不“越位”不“缺位”:体育行政监管的法定化

袁 钢

体育是提高人民健康水平的重要途径,也是满足人民群众对美好生活向往、促进人的全面发展的重要手段,要满足人民群众日益增长的体育需求,需要体育事业有更高水平更高质量的发展,加强体育行政监督管理(以下简称“体育行政监督”)是实现体育高水平高质量发展的关键环节和核心保障。新修订的《中华人民共和国体育法》(以下简称“《体育法》”)第4 条相比1995 年《体育法》,在坚持各级体育行政部门主管体育工作之外,明确强调各级政府相关部门在各自的职责范围内管理体育工作。作为本次修订新增四章之一的“监督管理”专章,是对竞技体育、全民健身、青少年和学校体育、反兴奋剂、体育产业等章节所规定各类体育活动进行体育行政监管的全面性和总领性规定,首次在法律层面系统、全面地实现了体育行政监管的法定化。

1 体育行政监管的现状

1.1 监管规范位阶低

1995 年《体育法》仅在第49、50、51 条规定了体育行政部门协助公安机关制止利用竞技体育从事赌博活动,对破坏公共设施可以责令限期改正,对体育活动中寻衅滋事、扰乱公共秩序的给予批评、教育并予以制止等职责,但却对体育产业(体育市场)、体育赛事活动的监管等体育行政管理中的重要事项未作任何规定。本次修订之前,根据有关法律和行政法规、国务院有关规定,国家体育总局(以下简称“总局”)权责清单中除政策法规制定等宏观管理权责事项、统计调查、评估评价等其他权责事项之外,行政许可、行政检查等针对行政相对人的具体权责事项只有20 项(含4 项行政奖励),16 项行政许可、行政处罚、行政检查等权责中有11项规定于4 部行政法规①《全民健身条例》第31 -33 条、《反兴奋剂条例》第36、39 -41 条、《彩票管理条例》第19 条、《公共文化体育设施条例》第31 条。之中,另5 项规定于3 部法律②《中华人民共和国枪支管理法》第35 条、《中华人民共和国安全生产法》第3 条、《中华人民共和国消防法》第4 条。和2部部门规章③《国内登山管理办法》第8 条、《健身气功管理办法》第11 条。之中。2020 年总局发布的部门规章《体育赛事活动管理办法》第41 条第2 款所规定的行政处罚更是明显缺乏上位法依据。因此,有关体育行政监管规范位阶低,特别是《体育法》中缺少基本规定问题亟待解决。

1.2 监管范围不全面

为全面推进依法行政,一方面,2013 年以来总局取消了4 项和下放了1 项行政审批事项,清理了全部非行政许可审批并制定了《行政审批事项公开目录》,另一方面,对于体育产业(体育市场)、体育赛事活动监管,更为强调“完善事中事后监管措施”,但是实际上事中事后监管只有“综合运用联合惩戒、约谈等措施”[1],监管效能不足。2021 年“白银景泰‘5·22’黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件”之后,总局等十一部门联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》,只是强调全面加强体育赛事活动安全监管。

1.3 监管改革不到位

简政放权、放管结合、优化服务(即“放管服”)是体育行政部门履行行政职责的改革要求基本方式。“放管服”改革的核心要义,一方面,通过简政放权把不该由体育行政部门管理的事项交给市场;另一方面,通过放管结合、优化服务,把该由体育行政部门管的事管好管住,在“强化市场监管,促进公平竞争,维护市场秩序,优化政务服务、弥补市场失灵等方面发挥积极作用,更好发挥政府作用,重塑政府与市场的关系”[2]。目前“放管服”改革已经到了深水区,该“放”的事项已经放的差不多了,但“管”和“服”还远远没有到位。体育行政监管不仅在法律层面没有总体性的规定,在规范层面也存在具体流程不清晰、责任落实不彻底等问题,是体育赛事活动中事故频发的原因之一。

