公正与效率：行政复议数字化改革的路径构建

程 晟 李文鹤

一 、引言

行政复议具有解决纠纷、权利救济和内部监督的重要的作用，其解决行政争议“主渠道”的功能日益凸显。有调查指出，“对于行政救济机制公众表现出来的最大最急切的期待就是高效率、低成本以及纠错合理”。[3]杨海坤、朱恒顺:《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国行政复议法及相关法律的重要修改》，《法学评论》2014年第4 期，第22 页。简言之，作为化解争议的主要渠道，行政复议的核心问题是公正与效率。数字化改革的本质就是不断推动治理体系和能力向着现代化进行转变和发展，是全面贯彻新发展理念、推进以人为本的现代化必由之路。数字法治的大力推广和运用，就是将多个对多种社会主义法治要素进行整合集成，其中主要包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等。随着数字化改革的推进，各种数字复议、智慧复议等行政复议数字化平台纷纷上马，使行政复议逐渐向“数据+复议”模式转变。《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》指出：“加大我国行政复议制度建设，确保其更加规范化、专业化和信息化。”本文把杭州作为个案解析，旨在探索数字化改革背景下，探讨如何运用互联网技术、大数据、人工智能等先进技术，创新行政复议工作路径，从而实现大幅度提升行政复议案件审理效率，促进行政复议决策科学，行政争议实质性化解。

二、 浙江行政复议数字化改革现状

2019 年，浙江省率先设立“行政复议局”，从而实现省市县三级行政复议局的全面推进和建设。2019 年6 月1 日，行政复议体制改革在杭州全面落地，市区两级共14 家行政复议局开始代表政府统一行使行政复议职权。杭州依托“城市大脑”建设契机打造的“智慧复议”实现了行政争议“云调解”，发挥行政复议在疫情防控和保障经济社会发展中的职能作用。2020 年为杭州全面集中审理行政复议案件的第一个自然年，浙江省共收到12338 件行政复议申请,行政复议数字化改革存在以下不足。

（一）数字化功能运用不充分，不能有效“减负”

2020 年，全省行政复议人均办案量49.5 件。杭州2020 年共收案1758 件，同比增长6.9%，人均办案量达到了全省平均数的1.5 倍。2021 年与2020 年同期相比，杭州行政复议案件数大幅增长。杭州2021 年一季度全市新收复议案件总数同比增长269.17%，2021 年二季度全市新收复议案件总数同比增长82.97%。目前，行政复议机构案多人少的矛盾普遍存在。以杭州市司法局行政复议处为例，现有复议人员29 名，实际承担办案任务人员16 名。2020 年度共受理行政复议案件1754 件，人均办理复议案件109 件，平均每个案件的办案时间为1.14 个工作日。大量案件包含着若干项简单重复性的工作，如立案、补正、追加第三人、中止审理、恢复审理、延期等程序，需要套用固定格式，制作相应的行政复议文书和审批表，逐级呈报承办处室负责人或者行政复议机构负责人审批，简单的重复性劳动耗费承办人员大量时间。

（二）行政复议数据互通共享不够充分

首先，行政复议系统内仍然存在数据“壁垒”。例如，一段时间内，杭州市不同的行政复议机关多次收到若干申请人行政复议申请，内容均为不服市场监督管理部门对其投诉举报西湖龙井茶存在质量问题的处理不服，案件审理中均涉及茶叶属于初级农产品还是预包装食品的认定问题，对此问题，不同的复议机关理解不同，而复议机关之间信息缺乏流通，会导致案件处理结果不同。其次，行政复议机关与业务关联单位数据共享不足。行政复议机构与行政执法部门、信访部门、法院的信息缺乏流通，可能造成案件审理时收集信息不全面，行政复议决策缺乏一致性。比如，某申请人对同一个政府信息，分别向街道办事处和区政府提出信息公开申请，街道办事处和区政府分别作出答复后，申请人不服街道办事处的答复向法院起诉，对于区政府答复存在疑虑和不满的，申请人可以向上一级也就是市政府进行行政复议申请，市政府在审理行政复议案件时，可以按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第一款第（七）项的规定，中止审理案件，但是由于法院和复议机关的数据缺乏互通，行政复议机关可能不知道相关联的案件正在司法机关审理，故没有中止案件审理，对于同一案件事实的认定，复议机关和法院可能会存在冲突。最后，上下级行政复议机关之间也存数据“各自为政”。因地域、政策、方式等因素差异，数字化系统应用大多仅限于区域范围内使用，覆盖面和受益群体较小。纵向到底、横向到边的统筹效果不明显。目前，还未形成中央—省—市一体化的行政复议数据统一平台。一方面，下级单位采集的数据无法及时上传，另一方面，上级单位的数据也不能实现“反哺”，以致于在业务实践中，存在数据回流不畅通。

