建立国家职业培训师制度的思考和建议[1]

海 南

建立教师职业资格准入制度和师资培养制度，是国际上通行的做法。国际上公认的职业教育发达国家，通常依托较为完善的职业教育体系，实施针对职业教育教师能力提升进行的专项培训，并取得相应的资格证书才能获得从事职业教育的资质。本文呼吁尽快建立国家职业培训师制度，是要通过逐步健全职业教育法律法规，建立科学规范的职业教师准入制度，严格落实职前培训和职后专业发展计划，形成较为完整的国家职业教育师资培养体系，通过多途径、多来源、多样化培养、引入职业教育与培训师资，逐步打造能够支持我国深化职业教育改革，完善国家职业教育与培训体系、实现人力资源大国向人力资源强国转变目标需要的，专业化、职业化、国际化的职业培训师队伍，为中国特色职业教育成为世界职业教育优秀品牌提供保障。

一、职业培训师制度的内涵和意义

（一）职业培训师制度内涵

1.什么是职业培训师。指在各类职业院校、社会培训机构和企业等职业教育与培训主体中，实施理论课教学、技能实践课教学和其他技能培训的教学人员。能够结合经济技术发展、企业生产经营需要和就业要求，掌握并运用现代职业教育理念、手段、技术和方法，实施教育培训项目策划、开发，教育培训计划制定、实施，教育培训效果评估，或培训咨询、实践指导、技能鉴定、培训管理、培训服务等教学活动的人员。通常包括职业学校中从事理论教学、专业实践教学的专兼职教师和聘用的来自行业企业的兼职教师；企业内部培训师，或者在企业主办的培训学校（机构、部门）开展对内对外培训的培训师；社会培训机构、社会培训评价组织内的培训管理者、职业培训师、教学设计专家、咨询顾问等。

2.什么是职业培训师制度。国家职业培训师制度，实际上就是国家职业与培训师资准入与师资培养制度。包括依托较为完善的职业教育与培训体系，实施针对职业教育教师能力提升进行的专项培训，并取得相应的资格证书才能获得职业教育教师的从业资质。入职后，仍要进一步接受系统、详尽、规范的职后教育和培训，并延伸至其整个职业生涯，使教师在成长的各个阶段都能在知识、观念、技能等方面得到培养、培训和提高，[3]崔联合、邹寄燕、汤家荣：《德国职教师资培养经验之启示》，《石家庄职业技术学院学报》2020 年第4 期，第14 页。以保证在不同类型主体中实施职业教育与培训的教师具备相应的岗位胜任力，从而保障国家职业教育与培训质量与标准实施的制度体系。

（二）建立国家职业培训师制度的意义

1.职业培训师制度对于推动我国建设成为学习型社会具有重要意义。要使我国从人力资源大国向人力资源强国转变，必须高度重视提高职业技能培训的针对性和实效性。与此同时，无论是针对哪个层次、哪种类型的劳动者，满足技术技能型人才终身学习和继续教育的需要都是国家教育体系必须实现的重要功能。建立职业培训师制度，“让教育者先受教育”，培养政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的高素质职业培训师队伍，是实现这一功能的关键环节。

2.职业培训师制度是破解整体教育产业中的发展不均衡、不充分问题的重要突破口。十九大以来，“完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系”“开展高质量职业培训”，推动学历教育与培训并举并重的职业教育办学格局基本形成，是国家对职业教育改革提出的根本遵循和新的要求。但目前，针对开展职业培训这一重要办学功能，职业院校和教师的主动性和参与度不高；提供的培训项目、课程及教学资源不足，且针对性和适用性不强；专业教师实践教学胜任力不足等问题比较突出。而作为国家积极倡导的，应该逐步成为职业教育与培训体系重要主体之一的企业、民办职业院校及社会培训机构，因受制度体系的限制，教学保障条件、培训师队伍知识技能水平、培训项目设计与实施效果等方面实力不强，仍然未能发挥应有作用。

