新时代我国司法民主制度建设与创新*

■高长见

【提 要】从理论上分析，我国司法民主制度是全过程人民民主在司法领域的实现形式，也是习近平法治思想中“坚持以人民为中心”法治立场的具体体现，是让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的制度保障。在深入推进全面依法治国的进程中，司法民主制度具有维护司法公正、加强监督制约、提高司法公信力的制度功能。在加强司法职业化改革的同时，应当进一步加强司法民主制度建设，重点应当是促进人民陪审员制度的实质化和实现人民监督员制度的法治化，确保人民群众参与司法的有效性。

2019 年11 月，习近平在考察上海市基层立法联系点时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”[1]的概念。“全过程人民民主”是对中国特色社会主义民主的特色以及优势的新概括，也是对我国民主制度建设实践的新总结。全过程人民民主的特征在“全”，它包括了中国特色社会主义制度各个领域的民主实践和民主制度。其中，法治领域中的民主制度与实践既是全过程人民民主的重要内容，也是全过程人民民主的法治保障。

在法治领域的全过程人民民主制度形式与实践方面，司法民主是重要组成部分，也是其在司法领域的具体实现形式。同时，在法治建设领域，司法民主制度也是实现习近平法治思想中“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标的保障，司法民主制度建设是维护司法公正的基本路径。从保障人民群众有效参与司法的角度分析，我国司法民主制度主要有人民陪审员制度和人民监督员制度两种形式，司法中的见证人制度及司法调解、司法听证中的人民群众参与制度则为补充形式。作为全过程人民民主在司法领域的主要实现形式，司法民主制度建设既是中国特色社会主义司法制度的完善，也是全过程人民民主制度具体形式的完善。

本文将在全过程人民民主的视域下，分析我国司法民主制度的理论属性及其制度功能，并提出新时代司法民主制度建设和创新的主要内容应当是推动人民陪审员制度运行的实质化，以及加快人民监督员制度的法治化、规范化发展进程。

一、我国司法民主制度的理论属性与价值

司法民主与人民群众参与司法这两个概念的内涵与外延基本一致，指向的都是人民群众对司法权的监督和对司法活动的有效参与。司法民主的核心是司法过程的民主以及司法结果的民主，司法过程的民主指在司法过程中的确保人民群众最大限度的平等参与，普通公民能够参与到司法程序和司法判决的形成过程中；司法结果的民主则指司法判决中应当通过法定程序吸收人民群众的意见，人民群众参与作出司法判决。

在我国的语境下，准确理解司法民主需要正确认识司法民主与司法为民的关系，“司法为民”具有重要的价值，但并不是现代意义上的司法民主。司法“为民”有司法“为了人民”之意，它强调的是司法应当为人民服务，而不是只为社会中的达官显贵、有钱有势者服务。司法为民更多的指的是一种对工作作风或者工作态度的要求；司法民主则是全过程人民民主和人民当家作主的宪法原则在司法领域的体现，也是一种确保民主原则贯彻落实的体制和机制性的安排。司法民主要求充分尊重、保护和发挥人民群众的主观能动性，要求以制度形式突出人民群众在司法中的的主体地位和主导作用，防止司法中的法律精英主义脱离群众的危险。“司法民主是人民当家作主在司法领域的具体体现，揭示了人民司法的运作体制和工作机制的根本特征。从党的群众观点和群众路线来看，司法民主不仅要求司法机关及其工作人员践行‘一切为了人民’的根本宗旨，而且必须遵从‘一切依靠人民’的根本要求，实行‘从群众中来，到群众中去’的群众路线。”[2]

在新时代，我国的司法民主制度的理论属性可以从两个维度界定，它是全过程人民民主的组成部分及在司法领域的具体实现形式，也是贯彻习近平法治思想中“坚持以人民为中心”法治立场和让人民群众感受到公平正义的制度保障。

