新时期农村小型农田水利的建设及管理研究

刘芳梅

（云南省红河州元阳县南沙镇农业综合服务中心，云南 元阳 662400）

正所谓“民以食为天”，农业作为第一产业，在整个国民经济体系中发挥着极为关键的作用，没有农业一切都无法存在，特别是对于中国这个拥有14亿人口的世界大国来说，更为重要[1]。党中央、国务院高度重视“三农”问题，将妥善解决好“三农”问题视为社会发展的重点。农业是“三农”问题的核心，农业问题的核心解决路径在于水利，毫不夸张地说，水利已经成为了农业的命脉，而农田水利设施已经成为了农田水利的重要组成部分[2]，对于农业的可持续发展起到了积极的推动作用。我国自古以来就高度重视农田水利设施的建设，在秦汉时期就已先后出现了一系列的著名水利设施，包括郑国渠、都江堰等，既可抗旱涝，又可灌溉农田，还可抵御自然灾害，有效地减少了农业种植收入的风险。小型农田水利设施在我国农田水利设施中占有很大的比例，无数的灌排泵站、机井、引水渠道和沟渠已经成为了农业生产的有力推手，在农田水利工程方面发挥出“最后一公里”的作用，为维系农村社会稳定、保护粮食安全有极为重要的价值[3]。由此可见，对新时期农村小型农田水利的建设及管理进行深入探讨是极为重要的。

1 农村小型农田水利设施的基本概念及特征

1.1 农村小型农田水利设施的基本概念

小型农田水利设施通常是指应用于田间地头的小型水利设施或工程，包括灌水沟、引水闸和水库等，具体来看，主要是指除旱涝面积小于3万亩、灌溉面积小于1万亩、水库容量小于1万m3，每日供水量不超过2 000 m3的农田供水工程，可分为6大类：第1类是输水配水设施，包括渡槽、输水管道和水渠等；第2类是农田灌水设施及农田供水设施，包括喷灌、滴灌和水泵等；第3类是蓄水设施，包括水池、水塘坝和小型水库等；第4类是防洪排涝设施，包括排水沟渠和小型河堤等；第5类是引水设施，包括小型闸坝和小型引水闸等；第6类是农村小型供水设施，包括农村水窖和田间沟渠等。

1.2 农村小型农田水利设施的主要特征

农村小型农田水利设施的重要功能在于为农业生产提供较佳的供水灌溉服务，且富有取水便利、类型多元和规模小等一系列突出特点[4]。由于我国农村地区幅员广阔，各地的地域差异较大，尤其是在水资源分布方面具有很大的差异性，这样一来，就导致不同地区的小型农田水利设施或多或少有所不同。与此同时，若要让农村小型农田水利设施在提水、引水和蓄水等方面达到预期功能效果，必须要以稳定的水源供给作为基础，但令人遗憾的是，在空间、时间和气候等因素的影响之下，很多区域的水源供给存在着一定的浮动性，再加上水源地的制约，会让农村小型农田水利设施的水源供给有较为明显的不确定性。此外，农村小型农田水利设施的使用者与建设者（或所有者）存在着一定的信息不对称现象，农村小型农田水利设施的使用者是广大农民朋友，他们在多年的使用过程中已经积累了大量的使用信息，农村小型农田水利设施的建设者（或所有者）相对来说，只能掌握较少的使用信息，也正是由于这种信息不对称而导致农村小型农田水利设施在管理方面有所欠缺[5]。