（三）数据深挖和分析研判能力不足

有的信息化系统在前端缺少一些信息，比如常见的咨询、网上申请等，后端未覆盖送达、决定执行、复议执行监督、电子案卷归档等环节，导致整个流程未能形成一个完整的闭环。一些数据系统对于信息采集项存在着严重的缺失和不足，或者是有些系统在对信息采集时出现频繁和复杂的情况，从而造成流程不顺畅，出现数据信息遗失的问题，严重的话造成流程管理和申请人信息泄露等风险。由于缺乏对复议数据深度分析，导致复议数据通常情况下都是休眠的状态，从而不能将数据资源充分的利用起来，造成资源出现不被重视和浪费的问题。大部分行政复议案件的审理系统无法对申请行政复议的人和相关事项进行标签，对于相关信息的查找只能依靠人工检索。目前，还鲜有能通过数字化复议平台对不同地区的复议差异情况进行直观管理和分析，不能借助数字化平台实现对行政复议风险的识别以及发展趋势的预测，也造成下级用户不能借助数据统计分析功能开展快捷高效的工作。

（四）案件办理智能化及个性化支撑能力不强

由于行政复议案件不收取费用，申请途径方便快捷，故很多行政复议案件审理的内容是10 元的交通违章处罚或者1 元钱的价格欺诈举报不予立案是否合法等问题，对于这类案件，缺乏简便经济的网上听证、电子送达程序，行政复议工作的价值与费用支出之间的难以平衡。从杭州2020年行政复议案件涉及的事项分布来看，行政处罚占比最大，占45.1%，其次是举报投诉处理，占19.5%，占比第三位的是信息公开，占7.2%。此外举报投诉类以及政府信息公开类行政案件就占到案例总数的30%左右，在这两个领域存在不同程度“滥诉”问题，大数据对申请人信息进行整合分析不足，造成未能从根源上引起足够的重视，未能考虑到此类争议出现的各种因素，很难实现矛盾的实质性化解。

三、 行政复议数字化改革的推进路径

对于司法来说其最高的追求就是公正，不仅要保证司法实践过程符合我国法律法规以及流程的要求，同时也确保司法结果对公正公正和争正义精神的体现。司法公正主要有程序公正和实体公正两个层级内容构成，行政复议亦是如此。[4]冯姣、胡铭：《智慧司法：实现司法公正的新路径及其局限》,《浙江社会科学》2018 年第6 期，第68 页。公正的核心就是要求平等。平等在实体公正层面的解释指的就是，司法领域的即为统一同一案件的判定。“上帝在对世界进行描述时通常都是借助数学语言来完成。”[5][加]伊恩·哈金：《驯服偶然》，刘钢译，中央编译出版社2000 年版，第7 页。大数据背景下的人工智能，实质上就是将法定要素用数学语言进行量化。大数据时代的信息挖掘技术指的就是，大量数据通过指定的计算机算法自动对相关数据信息进行分析和整理，进而揭示各个数据之间所存在的关联，以及预测今后的发展趋势。[6]徐子沛：《大数据》，广西师范大学出版社2012 年版，第98 页。基于对数据深入分析研判的基础上，可以对裁定的确定提出建议。相比较早期的传统数据信息，大数据具备了数据规模及大的特点。站在统计学的视角来看，所选取的样本不仅要具备典型性，同时也应当确保选取的样本数量越多越好，只有这样才能保证调查结果具有较强和较广的适用性。[7]范柏乃、蓝志勇：《公共管理研究与定量分析方法》，科学出版社2011 年版,第 31 页。换言之，在海量样本数据的底座上，经过科学算法对大量的样本数据进行分析，能够获得更加真实准确和有效的运作模型。根据行政复议数字化改革的必要性，下文根据这一思路在操作路径上提出具体的构想。