完善国家职业培训师制度，将从教师职业资格准入制度、完善职业分类与职业标准、优化教师职业发展规划与素质提升、管理规则与实施方案等几个方面做出突破，必将为完善国家职业教育制度体系，全面构建职业教育国家标准体系，促进职业教育与培训提质培优发挥积极作用，并为建设人力资源强国和创新型国家提供人才支撑。

二、职业培训的现实困境分析

目前，我国还没有建立职业教育教师与培训师的职业准入制度，国家职业教师职业技术标准尚未形成，国家对“双师型”教师实践教学能力的评价尚无统一标准。与此同时，不断深化“1+x”职业技能等级证书制度改革、高中阶段教育结构改革等均需要依靠结构合理、数量充足、素质优良的职业培训师队伍提供实施保障。这样的现状与上述需求极不适应。主要表现在：

（一）数量上，具备双师素养的教师比例仍然不足

《国家职业教育改革实施方案》 明确提出职业院校教师 “原则上从具有 3 年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘”，“到2022 年，职业院校‘双师型’教师（同时具备理论教学和实践教学能力的教师）占专业课教师总数超过一半”，目前，教育部公布的中职院校双师型教师占比30.87%，[4]数据参见教育部：《2020 年全国教育事业发展统计公报》。高职占比接近40%，由于教师所取得的职业资格证书与所授课专业领域或等级并不一定对应，教师的行业实践经验与技术发展水平不相适应等问题，导致真正达到“能教会战”“双师”素质要求的教师比例比该统计数据更低。

（二）素质上，培训师能力难以为社会提供优质职业教育与培训保障

目前我国对职业院校“双师型”教师实践教学能力评价没有形成统一标准，职业院校内部专任教师、社会培训机构的培训师、企业为主体的培训评价组织内，能够承担专业技能课程教学和培训的职业培训师，教学能力和职业操作能力（行业实践能力）不均衡，不可评估，难以为社会提供优质职业教育与培训保障。一方面，想要进入职业院校任教的具备企业实践经历的人员，无法接受规范而有效的资质鉴定和职业教育理论与教育技术专业培训，只懂“教什么”而不会“怎么教”是他们普遍存在的问题。另一方面，各院校在选聘师资过程中就难免会无本可依，失于随意。已入职教师的职后培养也主要依靠学校自身的组织，科学规范和可持续性难以保证。

（三）制度上，就业准入制度和职业资格证书制度的没有严格执行

《国家中长期教育和改革发展规划纲要（2014-2020）》提出要“完善符合职业教育特点的教师资格标准”。但目前我国没有职业培训师的准入标准和不同专业类别、不同层级职业培训师资格等级认定的统一标准等法律规范。

针对职业院校内的专兼职教师，高职教师资格的认定还是参照普通本科院校教师资格认定的办法颁发高等学校教师资格证书，且必须是已经被高职院校确定录用的教师才能参加高校教师资格证书的培训和认证，既没有体现职业教育的特殊性，也不算是一个准入证书。此外，尚未将兼职教师纳入教师资格认证体系，只是鼓励“健全职业院校自主聘任企业兼职教师制度”，因而存在聘用制度不完善、标准随意的问题。

针对社会培训机构培训师和企业内训师职业，2002-2017 年前曾经实施的人社部“企业培训师”职业资格证书和“企业培训师”国家职业标准，该证书的社会认可度不高，2017 年后该证书取消，始终没有形成培训师资格准入制度与培训市场准入的制度保障，现实情况是培训行业准入门槛低，一些培训机构所谓的“名师”“名家”很多都不过是速成班的毕业生，真正优质的培训师凤毛麟角，大多数充其量不过是培训工作者，距离职业培训师标准差距甚远。2017 年后该证书取消，目前已经没有明确的入职标准和职业资格证书要求。

（四）发展路径上，为职业培训师的可持续发展提供的培训保障缺失

我国职业教育师资在职前培养目标上定位不清晰，未能清晰规划学术性、师范性、技术性标准。职后又缺乏配合其职业生涯发展路径而提供的规范化培训和证书认证体系。而且中高职职业院校教师资格证期限具有永久性，教师职前、职后培训又无严格要求，一些院校专职教师的企业实践锻炼流于形式，校企合作办学中选聘的企业兼职教师没有资格认定，一旦督导管理缺位，容易出现教学能力不足、不会管理课堂甚至出现师德师风、意识形态方面的问题。