通常而言，农村小型农田水利设施既具有排它性特征，又具有正外部性特征，可将其视为一种准公共物品，介于私人产品与公共物品之间。基于排它性特征来看，可将农村农田水利设施分为2类。第一，具有非竞争性、非排它性特征的纯公共物品，例如农田灌溉工程和大型水库等；第二，富有非排它性特征，但不具备竞争性的准公共物品，例如小型农田水利设施。正是由于其存在着较为明显的准公共物品特征，无论是在建设方面，还是在管理方面，均可沿用公私合作模式，进而改变传统意义上只能由政府投资建设管理的方式。既然农村小型农田水利设施是一种准公共物品，那么肯定会被赋予正外部性特征，即生产成本大于收益成本。若农村小型农田水利设施仅仅只是由私人来投资建设与管理，那么其所获得的经济收益一定会小于所付出的建设与管理成本，而私人通常都是极为理性的经济人，他们不愿意去干赔本的事情，故而就会放弃或者降低此类投资支出，由此可见，很有必要注意降低小型农田水利设施的“正外部性”，进而推动农村小型农田水利设施的可持续性发展。

2 实例分析——以A市为例

A市近年来紧紧围绕“节水改造”与“灌区续建配套”来大规模开展农田水利工程建设，自2009年起，在农村小型农田水利工程方面共计投入了34.5亿元人民币，先后开展了9个灌区节水改造项目，27个县级以上小型农田水利重点项目。截止到2021年12月31日，已建成22万余处小农水设施，包括1 473个小型泵站、4 710个塘坝、663个小型水库、18.7万眼机井。A市境内的节水灌溉面积已经达到了32万hm2，灌溉面积超过了51万 hm2。农村小型农田水利设施的大规模建设，很好地推动了A市社会经济的可持续性发展。

2.1 A市在农村小型农田水利工程的主要做法

2.1.1 规范工程建设程序

一方面，A市强化农村小型农田水利工程项目的管理。由A市公共资源交易中心来对农村小型农田水利工程项目开展招投标。按照相关规定来推动项目合同管理制、项目法人制、项目建设监理制和项目招标投标制，从多个方面来狠抓工程项目建设，尤其是在安全生产、质量监督和招投标等环节更是特别重视。另一方面，A市优中选优，选出一批业内信誉度较高的第三方中介机构来协助政府开展小型农田水利工程项目的验收与评审等，效果较为明显。

2.1.2 创新投资融资体制

第一，A市多方筹集专项资金来加大地方财政投入，2020年在小型农田水利工程项目方面的预算资金就达到了2.53亿元人民币。第二，A市主动向上级部门申请小型农田水利项目工程资金，切实推动“资金”与“政策”的合力。第三，A市开拓创新，进一步优化小型农田水利工程项目的投融资渠道，主动引导民间资本加入其中，仅2020年，就有0.66亿元民间资本投入到“小农水”项目之中。

2.1.3 创新工程建管机制

A市采用培育市场主体、创新管护模式等一系列改革措施来积极推动小型农田水利工程项目的运行管护方式创新，有效解决了建管用分离、管护体制不顺等问题。例如：A市某灌区的工程＋水费由社会组织——灌溉协会来代管，涉及16个村庄、553.33 hm2灌区面积，目前已经代收水费75万元，计提维修基金7.5万元。

2.1.4 完善农业节水体系

A市早在2015年就开始编制农业节水灌溉规划，提出要在2020年全市范围内大体完成农业灌溉节水化的目标，现已达到预定目标。与此同时，A市人民政府结合本地实际情况，颁布出台了《A市农田水利管理办法》《A市节约用水集中行动工作方案》等制度，还分解了相应任务，具体落实到各个下属单位。

2.2 A市农村小型农田水利工程存在的主要问题

2.2.1 建设管理资金的来源渠道较为单一

A市农村小型农田水利工程项目的建管资金采用“国家（省）财政资金+市（县）财政资金”，其中，主体资金是国家（省）财政资金。虽然各级财政资金的投入在近年来得到了一定程度的提高，但增加幅度有限，农村小型农田水利工程项目在建后的预期效益不高，再加上农户经济实力弱，导致民间资本的引入较为艰难，虽然已经引入了一些民间资本，但资金数量还难以达到需求。建设管理资金的投入单一，也会导致新建小型农田水利工程项目的质量、标准和规模不能达到预期效果，而已建的小型农田水利工程项目在维护资金不足的制约之下，易出现老化失修的现象。

