全过程人民民主语境下参政党民主监督强化路径探析

2022-11-23 18:07齐春雷
湖北省社会主义学院学报 2022年4期
关键词:参政党民主监督民主党派

齐春雷

(安徽省社会主义学院,安徽 合肥 230051)

积极发展全过程人民民主,是党的十九届六中全会关于新时代中国民主政治建设的新部署、新要求。发展社会主义民主政治既是推进国家治理现代化的重要内容,也是重要动力。政党在国家与社会、民众良性互动上起到不可或缺的纽带作用。参政党民主监督是参政党的基本职能,是促进执政党科学执政、民主执政的重要路径,也是全过程人民民主的重要组成部分。当下,应依托发展全过程人民民主的契机,进一步发掘、强化参政党民主监督的职能优势,加强中国特色社会主义参政党建设。

一、发展全过程人民民主是国家治理现代化的必然要求

“所谓国家治理体系,指的是规范政治权力运行、维护公共秩序、促进公共利益的一系列制度和程序,以及内含于其中的自由、平等、公正等价值观念。”[1](P3)现代国家治理体系作为有机、协调、动态、整体的制度运行系统,是一种民主的治理体系,治理主体不再局限于国家、政党、政府,而是转向社会、民众的多元参与与协同合作。全过程人民民主的提出,呼应了中国国家治理现代化的现实需求,也契合了现代民主政治发展的必然趋势。

(一)国家治理现代化急需民主政治发展激发社会、民众的创造活力

新中国是作为革命党的中国共产党在推翻旧制度、旧政权基础上完成的国家建构,执政党与国家、政府在结构、职能各方面具有高度的同构性,在计划经济年代呈现出国家和社会融合贯通的特征。执政党以强大的政治影响力,自上而下通过单向度权力控制、“单位制”的体制化整合对政治、经济、社会多种关系加以行政化,虽然有效实现了对社会、民众的统一有序管控,但民众个体的特性无法充分彰显,社会自主发展的活力被抑制。改革开放以来市场经济体制的确立、发展、完善,在释放市场自主性和活力的同时,也打破了国家——社会的一体化格局,资本、技术、人才成为市场自由流动的要素,以市场为主导进行资源配置,社会发生剧烈转型,社会阶层结构出现巨大变化。随着全面改革的深入推进,社会阶层分化更加剧烈,国家、社会的分野更加明晰,社会自主行动领域日渐扩大,社会交往范围不断扩展,民众个体之间、社会组织之间的联系更加多元多样。面对超大规模人口、超辽阔疆域、超复杂民情的国家,治理仅仅依靠执政党及政府一方显然是不够的,国家治理现代化适应社会转型分化、社会力量发育成长的现实需求,需改变传统自上而下的权力运作模式,转向寻求与社会的良性互动。为此,必须通过发展民主政治,正确引导多元化社会主体的利益诉求,充分调动其自组织性、自律性,激发社会的创造活力,挖掘民间的创新潜能。

(二)国家治理中公共权力运行急需民主政治发展加强权力监督

国家治理是政治权力运作、公共政策制定实施的具体系统工程。“权力是特定主体将其意志强加于他物,使之产生一种压力继而服从的能力。”[2](P1)“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的,但是也是危险的。”[3](P189)中国的国情对国家治理精细度提出更高要求,需要国家提供更多的公共产品、公共服务,客观上导致公共管理职能扩大、公共管理机构权限膨胀。恩格斯指出,“社会产生着它所不能缺少的某些职能,被指定去执行这种职能的人,就形成社会内部分工的一个新部门。这样,他们就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益,他们在这些人的关系上成为独立的人”[4](P482),这种“独立的人”,于是具有了利用公共权力谋取私利、侵犯公众利益的“独立”空间。因此,遏制腐败是政治学永恒的主题,而监督是解决这一难题的基本路径,需要设置各种监督的权限,对公共权力的行使主体及其过程实行监督。改革开放40多年来,经济体制转轨、社会体制转型给国家、社会发展进步带来巨大活力的同时,

也出现了一些权力寻租的区域性、阶段性腐败现象,说明国家治理体系完善、国家治理良性推进还面临着公权力异化问题。因此,通过民主政治的发展以制约权利、监督权力,成为国家治理中急需解决的重点难题。