（五）发展环境上，各类教育培训主体和职业教育师资主观参与意愿不强

从外部大的管理体制看，终身职业技能培训制度体系尚未健全，体制环境不能适应改革发展需要。职业教育与职业技能培训的管理权分散在教育、劳动及其他有关部门，跨部门沟通协作缺乏有效机制；开展社会职业培训的潜力尚未充分挖掘；政府对高等职业院校职业培训的扶植和支持力度不够；取消了作为职业教育重要办学主体的行业组织和企业举办和管理职业教育的职能；国家支持企业办学经费占全国教育经费的比例连年下降，校企深度融合建设混合所有制办学实体的实质性保障政策不清晰，无法激发企业自主兴办或深度参与职业教育的积极性。从职业院校内部治理体系看，不能激发学校和教师参与职业技术培训的积极性。校企合作的同时未深挖企业的培训需求；学校管理体制僵化，制度执行力不强；[5]陈囡囡：《高等职业院校职业培训的现实困境与对策研究 ——以贵阳职业技术学院为例》，《科技经济市场》2016 年第12 期，第136 页。管理模式较为僵化，一定程度上的官僚主义阻碍了基层院系和教师的改革创新；没有形成鼓励教师承担社会培训任务的人事考核和绩效分配制度，不能将教师承担社会培训任务记为标准工作量，教师的考核晋升中不把承担社会培训的数量和质量作为重要衡量指标；对承担继续教育和职业培训工作的部门不够重视，人员配备数量质量不足。

（六）规范管理上，培训市场乱象已显，质量堪忧

首先，对于企业举办内部培训机构或者社会培训机构，存在着质量体系不完善、培训师与培训机构委托代理关系不清晰而导致的法律风险和纠纷。[6]吴峰、李一凡：《培训师制度的国际视野及对我国培训师制度设计的启示》，《开放教育研究》2015 年第1 期，第115 页。培训师与培训机构之间出现知识产权纠纷、临时性委托代理关系破裂导致的劳动报酬纠纷、培训过程中出现培训师个人素质能力不足导致的培训项目合同解除带给培训机构的经济损失、法律责任等问题。学习者、培训机构和培训师各方利益都有可能被侵害。其次，缺乏对培训行业的政府监管与行业规范。我国尚无美国培训认证协会(AACTP )这样专门致力于培训机构资质研究、培训项目评估和资格证书认证后的终身跟踪服务等功能的行业协会，导致一些社会培训评价组织只求短期经济效益，不严格执行培训项目教学内容和评价标准，职业技能等级证书社会认可度低，公办院校和学习者参与认证积极性不高等一系列问题。这一问题在人社部主管的职业资格证书培训与鉴定工作和一些短期的职业技能培训项目中也都存在。大部分培训机构雇用兼职讲师，全职工作人员缺乏，很少沉下心来开发课程，培训的质量控制相对较弱。激烈的竞争，还造成培训机构之间恶性价格战、拼班凑班、压缩实操课时等，[7]石丽敏：《培训师专业化建设研究》，华东师范大学2007 年硕士学位论文，第36 页。“培训市场准入不严、质量不高、乱象丛生”等问题引发社会关注。

上述问题,归根结底源于我国虽然认同了职业教育是一种类型教育，职业培训师是不同于其他教育工作者的专业化职业，但还缺乏相应的法律规制、制度设计和保障。

三、国家职业培训师制度的实施建议

（一）政府规范：严格职业资格注入与培训机构市场准入制度

1.严格规定培训师执业资格认证与准入制度。完善职业培训师资格准入制度，“职业培训师”职业资格证书将作为公民进入职业教育与培训主体从事职业教育与培训的准入资质。建议尽快出台有关职业教育教师资格的专门文件，在《教师资格条例》中将职业培训师独立出来，给予单独认定。[8]郑柏松：《高职院校教师资格认证制度存在的问题及应对策略》，《黄冈职业技术学院学报》2019 年第4 期，第31 页。应对职教师资培养培训、入职资格与标准、职后进修、职称评审、兼职教师聘任等做出明确规定。在实施过程中，可借鉴以往教师资格认证经验，允许普通高等院校培养的职业教育相关专业毕业生通过一定期限的专业实践环节培养后，直接认定相关等级；支持普通高等院校有意愿成为职业培训师的往届毕业生，通过完成职业资格证书要求的教学技能培训和能力评估，或者行业任职经历证明，获得职业培训师准入资质；鼓励现有职业院校专职教师、企业内训师、社会培训机构培训师依照认定程序，在限定期限内转评、申请认定国家职业培训师职业资格。