2 体育行政监管的基础

2.1 压实政府工作部门协同监督检查职责

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73 条第5 项规定,县级以上的地方各级人民政府负责管理本行政区域内的体育行政工作,监管是体育行政部门的当然职责。体育治理复杂性和艰巨性日益凸显,客观上要求政府应根据《体育强国建设纲要》要求,提高其自身的体育治理能力。例如兴奋剂管控需要卫生部门与体育部门合作,开展青少年和学校体育工作需要教育部门与体育部门协同,举行大型群众性赛事需要公安部门审批并进行治安保卫,赛事活动中遇到极端天气和突发自然灾害等情况,还需要应急管理部门进行应急处置和疏散群众的工作。因此,履行体育行政监管需要政府工作部门之间的协同配合,建立工作部门之间协同机制,实现协同监管。协同机制还要求相关工作部门发现违法行为不属于其主管事项的,不能以不属于其管理事项为由忽视违法行为的存在,而应当积极与有关部门进行沟通,书面通知并移交有关部门查处。新修订的《体育法》第101 条规定“县级以上人民政府体育行政部门和有关部门应当积极履行监督检查职责,发现违反本法规定行为的,应当及时做出处理。对不属于本部门主管事项的,应当及时书面通知并移交相关部门查处。”

2.2 建立体育执法机制及保障机制

近年来,体育行政执法工作取得一些积极进展,体育执法机制基本健全,体育执法工作逐渐规范,出现联合执法、授权执法和委托执法等不同形式。随着我国体育市场日益繁荣,在体育执法工作中,地方体育行政部门行政执法力量相对薄弱、行政执法能力十分有限,执法责任落实不到位等问题日益突出,严重制约了体育系统推进法治政府建设和依法治体的进程,成为了切实提升体育执法水平上的结构性短板。近年来机构改革和调整之后,部分地方体育行政职能合并到综合性部门,体育执法逐步纳入综合执法范畴。考虑到目前我国体育行政部门的执法现状,避免让体育执法陷入困境的局面,新修订的《体育法》第107 条规定:“县级以上人民政府应当建立体育执法机制,为体育执法提供必要保障。体育执法情况应当向社会公布,接受社会监督。”该条明确了深化部门协同、完善执法保障、加强执法监督的基本要求,确定了县级以上人民政府建立体育执法机制,为体育执法提供必要保障的法定职责,要求体育执法情况应当向社会公布,接受社会监督的基本要求。县级以上人民政府应当帮助体育执法开展基层行政执法队伍培训,提升体育执法人员的法治思维和依法行政的能力,打造高素质的体育执法队伍;同时需要严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度,把控好执法队伍的入口和出口;合理配置执法所需的交通、通讯、调查取证等装备,帮助体育行政执法队伍切实改善执法条件,提升执法水平。

2.3 建立体育项目管理制度

体育项目管理制度的建立是为了加强我国开展体育运动项目的科学、规范管理,适应国内外体育运动项目发展趋势,促进体育事业发展,满足人民群众需要。1999 年总局首次公布体育项目,2006 年重新公布体育运动项目,但一直未更新直至2019 年被废止。期间新增国际跳棋、女子拳击、三人篮球、空手道、沙滩足球等体育项目,均未与原有的体育项目进行整合分类,一定程度上阻碍了体育项目的科学、规范管理,致使大众对体育项目的体系与分类产生认知混乱。为落实《全民健身条例》,2013 年总局等五部门正式发布第一批高危险性体育项目目录公告,但也未再进行更新,造成了很多监管漏洞和安全隐患。完善的体育项目管理制度对于提升体育治理的科学性具有重要意义。新修订的《体育法》第104 条规定:“国家建立体育项目管理制度,新设体育项目标准由国务院体育行政部门认定。体育项目目录,每4 年公布一次。”本条通过赋予国务院体育行政部门新设体育项目标准的职权,并规定体育项目目录更新的时间要求进一步促进体育运动项目的规范化管理。

