目标的体育小镇，要求其立足资源禀赋和比较优势，运营中要做到社会效益和经济效益兼顾。对于产业主导的特色小镇，要鼓励其在大力发展特色产业基础上构建产业体系，促进经济发展并带动就业。

2.3 做好规范引导，打通融资渠道

对特色小镇投融资应持开放态度。在党中央“房住不炒”方针的引领下，当前许多房地产企业，面临转型升级和融合发展的现实需求，房地产企业形成了成熟的项目开发能力和技术，拥有独特的经济保障和大量的人才优势，因此仍是时下特色小镇理想的开发主体。体育特色小镇也可为房企提供一种新平台和发展方式，在此赛道上，既能保持资本持续发展和有序流动，又可为化解房地产资本泡沫，建立畅通渠道。政府不用规避房企，而是应建立可规可控的合作模式，通过制度、规范建设，引导优质房企进行有效投资。此外，企业主体应明确特色小镇的功能定位和盈利模式，根据盈利模式，确定小镇建设内容和规模以及融资的数量和杠杆比例，通过倒推的方式，给予市场信心，增强项目对于各类资本的吸附力，拓宽融资渠道。

2.4 科学论证规划，督促合理开发

在小镇建设申报时，政府应根据建设标准严把审批关，坚决杜绝后续跟进不足和盲目发展的现象。同时，应辩证地看待小镇开发中遇到的各种问题，树立边建边改的思维，政府应组建多元化的专家团队，反复论证小镇在实践建设中呈现出来的问题，如小镇“除核心项目外，应开展30个以上的运动休闲项目”的要求，是否符合每个小镇的实际发展要求。要评估小镇设计的整体规划是否紧扣“三生融合”的发展理念，小镇的发展模式是否与小镇类型相匹配。对小镇的各项进度与措施能否较好地完成建设目标，要开展定期评估，针对不足，点明整改意见和方向。政府应始终强化监督和引导功能，建设中给予更多关怀，为小镇的顺利建设以及健康发展保驾护航。

3 结语

当前，我国体育特色小镇在项目定位、拿地、融资、设计等方面，还存在许多不足和亟待解决的现实问题。体育特色小镇建设，应始终坚持党和国家关于新型城镇化建设发展的要求，在功能和定位上紧贴生产、生态、生活三生融合的发展内涵。建设中仍需加强政府引导，发挥企业主体作用，以开放的态度和创新的思维，解决小镇建设发展中面临的各种难题。