配套出台职业培训师职后培训制度，职业院校新引进专职教师必须按照国家职业培训师制度要求开展职前培训和职后培养。聘用企业兼职教师工作时，兼职教师在校任教超过一学年的，再次聘用前必须取得国家职业培训师资格，如果临时聘用劳动模范、能工巧匠、企业技术人才、高技能人才任教而未能提前取得证书的，也必须在任教前完成一定时长的职业培训师相应模块的在线学习和认证。受聘院校、机构需要协助兼职教师完成多维度任前教学与实践技能评估并申请认证。职业院校要健全教师定期到企业实习的管理制度，杜绝形式化、走过场，真正使教师的实践能力得到锻炼，促进教师的教育教学能力与专业实践能力相结合；充分利用本校教育资源，开展校本培训，培养和建立高素质的继续教育师资队伍，以保证职业教师的职后培训质量。[9]崔联合、邹寄燕、汤家荣：《德国职教师资培养经验之启示》，《石家庄职业技术学院学报》2020 年第4 期，第15 页。

2.严格落实培训机构市场准入制度。出台职业技能培训管理类政策法规，如《教育培训机构构设置标准》《营利性民办培训机构管理办法》《非营利性民办培训机构管理办法》等，对职业技能培训机构设立条件、培训模式与过程、经费来源及收支原则和培训补贴、质量监督与管理、评价与证书发放、使用激励等主要环节做出明确规定。[10]陈斯毅：《加快构建终身职业技能培训制度的政策建议》，《广东经济》2018 年第5 期，第20 页。在完善对社会培训机构的资格审查和资质认定标准时，将所聘用的培训师执照数量和等级作为评价指标，并逐步形成和执行严格的职业培训师执业资格准入制度。

3.国家为职业培训师制度的实施提供经费保障。可以考虑在政府专项职工技能提升和转岗转业培训资金中，设立专项资金，用于鼓励和补贴国家职业培训师制度实施过程中，职教教师的职前、职中和职后培养经费支出。同时，在加强职业技术师范院校专业建设、“双师型”教师国家级培训项目、职业院校师资能力标准开发、职业培训师精品课程资源建设、职业院校教师境外培训计划、建立培训师公共实训基地等方面，继续加大专项经费投入。

（二）法律规制: 加强营利性教育法律规范与监管体系建设

1. 制定针对营利性教育培训机构的专门法律。可以借鉴韩国制定《辅导法》来专门规制教育培训机构的做法，将国家现有政策，如《营利性民办学校监督管理实施细则》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中关于教育培训机构工作章程、设立审批、组织机构等加以汇总、修改和充实，制定《社会教育法》，从教育培训机构的设立、教学活动、师资管理等方面全面规制教育培训机构经营者的义务，建立严密法律责任体系，完善职业教育培训法律规制。

2.完善权责利统一的培训机构监管体系。政府完善监管体系确保教育培训机构的规范发展。首先，要明确政府监管责任，各地区要切合自身现实情况，明确监管部门及相关部门的职责分工，[11]毛婧、祁占勇、答喆：《教育培训机构的法律属性与法律规制》，《中国教育学刊》2020 年第8 期，第68 页。分清责任。教育行政部门侧重于对业务内容的监管，在机构准入标准、办学条件与师资配备方面明确规定，针对培训机构办学宗旨、授课内容、教学质量等研究有效督导监督机制，防止不具备标准办学条件的培训机构非法办学，保证职业培训市场的教育质量；工商行政部门要做好教育培训机构的登记管理，严厉查处未经登记或者超范围经营、虚假招生宣传。在机构变更和终止监督方面，要完善终止清算的程序，加强破产退出的法律规制，完善退出条件、退出方式、退出程序、监管及惩治机制等，切实保护受教育者的合法权益；[12]同上文，第69 页。卫生、公安等部门要各司其职，做好对培训机构卫生及安全等领域的日常监督工作。