2.4 明确全民健身、青少年和学校体育报告职责

在本次修订之前,《全民健身计划》第5 条,各级政府体育主管部门负责本行政区域内的全民健身工作,其他有关部门在各自职责范围内负责有关的全民健身工作。《学校体育工作条例》第6 条则规定:学校体育工作在教育行政部门领导下,由学校组织实施,并接受体育行政部门的指导。因此,保障全民健身、青少年和学校体育工作的开展是县级以上地方人民政府的职责。但是,没有明确各级人民政府向本级人大或其常委会的工作报告义务,仅在《全民健身计划》第11 条第2 款中明确要求体育行政部门履行向本级人民政府的报告职责。通过完善人大监督制度,要求县级以上人大及其常委会定期开展对本地区的执法检查或者相应监督,特别是对全民健身、学校体育等相关制度实施情况的监督,以推动相关制度真正“落地”,让法律成果真正惠及每一位公民[3]。因此,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第50 条第7 项规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使听取和审议人民政府有关工作报告的职权,本次修订中规定“县级以上地方人民政府每届任期内至少向本级人民代表大会或其常务委员会报告一次全民健身、青少年和学校体育工作。”(第108条),即明确县级以上地方人民政府在任期内向同届本级人大报告全民健身和学校体育工作的法定职责。通过报告制度,有利于推动各级人民政府集中、协调资源做好全民健身、青少年和学校体育工作,更有利于各级人大对于本级人民政府履行职责进行监督。

3 体育行政监管的举措

3.1 体育行政部门对体育赛事活动依法监管

随着我国体育事业的不断发展,体育赛事活动举办程序逐步简化,社会力量积极参与体育赛事活动的举办,但赛事组织者性质复杂、种类繁多、良莠不齐,部分组织者并非专业机构,办赛经验和办赛能力多有不足;随着国际体育交往加深,引入的部分新赛事的比赛规则和办赛标准不明确;赛事规模也对赛事安全产生较大影响,特别大型体育赛事活动涉及面广、参与人数多、社会关注度高,如果对体育赛事缺少有效监管极易引发事故。目前我国对体育赛事活动的监管集中在部门规章、规范性文件,位阶低。因此,新修订的《体育法》第102 条第1 款规定:“县级以上人民政府体育行政部门对体育赛事活动依法进行监管,对赛事活动场地实施现场检查,查阅、复制有关合同、票据、账簿,检查赛事活动组织方案、安全应急预案等材料。”体育行政部门通过实施现场检查,查阅、复制有关材料等方式对体育赛事活动组织者进行监督,监督其配备具有相应资格或者资质的专业技术人员,配置符合标准和要求的场地、器材和设施,健全赛事活动组织方案,设计合理的安全应急预案,落实医疗、卫生、食品、交通等相关措施。

体育赛事活动往往不仅涉及体育层面,还牵涉公共安全、自然气象、市场监管、应急管理等部门。对于观赛群众管理与引导需要公安部门的参与,而对于突发自然灾害、公共卫生事件等需要应急管理部门的协助。行政部门之间合作对于赛事活动的顺利举办和安全风险的防范都具有重要作用。因此亟须在法律层面对体育赛事活动在各行政部门之间的协同管理加以规定,新修订的《体育法》第102 条第2 款规定:“县级以上人民政府公安、市场监管、应急管理等部门按照各自职责对体育赛事活动进行监督管理。”

保障体育赛事安全更是体育赛事活动组织者自身的责任,因此新修订的《体育法》第102 条第3 款规定:“体育赛事活动组织者应当履行安全保障义务,提供符合要求的安全条件,制定风险防范及应急处置预案等保障措施,维护体育赛事活动的安全。”该款也是在《体育法》二次修订草案之后新增加的内容。