（一）思想认识维度：正确把握数字技术与行政复议的关系

国家治理研究者指出，“对于社会无论处于何种政治体制，受哪个阶级的统治，一旦该阶级上台都需要借助有效的手段实现行政效率的高效化，以便通过最低的形成运行成本为民众带来最好的公共服务，以此获得更多民众的支持。也就是说，国家统治阶级都希望借助科学有效的手段获得良好的治理效果。……治理体制相比较国家统治体制来说，更多的是对工具理性的呈现”。[8]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》.《前线》2014 年第1 期，第5 页。正是由于这种认识，在公共行政的变革浪潮中，“良好行政”与“控权”互为表里，都成为行政法的发展目标。[9]余凌云：《行政法讲义（第二版）》，清华大学出版社2014 年版，第5 页。从满足国家治理需要的角度考量，行政复议首先应该作为工具来解决治理中的各种矛盾和问题，维护社会的稳定。本轮行政复议目标是“大力改革行政复议机制，确保各项任务能够认真的执行，从而将行政复议公正高效、便民为民的制度优势充分分展现出来，从而使其成为行政争议调解中重要的关键渠道之一”，终点定位在“主渠道”功能的发挥，试图通过一系列的体制重塑，采取有效措施，达到快速、低成本地解决行政纠纷，这与2021 年颁布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》高度统一。“主渠道”不仅是行政复议化解争议优势得以充分发挥的理想模式，也是行政复议制度发展的应然最优状态。结合我国行政复议的特点，在构建兼顾公正与效率的路径上要把握好数字化与行政复议之间的关系。

数字手段是补充而非替代。互联网、大数据和人工智能是时代发展的必然。但是，其本质上依然是物的属性，而非人的取代。在法院的审判中，“最高法院一直在不懈的努力，确保判决能够成为实现不同冲突利益有效化解的均衡点，不再是一条死板的原则，其判决的出发点是以保证群体或个人的合法利益，而不是为某个人或群体谋取利益的判决结果”。[10]［美]克里斯托弗·沃尔夫：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第169 页。如果陷入“唯技术论”的片面数字化漩涡中，就会本末倒置，背离司法工作的初衷。行政复议工作人员在操作具体业务时，首先可以通过制定的系统进行相同类似案件的查阅和参考，但这仅仅是参照而已，并不是标准和规范。“人工智能要想参与到司法判决中，其首先要的条件就是借助精准的运算法则对司法裁判工作进行模型化，但是模型化的过程却非常的繁复，这主要是因为相比较法官多年的裁判工作，没有哪一种法律推理更能接受实践的考验。”[11]吴习或：《司法裁判人工智能化的可能性及问题》，《浙江社会科学》2017 年第4 期，第52 页。设置原理公开，避免算法“黑箱”。随着数字技术的迭代升级，同案同判成为主流趋势。正确理解并妥善处理好同一案件下不同系统所造成的差别，是复议工作者需要面对的实际问题。“对于数据主义来说，通常都是持有怀疑人类知识和智能的态度，对于大数据和计算机算法表现出了极大的偏向性和信任。”[12][美]理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009 年，第5 页。“目前首要解决的问题就是，加强人员对机器的熟练度，确保其能够一步一个脚印的掌握各种现代化技术和算法，从而减少法官的工作压力和强度，能够更好的解决和判决各类案件，同时也能够借助技术手段完善法律统一适用和结果预判机制。”[13]［美］巴里·海格：《法治：决策者概念指南》，曼斯菲尔德太平洋事务中心译，中国政法大学出版社2005 年版，第61 页。就目前来看，由行政复议工作人员判定后才能形成科学的算法，并在经过重复性测试和专家论证，这是人工智能更精确地执行判定功能地前提，也是减少行政复议实践中纠纷的可取之策。