第一，司法民主制度建设是全过程人民民主的重要组成部分。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调指出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[3]。“全过程人民民主”深刻反映了中国特色社会主义民主政治的特征，全面和系统地揭示了“人民民主”作为国家治理和社会治理重要治理机制的治理特点。[4]我国的全过程人民民主是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主，是法律化、制度化的民主，它不仅建立在法治轨道，也体现在法治建设全过程、各领域，“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等等一系列法治活动的过程。

在法治建设过程中的民主形式中，司法民主具有独特的理论价值和重要地位。与立法民主相似，司法民主强调了人民群众对司法过程和司法决策的有效参与，是全过程人民民主在司法领域的法治化实现方式，也是法治领域贯彻全过程人民民主的代表形式。从理论上分析，我国的司法民主具有显著的特征，它的内容以及运行机制具有特殊性，这使得它不同于政治民主、立法民主、执法民主等其他领域的民主，是全过程人民民主丰富内涵和多样化形式的体现。首先，司法民主具有严格的法定性与程序性。这一属性表现在司法民主的形式或者过程都严格受法律的限定，并且应当遵循特定的法律程序。在司法中，人民群众能够参与的范围、形式、程度都是有明确法律依据，人民群众参与司法的过程或者参与司法判决的形成都需严格遵循相关法律规定。同时，在参与过程中，由于普通民众普遍缺乏法律知识，也需要司法人员进行必要的指导，在审判中则一般只承担事实认定职能，不履行法律适用职能。其次，司法民主具有有限性。毫无疑问，不论是在大陆法系国家或者是英美法系国家，人民群众参与司法的范围和程度都是有限的，不适用于司法的所有领域和所有阶段。一般而言，各国都把审判阶段作为司法民主的主要领域，司法民主制度以审判阶段的参审制和陪审制为主。在刑事诉讼的起诉阶段也有司法民主制度，但其适用范围较为有限。我国的司法民主也具有有限性的特征，以人民陪审员制度和人民监督员制度为基本制度形式，以法律、司法文件确定的范围为限参与到司法活动中。

第二，我国司法民主制度是习近平法治思想中“坚持以人民为中心”的法治立场的具体体现，也是贯彻其中“公平正义论”的制度保障。

在习近平法治思想中，“坚持以人民为中心”是关于法治建设的基本立场。“以人民为中心”的法治立场要求法治建设从根本上保障人民当家作主，并把保障人民权益贯穿在法治建设全过程各方面，更好的满足人民群众对法治、公平、正义、安全等日益增长的需要，不断提高人民群众获得感、幸福感、安全感。人民陪审员制度和人民监督员制度的核心内容是保障人民群众对司法的有效参与和监督，直接体现了习近平法治思想中“坚持以人民为中心”的法治立场。

习近平法治思想中，关于维护社会公平正义的论述极为重要，特别是其中的“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的论述，是司法实践和司法体制改革的的根本指导思想。2012年12月，习近平明确提出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”[5]让人民群众在每一个司法案件中“感受到公平正义”的要求并不是提出了脱离实体公正和程序公正的评价司法公正的独立标准，而是赋予实体公正和程序公正以新的内涵与要素，它更加强调了实体公正的“可感受性”与程序公正的“参与性”，而我国司法民主制度是实体公正“可感受性”的必要转换机制，也是程序正义“参与性”的直接体现。实际上，程序公正的“参与性”是程序公正“可感受性”的核心要素。在内容上，程序公正的“参与性”指尊重诉讼当事人、被告人的程序主体地位，确保其有效参与程序的性质，也指案外人、社会公众能够在有效参与到司法过程和司法判决的形成中，切实感受到司法中公平正义，这就对司法民主制度建设提出了新要求。“程序正义与结果正义的‘感受’之间有着复杂的联系，程序正义对于结果正义的实现尤其是结果的接受发挥重要的保证作用，而结果正义作为人们的规范性期望，又在很大程度上影响着对程序正义的感受。”[6]实际上，如果把“感受到公平正义”理解为司法的结果正义，其中的转化媒介就是社会公众对司法程序的有效参与，缺乏“参与性”的程序正义既是不完整的，也无法转为结果正义。