由于部分体育赛事极易受到天气等自然原因的影响,故而在体育赛事的举办过程中,需要建立体育赛事活动的“熔断”机制,确保在突发自然灾害、公共卫生事件和极端天气等导致体育赛事已不具备办赛条件的情况下能够及时中止体育赛事活动的举办,确保人民群众的生命和财产安全。新修订的《体育法》第102 条第4 款规定:“体育赛事活动因发生极端天气、自然灾害、公共卫生事件等突发事件,不具备办赛条件的,体育赛事活动的组织者应当及时予以中止;未中止的,县级以上人民政府应当责令其中止体育赛事活动。”体育赛事活动的组织者还应自觉接受社会监督,接到有关体育赛事活动存在风险隐患的群众反映后,应当迅速了解并展开研判,及时做出是否中止比赛的决定。体育赛事活动的组织者在了解相关情况后,若认为当前情况已经不具备办赛条件,应当及时作出中止比赛的决定,未作出中止决定的,县级以上地方人民政府应当责令其作出,体育赛事活动组织者拒不执行、借故拖延的需要承担相关责任。相关赛事活动中止后,体育赛事活动组织者应当根据体育赛事活动的场地、规模和环境等特点和条件,适时在县级以上人民政府的领导下,会同公安、卫生健康、应急管理、市场监管等部门做好应急处置工作,疏散、撤离并妥善安置和救助现场人员;出现人员伤亡的,应立即组织救援和救治,做好后续处置工作,并采取措施防范次生灾害和衍生事件发生。

3.2 对体育赛事和体育市场的监管职责

近年来,我国体育产业取得了长足发展,体育市场日趋繁荣,凸显为体育俱乐部、商业健身房的数量不断增加,体育培训市场进一步扩大,但是总体上,我国体育市场发展存在不充分不平衡的情况,规范化也有所欠缺。市场监管是克服市场经济固有缺陷,促进市场经济健康发展的必要手段,加强市场监管,构建新的体育市场管理体系已经成为当下我国体育产业发展的重要诉求,也是防止和纠正体育市场快速发展过程中失灵的必然要求。体育市场监管既要考虑市场监管的一般性,也要兼顾体育产业监管的特殊性,新修订的《体育法》第103 条规定:“县级以上人民政府市场监管、体育行政等部门按照各自职责对体育市场进行监督管理。”市场监管部门负有监督管理市场秩序,依法监督管理市场交易、网络交易及有关服务,并负责组织和指导市场监管综合执法工作的法定职责。体育行政部门通过制定、宣传和贯彻执行有关的部门规章、建立健全体育市场服务体系、制定各类体育经营活动的从业条件、标准和审批程序;培训体育经营管理人员和从业人员;指导和监督检查体育经营活动;依法查处体育经营活动中的违法行为、合理运用体育市场黑名单等管理方式进行监管。为保证体育经营活动健康有序的发展,促进体育市场的繁荣,对体育经营活动加强管理和监督是十分必要的。但这种管理的最终目的不是约束和限制,而是引导、扶持体育经营活动,培育、发展体育市场。

3.3 设置经营高危险性体育项目的行政许可

随着经济社会发展和人民群众生活水平的提高,人民群众的健身需求趋于多元化,参与的体育项目也越来越丰富,涉及专业性强、技术要求高、直接关系人身安全、具有一定危险性的体育项目也逐步增多,如综合格斗、拳击、徒手攀岩等。但是,由于我国的健身休闲市场总体上处于起步阶段,健身场所在服务水平、管理水平、卫生条件、场地标准、安全设施等各方面的条件不尽相同,可能存在着明显的服务瑕疵甚至安全隐患。《全民健身条例》首次设置了经营高危险性体育项目的行政许可,但是就高危险性体育项目目录、高危险性项目经营的标准等问题,各省市往往存在不同规定。本次修订中基本将《全民健身条例》第32 条上升为新修订的《体育法》第105 条第1 款,仅在许可条件中增加了“应急救援制度和措施”。第105 条第2 款规定了行政许可的一般程序,第3 款则明确了“国务院体育行政部门会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录并予以公布”。总局应当会同有关部门进行调查和研究,必要时可以借助科学社会团体、体育学专家和法学专家的力量制定科学合理的高危险性体育项目目录,并定期对该目录进行更新和调整,将危险性已经降在可控程度范围内的体育项目从高危险性体育项目目录中删除。同时,需要注意的是,高危险性体育项目目录的调整需要符合信赖利益保护的原则,体育行政部门不得随意更改这些行政程序,或者在更改行政程序后合理补偿社会成员的信赖损失,维护社会成员的正当利益。