（二）业务工作维度：将数字化融入行政复议制度和各个环节

1.加强数字化制度设计，保障公平和效率。2018 年司法部制定出台了《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设指导意见和实施方案》，该方案明确指指出积极构建完善的推行政复议体制，建设完善的行政应诉信息系统，从而能够尽快的将其应用到行政实践中，实现行政复议全流程线上办理，加强对相关数据行的整理，构建行政复议和应诉案件数据库，从而进一步增强部门机关的行政复议监督职能。建议在制度上就行政复议立案、审理、裁决、执行、监督、问责、评价制度的电子化、网络化、大数据、云技术、人工智能、区块链等方法技术运用制定规范。统一数据标准，实现数据共享。在《全国行政复议数据元及代码集标准》《全国行政复议数据交换标准》的基本框架下，建议建立统一的全省复议数据采集、使用和统计标准，加强对现有业务体系以及相关技术构建的整合，加强复议系统内业务、数据、技术和应用之间的衔接度，从而使其发挥协同作用，并且在实践中不断进行的完善和演化。

2.将数字化嵌入工作流程，保障公平和效率。“在当代司法公正中司法效率是重要的组成要素，在司法实践过程中常常会因为司法资源稀缺而要求司法必须要高效化，否则不仅不能保证司法实践的正常开展，同时也会对法律公正的价值使命造成极大的消极影响。”[14]刘练军：《司法效率的性质》，《浙江社会科学》2011 年第l1 期，第14 页。因此，从司法资源和人力资源比较稀缺的背景下，资源的分配很大程度上决定效率的执行。数字化技术对于行政复议效率的提升贯穿于复议工作的全流程中。首先在申请阶段，利用识别技术自动输入受理平台，利用连同信息，对申请人画像，申请事件画像。其次在受理阶段，自动生成文书模板，网上审批，网上送达。然后在审理阶段，利用人工智能辅助审判，再次自动生成文书模板，网上审批，网上送达。再次在复议决定阶段，启动人工智能偏离预警，结合大数据信息，促进矛盾实质性化解。最后在结案归档阶段，实现网上一键送达，电子归档自动生成，结案数据与其他平台连通。

3.将数字化运用到公开环节，保障公平和效率。“在公正司法中司法程序公开是主要的体现，同时也是确保公正司法的先决条件。”[15]江必新、程琥：《司法程序公开研究》，《法律适用》2014 年第1 期，第23 页。首先，在程序公正中司法公开就是其中关键的要素之一。在六要素中明确指出，程序公正包含六个要素分别是民主性、程序的控权性、程序的平等性、程序的公开性、程序的科学性以及程序的文明性。[16]孙笑侠：《两种程序法类型的纵向比较——兼论程序公正的要义》，《法学》1992 年第8 期，第12 页。公开是实现民主正义的基本前提。从这六个要素看，作为程序正义的重要组成部分，公开性的不断提高本身就意味着程序正义的不断提升。另外，通过行政复议公开实施在一定程度上实现对司法程序规范化的监督。这种倒逼机制，让行政复议过程不再是“黑匣子里的秘密”，取而代之的是更加规范、理性、科学的司法行政体系。最后，公开在一定程度上能够使民众更加认可和接受复议结果。“争端当事方和其他各方往往关心争端解决程序的公平性，就像他们关心结果本身一样。”[17]孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆 2005 年版，第26 页。在司法公信力存有质疑的今天 ，通过复议信息的适当公开，在一定程度上减少了司法程序的不确定性，树立了司法机关的权威。

4.构建人工智能辅助办案系统，保障公平和效率。人工智能辅助办案系统旨在运用大数据技术针对行政复议案件进行多维度的数据分析、数据挖掘和数据治理，基于特定领域行政复议案件库、行政诉讼库、法律法规、专家经验构建特定领域行政复议案件知识图谱，通过机器学习进行模型训练，深度学习神经网络，实现人工智能辅助办理行政复议案件的目的。人工智能辅助虽然不能替代工人审理案件，但可以实现以下四项功能，对复议案件予以科学研判，使行政复议决策更科学。一是类案推送。类案推送的主要作用在于从司法大数据中分析、比对并提取与待办案件类似的已决案例，为行政复议承办人员在审理案件中认定证据、拟定焦点以及适用法律等提供参考。二是证据标准化。证据标准化就是通过大数据技术和人工智能技术，在大量生效判决当中，归纳证据认定的实践做法，结合集体审判的经验，比较了不同判决在证据认定标准上的差异，试图统一证据认定标准。首先采集相关证据，并对其进行整理和分析，查找出各种证据的形式以及内容要素，随后总结证据间存在的逻辑关系，了解各证据间的核实程度，从而实现认定标准的统一。三是裁量合理性评判。裁量合理性评判量是指在行政处罚领域，基于人工智能对大量行政处罚文书进行深度学习。首先要输入各类行政违法行为的法律规定，以确定各类行政违法行为的裁量区间，随后借助大数据手段，实现对系统智能分析所形成的不同变量和内部逻辑关系，实现司法过程的量化，将其转变成为函数公式，构建成完整化和具体化的量罚算法，进而获得量罚建议。四是偏离预警。应用偏离预警的原理就是，通过对待裁决案件相关细节信息和数据进行分析和整理，在通过相应的大数据算法智能预测待裁决案件的行政决定，随后与办理复议的工作人员拟制定的判决进行对比分析，进而对决定偏离程度进行计算。