在司法民主制度下，人民群众通过有效的参与司法，能够把普通人常识、常情、常理带入到司法过程和司法判决中，也是其自身和当事人感受到司法中的公平正义的有效途径。一位著名法官曾经说：“法官误认一切的人都像他们一样合逻辑，而陪审员则往往更明了普通人的混乱和谬误。”[7]强调司法民主制度对让人民群众感受到公平正义的意义，并不是否定司法职业化建设的作用。实际上，司法民主不是对司法职业化和专业主义的否定，与司法民主相对立的是司法官僚主义，而不是司法职业化。

二、我国司法民主制度的制度功能及创新发展的意义

在新时代，我国的司法民主制度也具有独特的服务于司法的制度功能。从功能角度检视，我国司法民主制度具有维护司法公正、加强监督制约、增强司法权威与提高司法公信力的重要功能，司法民主制度建设不仅是全过程人民民主的丰富与发展的重要组成部分，也是解决司法领域制约司法公正问题的重要手段。

第一，司法民主制度建设有利于维护司法公正。司法民主制度通过保障在司法过程中有效吸收普通人的常识、常情和常理，有利于矫正司法中可能出现的职业偏见，进而维护司法公正。司法民主制度对于维护司法公正的独特价值，也是各国司法民主制度的共同理论基础。美国联邦最高法院的怀特大法官曾经在“邓肯诉路易丝安那州”判决中曾这样强调美国陪审团制度维护司法公正的意义：“赋予被指控者获得同阶陪审团审判的权利，就是给予他一种无价的安全保障，以防止腐败或者过分热忱的检察官侵害，防止屈从、偏袒或者怪癖的法官的侵害。”[8]

第二，司法民主制度建设有利于加强对司法权力的有效监督。法国思想家托克维尔曾说：“看来似乎是限制司法权利的陪审团实际上是加强了司法的权力，任何其他国家的法官都没有人民分享法官特权的国家的法官强大有力。”[9]托克维尔这里所称的司法民主加强了司法的权力，原因在于司法民主形成了对职业法官的有效监督，而受到监督制约的权力无疑更具有公信力与可接受性。我国司法民主制度通过保障人民群众对司法的有效参与，有利于维护司法公正，同时也加强了对司法权力运行的外部监督，提高了司法判决的可接受性。以人民监督员制度为例，在“捕诉一体”改革以及取消捕诉分离这一重要的内部监督制约机制后，客观上凸显了完善人民监督员制度的迫切性，以加强对检察权的外部监督。而作为我国司法民主制度的重要形式，人民监督员制度是对检察官办案活动的外部监督制度，具有促进起诉裁量权的规范行使、防范检察权滥用的独特功能。

第三，司法民主制度建设有利于增强司法权威和提高司法公信力，有效发挥司法职能。现代司法一般具有双重职能，即定分止争的本职职能和推动国家治理体系和治理能力现代化的治理职能。不过，司法发挥化解矛盾纠纷职能和国家治理职能有赖于较强的司法权威和较高的司法公信力，而司法权威、司法公信力不仅来源于职业化和专业化，也来源于健全的司法民主制度。在我国司法民主制度中，人民群众对司法的有效参与就把司法权威植根于最广泛的人民支持之中，也把司法公信力植根于人民群众的信念之中，有利于增强司法权威和提高司法公信力，也有利于司法充分发挥纠纷解决职能和国家治理职能。