3.建立培训师与培训机构间契约关系。各省市因地制宜制定制订教育培训机构格式化合同文本，研制教育培训机构章程示范文本，指导制订教材备案、办学承诺等样本。[13]樊丽萍：《规范教育培训市场，上海将继续打好“组合拳”》，《文汇报》2018 年3 月13 日，第2 版 。合同文本须明确培训机构与培训师双方的责权利和义务，包括事先约定工作中产生的知识产权归属；培训师对本机构培训课程负有法律责任，违法须承担后果，包括民事、行政和刑事责任；培训师承办业务，由其所在的培训机构受理并与客户企业签订培训合同，通过订立合同而形成民事法律关系；在订立合同过程中，培训机构违背诚实信用原则给对方造成损失而产生的法律责任是缔约过失责任；培训合同生效后培训师及培训机构未按照约定履行合同所产生的法律责任是违约责任或侵权责任，由培训师与培训机构共同承担等。[14]吴峰、李一凡：《培训师制度的国际视野及对我国培训师制度设计的启示》，《开放教育研究》2015 年第1 期，第70 页。

（三）协会监管: 深化行业协会的质量监管和标准制定

国家和各省市应积极支持民办培训行业组织发展，构建行业自律管理体系，建立健全行业约束和诚信制度，充挥发挥行业组织在规范和促进民办培训机构健康发展中的积极作用。

1.建立教育培训行业协会（学会）。可以参考美国、德国等国家建立教育培训行业协会的做法，各省可建立教育与人社部门联合指导的职业教育培训协会，协助教育部与人社部协同推进社会培训评价组织资质评价认证标准体系研发及认证流程、定期监管。同时，进一步发挥高校、职成教研究所、职教学会的作用，深化中国职教学会结机构与职能改革，把中国职教学会建设成为各类职业教育与培训主体相互学习、沟通交流的重要平台，使职教学会成为专业性与权威性行业自律组织，并承担部分政府监管职能。

2.加快推进职业教育国家学分银行建设。发挥学习成果互认联盟和学分银行专家库作用，组织专家对申请入盟的教育培训机构和所属的学习成果进行审核，定期向社会发布审定合格的联盟机构名册和学习成果名录，从制度上发挥学分银行这一权威机构的作用，规范社会培训评价组织机构的市场准入和监管。

3.健全培训机构信用监管机制，促进机构自觉规范和市场健康发展。行业协会组织开展职业培训市场规范运行情况调研，梳理培训机构失信失范行为，探索建立民办培训机构信用分级分类指标体系。采用聘请兼职督学、开展学习者满意度调查、培训机构办学质量报告等方式，落实对职业教育与培训机构的检查督导，对失信机构、办学质量不合格机构要对接本地区公共信用信息服务平台和学分银行，及时向社会公布，保障学习者能够及时掌握培训机构资质情况。

（四）国际化: 完善培训师国家职业标准

1.标准制定。教育部考试中心牵头，委托中国职教学会成立专门的有权威和影响力的教师专业委员会，联合人社部职业技能鉴定中心，并按照职业大典职业大类分类，吸收各大类所属行业协会、受认可的龙头企业（或企业培训机构）联合研发制定《职业培训师职业技能标准》，经报请人社部职业技能鉴定中心通过鉴定后，由人社部与教育部联合出台“职业培训师”国家职业技能标准，并将“职业培训师”作为新职业，列入《职业大典》中“教学人员”大类中的2-08-09（GBM20899）“其他教学人员”小类之下，并将国家“职业培训师”职业资格证书作为准入资格证书。

此外，还需要制定和发布包括技能鉴定和证书发放、技能等级的技术规范、质量认证、评估条件与技术规范、课程与教材开发标准、教师资格和任职条件、职后培训要求、与任教专业对应技术等级证书目录等一系列技术规范文件。