5.打造通用的智能化数字平台，保障公平和效率。全面归集行政争议当事人、争议事项、处理方式等相关信息，对跨层级、跨部门的行政争议案件，打破条块分割、条线孤立的碎片化调解模式，统筹社会信息、复议信息采集，推动复议数据、政务信息与行政审判数据资源的深度共享。通过省、市、区（县）三级行政争议调解中心的联动系统性解决矛盾纠纷，将业务流变成数据流、信息流，以深度数据分析应用驱动模式转型。首先，行政复议工作要依托现有的智慧复议平台，逐步实现行政复议数据从市域到省域再到全国的相关连通，建立行政复议信息数据库，加强对行政复议系统内个体和整体单位数据的分析和整理，为行政复议申请人和行政复议事件标签画像提供强大的数据支撑。同时，积极与大数据资源管理部门沟通协调，依托“城市大脑”建设、政府数据平台建设和政法一体化平台等综合信息化建设工程，加强与行政执法部门、信访部门以及法院系统的沟通交流，基于各自的信息资源数据平台，加强不同数据平台与信息系统之间的整合与集成，构建基于共享的新的数据互联平台，增强电子信息数据共享和跨部门业务协同共享的能力。智能化工作平台应覆盖行政复议在线管理和行政应诉流程管理两大协同体系，与政府办公系统做好分层系统联通，复议在线申请、代办事项提醒、复议案卷电子化以及出庭案件通知、出庭应诉报备、应诉案件风险预警、出庭应诉结果反馈等实现全智能管理。基于互联网的信息交互、资源管理与开放式共享等技术，拓展现有行政复议申请平台更多功能，通过大数据智能学习技术，为公众提供案例检索、复议前景分析、争议解决方法选择等个性化服务。通过虚拟现实等技术的应用，提高智能交互对象的角色和逼真度，打破传统复议听证的时空限制，促进在线咨询、在线听证、在线调解的功能。自主研发微信小程序，将其嵌入政府应用平台、官方公众号等，进一步畅通在线复议申请渠道，实现行政复议多端口、便捷式受理。

（三）队伍建设维度

人才是重要资源。对于数字技术这一新生事物，人才队伍的培养更加重要并且迫切。目前，在开发与运维管理上，存在“重建设、轻运维”现象，面对数字化的快速发展，需要配备专门的复议信息化运维团队，日常运维由公共运维技术人员负责，不能满足复议系统专业化、及时性的运维需求，也不能及时发现系统漏洞并有效加以弥补。数字化背景下的行政复议业务，需要的复合型人才，这类人才不仅要懂数字技术，还需要知晓法律业务，将两者有机结合，能有效防止技术和业务“两张皮”。这里所探讨的结合，并不是简单的将数字与行政复议叠加，而是基于业务需求和数字手段的运用，实现工作思维的更新和流程模式的创新，实现数字化背景下行政复议工作的减量、提质、增效。

“从工业时代到信息时代的转变，是从机械思维到数学思维的转变”，[18]王天一：《人工智能革命——历史、当下与未来》，北京时代华文书局2017 年版，第95 页。数字技术的施行，打破了时空界限。一方面，数字技术能推动行政复议更加接近正义，即实现公平，另一方面，将矛盾纠纷得到实质性化解，即体现效率。