3.4 设置举办高危险性体育赛事的行政许可

为落实《加快体育产业发展 促进体育消费若干意见》的要求,2014 年总局明确取消了包括商业性和群众性体育赛事在内的全国性体育赛事审批,再加上地方在政策、资金方面加大支持力度,大大激发了社会力量兴办体育赛事的热情,赛事规模不断扩大,办赛主体日趋多元,体育赛事溢出效应、辐射功能和拉动作用日益彰显。这其中不乏一些危险性较高的如山地越野、超长距离跑之类的具有高度危险性体育的赛事。甘肃白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件造成21 名参赛选手死亡的悲剧,事故发生除了天气等直接原因外,更是因为安全监管措施不落实等间接原因:体育赛事管理部门未认真落实体育赛事行业安全监管责任,市县两级相关职能部门未按照大型群众性活动要求,对赛事执行运营单位制定的安保方案、采取的安保措施等实施有效监管,导致源头隐患和安全风险未得到及时发现和整改。[4]

一般认为,高危险性赛事活动具有以下特点:(1)高危险赛事活动具有危险性,其发生不安全事件的概率远远高于普通体育赛事活动,“高危险性”是指危害发生的高度可能性以及大概率性,“高危险性体育赛事活动”是个相对概念,是与一般性体育赛事活动在危险程度上相比较的概念;(2)举办高危险性体育赛事活动具有专业性,技术复杂程度较高,对于体育赛事活动组织者具有较高要求,对人员、设施等具有较高要求;(3)高危险体育赛事具有多样性,要求不同的自然、人工场地以及全面保障条件来适应项目的举行,体育行政部门有必要针对不同高危性体育项目要求体育赛事活动组织者构建不同安全保障系统。因此,举办高危险性体育赛事活动属于《行政许可法》第12 条第(1)项所规定的“……直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项”。

新修订的《体育法》第106 条第1 款规定了举办高危险性体育赛事活动行政许可的申请条件。首先,高危险性体育赛事活动组织者需要配备具有相应资格或者资质的专业技术人员,这是高危险性体育赛事顺利举办的“人”的保障。其次,高危险性体育赛事活动的组织者需要配置符合相关标准和要求的场地、器材和设施,这是高危险性体育赛事顺利举办的“物”的保障。

最后,高危险性体育赛事活动组织者需要制定通信、安全、交通、卫生健康、食品、应急救援等相关保障措施,这是高危险性体育赛事顺利举办的“技”的保障。而有关举办高危险性体育赛事活动许可一般程序、制定赛事活动目录采取跟经营高危险性体育项目相同规定。但是,就举办高危险性体育赛事活动行政许可程序中的行政许可申请人、行政许可的审查、行政许可的主体、行政许可的期限等需要在下位法中进行明确规定。

4 结语

好的制度关键在于执行,周密的制度保障措施,需要有必要的监督管理措施,使好的制度能够在实践中达到预期的效果[3]。监督管理也是一把双刃剑,没有监督的权力必然导致腐败,体育事业同其他领域一样,需要落实对行政机关的监督,让权力在制度的笼子里合理地运行。新修订的《体育法》新增“监督管理”一章,通过明确体育行政等部门的责任,建立体育行政执法机制,强化各行政部门的协调关系,对于督促相关行政部门依法行政、及时纠正行政许可实施过程中的违法行为、完善行政许可权的运行程序、规范体育市场、体育赛事活动、高危险性体育项目和高危险性体育赛事活动的运行具有重要意义。新修订的《体育法》进一步明确体育行政部门和相关部门进行体育监督管理的法律责任,特别在“法律责任”一章规定了未经许可举办高危险性体育赛事活动、未及时中止体育赛事、不符合安全条件、存在弄虚作假、营私舞弊等行为、未按要求采取保障措施的体育赛事活动组织者的法律责任(第110 条),以及未经许可经营高危险性体育项目的经营者的法律责任(第113 条),进一步明确体育行政部门对体育市场、体育赛事监管的方式方法,实现体育行政监管既不“越位”,也不“缺位”。