在新时代，司法民主制度建设的重要实践意义在于，它有利于解决当前制约司法公正的深层次问题，是让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的不可或缺的制度保障。当前，司法领域中仍存在制约司法公正的一些深层次因素。在2021年的“政法队伍教育整顿”中，“有案不立、压案不查、有罪不究”被列为教育整顿中的六类“顽瘴痼疾”之一。经过教育整顿，共认定法院系统有14.5 万件、检察系统有1.8 万件、公安系统有27.3 万件。而对2018 年以来政法机关“有案不立、压案不查、有罪不究”问题开展的大排查中，公安系统因执法办案等问题处理处分干警9.6 万人，近八成涉及有案不立、压案不查；检察系统因审查起诉等问题处理处分干警六千多人，六成以上涉及对受理案件长期搁置、久拖不决，应捕不捕、应诉不诉。[10]政法队伍教育整顿中发现的上述问题表明，司法中仍存在损害司法公正的突出问题，需要从体制、机制各个方面进行针对性的完善。另一方面，在司法领域，对司法腐败的治理不但有削减存量问题，也有遏制增量的问题，当前对司法权力运行机制的监督制约仍存在一些问题，亟待加强监督制约。此外，当前的司法体制改革成就显著，但仍有系统集成不够，司法管理存在短板，综合配套举措落实存在差距等问题。

应当说，化解上述制约司法公正的深层次问题，司法职业化建设及完善司法责任制当然是重要对策，而加强司法民主制度也极其重要。司法民主制度的制度功能决定了它对维护司法公正的重要价值，它通过吸收人民群众的智慧，在司法过程中可以有效监督司法权力的规范运行，以遏制司法专横与司法腐败，化解制约司法公正的消极因素。同时，它也可以保障司法判决中积极吸收普通人的智慧，弥合常识与司法专业结论可能出现的分歧。当然，司法民主制度发挥汇聚民智、遏制司法专横的功能有其前提条件，即人民群众对司法的参与具有民主性、随机性和有效性，要避免司法民主制度出现“形式化”倾向。

三、新时代司法民主制度建设与创新的主要任务

在党的十八大后的司法体制改革中，党和国家高度重视司法民主制度建设问题，特别是人民陪审员制度与人民监督员制度的发展完善问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在司法民主制度建设方面明确要求：“保障人民群众参与司法”；“坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法……完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”2018年，全国人大常委会通过了《人民陪审员法》，标志着人民陪审员制度进入了法治化的新阶段。2018 年，全国人大常委会也修订通过了《中华人民共和国人民检察院组织法》，第27 条明确规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”人民监督员制度第一次有了明确法律依据，在法治化、规范化建设方面取得重大突破。

为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，今后应当更加重视人民陪审员制度和人民监督员制度完善，重点则应当是推动人民陪审员制度运行的实质化，以及加快人民监督员制度的法治化、规范化发展进程。

第一，推动人民陪审员制度运行的实质化。在2018 年《人民陪审员法》制定后，人民陪审员制度在实践中的适用大大扩展，有效保障了人民群众对司法的参与。近年来，司法实践中大量适用了人民陪审员参审，以普通案件、民事案件为主要参审对象。根据统计，“人民陪审员法实施两年来，全国各地法院人民陪审员共参审各类案件659.4 万余件”[11]，即一年内参审的案件数量约为300 多万件；而2020 年地方各级人民法院和专门人民法院共受理案件3080.5万件，扣除其中的执行案件1059.2万件，各类诉讼案件约为2021.3万件。[12]根据这两个数据推算，人民陪审员参审案件比例超过了10%。而从参审案件类型分析，当前的人民陪审员参审范围以民事案件为主，适用七人合议庭审判的案件较少。在人民陪审员法实施两年来，总计参审的659.4 万件案件中，“民事案件514.2 万余件，刑事案件102.4 万余件，行政案件42.8万余件，由人民陪审员参与组成七人合议庭审结社会影响重大的案件1.2 万余件”[13]。

当前的人民陪审员参审实践积极效果明显，但仍存在一些形式化的问题。例如，人民陪审员的参审机制的职权化、参审范围的泛化，有些地方还把人民陪审员作为解决“案多人少”的对策，“个别地方把‘人民陪审员’当成‘人民调解员’，有的地方让人民陪审员参与执行、送达、化解信访、执纪、监督、法治宣传等多项工作”[14]。因此，为了解决“形式化”问题，人民陪审员制度应当进一步优化参审范围规定，适当限制普通案件中的人民陪审员参审，完善参审职权机制，扩大七人合议庭的适用数量和比例。