2.2.2 产权不清晰

任何的公共设施若要达到较佳的建管效果，都需要对产权归属进行明确，农村小型农田水利设施也不例外，之所以有很多农村小型农田水利设施出现建设不良、维护不佳的情况，究其本质，还是在于产权模糊不清。

2.2.3 农业水价不健全

A市在机井灌区农业用水计量方面还有所欠缺，特别是计量设施相对落后，难以达到精准计量的效果。农业灌溉水费计收难度大、价格低，且征缴收取率还很低，难以从中计提出足够的小型农田水利工程项目管护资金。与此同时，A市农业灌溉水源被生活用水、工业用水和城市用水等大量挤占，且还未构建起与之匹配的补偿机制，如此种种，均导致A市水资源的利用率较低。

2.3 推动新时期A市农村小型农田水利工程建设及建立管理的具体路径

2.3.1 健全农村小型农田水利工程建管资金新机制

建管资金新机制的健全离不开市场与政府的共同推动，务必要进一步强化行业监管力度。第一，强化各级财政资金的投入力度，尤其是国家（省）财政资金的投入需加大，让财政资金成为农村小型农田水利工程建管的主导资金来源。第二，大规模推动“建管一体化”模式，结合当地的实际情况来开展“先建后补”“以奖代补”等多种方式来鼓励更多的民间资本进入到农村小型农田水利工程之中，本着“谁投资、谁受益”的原则，形成“政府引导、社会各界共同参与”的多元化投融资模式。第三，农村小型农田水利工程的管理方式要做到“一地一政”“一村一策”，切实做到因地制宜，通过第三方监管、资质准入设置等方式来挑选出适宜的管护主体。

2.3.2 建管并重，明晰产权

第一，对小型农田水利设施的所有权进行明晰，尽量达到设施归属明确的效果，并且进一步凸显出农民用水协会的功能作用，让农民用水协会成为小型农田水利设施的建设管理主体，尤其是要让他们在水费计收、工程管护和计划用水等处发挥出积极作用，达到较佳的效果。第二，对职权分工进行明确，让小型农田水利设施的使用者与投资者均可展现出各自的作用。第三，可灵活运用股份合作制、租赁制和承包制等多种方式，进而使小型农田水利设施的管理权日渐科学化、经营权日渐高效化和所有权日渐明确化，最终让农村小型农田水利设施发挥出应有的效果。

2.3.3 推进农业水价综合改革

第一，农业灌溉用水指导价要科学制定，既要考虑到广大农民朋友的实际承受能力，又要结合当地灌溉成本，在综合权衡之后，由政府物价部门公布，并接受社会监督。与此同时，针对不同的农业灌溉用水量，要采取阶梯式的定价机制，农业灌溉用水量越小则水价越低，反之则越高，以此来引导广大农户能够自觉养成节约用水的习惯。第二，政府有关部门要进一步强化农业用水计量设施的建设力度，基于灌溉用水定额来向各个用水主体逐级分解农业水权，用水主体只有取得了农业取水许可证之后，方可使用灌溉用水。

2.3.4 完善农业节水政策体系

要在政策层面来推动与农业节水相关政策措施的完善，尤其是要进一步明确维修养护基金、用水补贴、工程产权和用水计量等规章制度，努力加大高效节水灌溉技术和水肥一体化技术的普及力度，集中人力、物力和财力来构建农业高效节水示范区。与此同时，还要注意维护现有的小型农田水利工程，以此来增强其水资源利用率，防止出现不必要的水资源浪费。例如，定期对水渠淤泥进行清理，定期对输水管道与水渠进行修缮等。

3 结束语

总之，水资源已经成为推动农业发展的关键，而农村小型农田水利工程作为输送水资源的“血管”，扮演着极为重要的角色，尤其是在党中央、国务院高度重视“三农”问题的大背景下，更是为农村小型农田水利的建设及管理注入新动力，务必开拓创新、勇于进取，为带动农村经济发展和社会稳定打下坚实基础。