2.机构建设。美国、德国和澳大利亚都有专门的部门来认证职教教师的教师资格。目前我国教师资格认定工作是教育部考试中心统管，各地方教育行政主管部门或者合法授权的高等院校来开展教师资格认定。但由于职业培训师资格“跨界”因素太多，涉及到行业、职业领域与教育领域的交叉。建议在教育部的指导下，由各行业教学指导委员会主导，委托不同省域符合职业培训师培训认证资质的高等院校、高职院校或者社会培训机构承担培训认证，面向社会公布机构目录并定期更新。审核权归省级教育行政主管部门。

3.编制审定培训大纲与编制培训教材。确定职业标准后，培训方案的制定、培训课程开发、教材编写和培训实施等方面的质量和水平，直接影响国家职业培训师整体制度的落实和队伍建设水平。可以参考澳大利亚TAE（TRAINNING AND EDUCATION）培训包的开发与实施经验，在开发职业培训师国家职业标准的同时，对应开发相应的培训大纲。各专业组成以职业教育专业教师为主体，吸纳职业院校管理人员、职业教育研究人员、职业培训机构人员、教育行政部门人员、企业技术专家和培训师等共同组成开发团队。培训大纲需要反映职业培训师的共性能力，但是也须考虑如何将专业差异整合其中。培训大纲出台后，各省市自治区可以单独组织专业团队或者委托研究机构、高校、培训机构编制相应的培训教材。教材编写应以活页教材为主要形式。同时可以开发数字教学资源或建立精品在线开放课程，以顺应在线学习培训需要。

（五）多样化：规范而又多维灵活的培训与认证流程

国家职业培训师制度实施过程中，“双师型”是师资团队建设核心，职业学校教育师资队伍质量提升是重点，职业培训师资的认证和管理是难点。在国家职业培训师制度设计和实施过程中还是需要结合中国国情，在制度设计上参考吸收国际经验，总结国内前期试点改革经验，并考虑到政策的衔接性、可行性。

1.职业资格证书或非教师系列专业技术职称证书与专业实践能力水平联动考核。[15]罗秋兰、秦福利、韦娇艳、韦兰用：《广西职业教育“双师型”教师资格认定体系构建与实践》，《高教论坛》2019 年第7 期，第95 页。2018 年后，各省、地、市、区也在结合本地实际情况，着手修订以中央引领，地方为主，符合职业教师培育、聘用、考评系统的统一的职业培训师资格认定制度。目前，吉林、河南、江苏、安徽、江西、重庆、广西等7 个省（自治区、直辖市）已经开展了省级“双师型”教师认定的实践探索，均将“具有本专业或相近专业非教师系列相应等级的专业技术资格或职业资格”作为“双师型”教师认定标准的必备条件。[16]吴凌云、陈颖： 《职业资格证书纳入职业教育“双师型”教师认定的实践与思考》，《高教论坛》2019 年第9 期，第89 页。也可以参考广西等部分试点省份做法，在教育部统筹下，分区域或省域，开发《职业院校“双师型”教师认定非教师系列专业技术证书目录》，并完善《证书目录》的动态调整机制，一方面，引导职业教育教师将专业技术技能水平提升与所从事教学工作的专业相匹配。另一方面，也为制定不同专业职业培训师资格认定、职后培养确定统一的实施标准，做出探索。

2.完善多维度评价职业培训师职业资格认定的制度保障。由于目前我国职业资格证书和职业技能等级证书体系中，一些证书的社会认可度不高，一些专业不具备匹配的证书的情况切实存在，因此建议建立职业培训师职业能力多维度认证制度，如仅具备低一级“双师型”教师应具备的职业资格证书（水平评价类职业面向的专业可为职业技能等级证书），甚至不具备相应的职业资格（技能等级）证书，但满足体现专业技能和实践能力的其他条件，如果在行业企业有突出贡献，且能够提供相应的物化成果也可认定，以打破“唯证书论”的单一评价方式，能够多维度地对教师实践技能进行评价。[17]同上文，第90 页。