第二，加快人民监督员制度法治化、规范化发展进程。2018 年10 月，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》中第27条明确规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”人民监督员制度正式成为一项国家法律确立的制度，步入法治化的新阶段，同时人民监督员制度的监督对象也从检察机关的自侦案件扩展到人民检察院的办案活动。在国家监察体制改革后，人民监督员制度的监督对象发生了重大变化，2019 年9 月，最高人民检察院印发实施了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称2019 年《规定》），以落实修改后《人民检察院组织法》。2019 年《规定》从规范人民检察院接受人民监督员监督的角度，对人民监督员监督检察办案活动作出全面调整和完善。与以往历次规范人民监督员制度的文件相比，2019 年《规定》有着根本性不同，是当前人民监督员制度的规范依据。

2020 年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》，2021 年印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，都对完善人民监督员制度提出明确要求。此后的人民监督员制度的改革，关键应当是以司法民主制度的定位为出发点，完善相关制度细节和运行机制。有学者认为，当前人民监督员扮演的是一种事后的、旁观者的角色。这种监督既不及时也不包含实质性内容，有且仅有“外部监督”这一种方式的前提下难免成为检察机关办案“锦上添花”的工具。[15]人民监督员制度应当改变单纯监督制度的定位，而以司法民主制度的定位完善具体机制。

具体而言，首先应当加快《人民监督员法》立法进程，以实现其法治化、规范化的发展目标。2018 年《人民检察院组织法》只是简要规定了人民监督员制度，并未对其具体制度进行规定，当前人民监督员制度的规范依据主要是2019年《规定》。但2019年《规定》不属于司法解释，也不属于多机关联合发布的规范性文件，只是最高人民检察院发布的司法文件，存在权威性不足的问题。人民监督员制度应当以人民陪审员制度为蓝本，以立法形式明确制度框架和基本内容，加快《人民监督员法》的立法进程。其次，当前人民监督员制度的运行存在很大不确定性。2019 年《规定》仍缺乏关于人民监督员的人数、评议规则、表决规则的详细规定，不利于发挥人民监督员制度的制度功能。人民监督员制度功能发挥效果如何，很大程度上取决于其制度细节是否完善，包括人民监督员开展监督活动的人数组成，人民监督员团队如何形成一致或多数意见，以及人民监督员监督意见是否具有约束力等。因此，应当进一步健全关于人民监督员人数组成、表决规则、评议规则等方面的规定。

注释

[1] 《习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答》，学习出版社、人民出版社2021年版，第280页。

[2]冯文生：《司法民主的寓意》，《人民法院报》2014年8月27日。

[3]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月1日。

[4]莫纪宏：《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》，《中国法学》2021年第6期。

[5]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第14页。

[6]刘立明：《“感受到公平正义”的法治意蕴》，《江苏社会科学》2020年第5期。

[7]龙宗智：《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，《人民检察》2005年第4期。

[8]【美】博西格诺《法律之门》，邓子滨译，华夏出版社2002年版，第509页。

[9]【法】托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1985年版，第157页。

[10]《整治“有案不立、压案不查、有罪不究”问题，提升执法司法公信力》，《人民日报》2021年11月4日。

[11]《规范选任管理提升参审质效推动人民陪审员工作行稳致远》，《人民法院报》2020年10月20日。

[12]《最高人民法院工作报告》，《人民法院报》2021年3月9日。

[13]《最高法院和司法部通报人民陪审员法实施两周年工作情况》，《人民法院报》2020年10月20日。

[14]《规范选任管理提升参审质效推动人民陪审员工作行稳致远》，《人民法院报》2020年10月20日。

[15]陈卫东：《新时代人民监督员制度的发展与完善》，《法学》2019年第3期。