(三)加强民主监督是全过程人民民主发展的必然要求

没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。新民主主义革命时期,中国共产党高举人民民主的旗帜,使星星之火在中华大地形成燎原之势。抗日根据地时期,中国共产党探索“豆选法”民主选举、“三三制”民主政权等民主政治实践。新中国成立以来,我国民主政治建设已经取得实质性进展,选举民主与协商民主相辅相成、相得益彰,共同构成中国社会主义民主政治的重要形式。然而,腐败仍然是执政党面临的一大危险。政治权力必须加以制约,否则必然因权力的膨胀而背离其致力于公共福祉的初衷。一个长期执政的政党容易产生惰性,欠缺危机意识,面临脱离人民群众的风险,这是苏联、东欧各国共产党始终没有解决好的问题,也是中国共产党执政70多年来一直致力于解决的问题。然而,历史经验表明,民主进程往往并非是掌控政治权力的组织、个人的自愿选择,需要来自社会、民众、政党各方力量的合力推进。发展全过程人民民主,需要将公共权力置于社会、民众的广泛监督之下,让权力在阳光下运行,民众的意见建议将充分表达,从而加强和改善中国共产党的领导,巩固中国共产党的执政地位,推进国家治理体系的良性运行。

二、民主监督在全过程人民民主发展中的价值优势

监督是人民民主权利的重要方面,理应成为全过程人民民主建设的重中之重,成为助力执政党民主执政、科学执政、依法执政的必然途径,成为国家治理现代化良性运行的保障。参政党作为中国国家治理的重要主体、中国政治舞台的重要政治组织,其存在和发展本身就是中国民主政治的重要标志,是多党合作政党制度民主价值的重要体现。可以说,参政党民主监督是全过程人民民主的重要组成部分。

(一)参政党民主监督是全过程人民民主的重要组成部分

民主党派对中国共产党依法执政、重大政策制定、干部为政清廉情况通过提意见、建议、作批评的方式进行政治监督,是多党合作政党制度设立的民主期待。周恩来指出:“互相监督首先应该由共产党请人家监督。……当然共产党员首先要党的监督,可是整个党的工作也还要其他党派来监督。同样,每个党员也要其他民主党派监督,因为,多一个监督做起事来,总要小心一点,谨慎一点。”[5](P350-351)“在中国大陆,迄今为止没有一个政治组织(包括民主党派)、社会组织(包括宗教组织),会给国家权威带来挑战,唯一重大的挑战来自于共产党内部和国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力的某些地方政府。”[6](P120)因此,参政党民主监督就显得十分必要和重要。参政党在接受中国共产党领导的前提下,本着“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的精神,通过民主监督帮助加强和改善执政党的领导,优化政党制度功能,促进民主政治建设。

中国特色社会主义参政党的三项基本职能是相互联系、彼此交叉、不可分割的有机整体。参政党民主监督寓于参政议政、政治协商之中,广泛贯穿于民主党派履职全过程,并且具有层次高、范围广、方式活的特点。可以在中共各级党委、政府、政协各种民主协商会、座谈会、情况通报会等会议上,进行会议协商型民主监督;可以在中央和地方党委组织或委托民主党派开展的专题调研中,展开专题考察调研型民主监督;可以通过民主党派和中共党委决策层的信息直通车、内部刊物、网站、专报等形式传递民主监督的相关信息;可以就重大方针政策、宪法法律实施、中共各级官员为政情况反映问题;可以担任特约人员参与执法监督、政策制定、案件调查等。参政党通过政党协商、考察调研、政协提案等多层次、多渠道、多形式的建言献策,使政治权力的运行更加符合民众的根本利益,更加符合社会各阶层群体的整体利益。参政党民主监督是寓协商于监督中和在监督中进行协商,是一种动态的监督方式,始终伴随着国家权力的运行过程,贯穿于中国政治生活的全方位,具有鲜明的政治性,成为发展全过程人民民主的重要组成部分。

(二)参政党民主监督在发展全过程人民民主中的独特优势

参政党具有高度的政党组织性,组织体系完整,社会影响力较大,成员政治素质、文化素质较高,拥有其他社会监督所不具备和无可比拟的人才优势、组织优势、渠道优势、资源优势。作为中高级知识分子为主体的政党,民主党派成员较之普通民众具有更高的政治敏感性、更强的社会责任感和更便捷的政治参与渠道,更有能力与条件对国家权力运行进行监督。民主党派成员在各级人大、政协、政府、司法部门广泛任职,使他们能够参与国家治理的全过程,开展更有针对性的监督。民主党派成员广泛分布于社会的各个领域、各个单位、各个社团、各种组织,通过民主党派成员搜集信息、了解情况,加强了与社会的联系,扩大了监督、制约公共权力的有效性和广泛性。这种同国家政治、经济、社会生活领域较强的联系性,使参政党民主监督面向广阔的社会生活,成为连接国家与社会协同治理的纽带。

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是社会主义协商民主的重要渠道。党派性是人民政协的突出特征,党外政协委员在人民政协中的比例超过60%,有相当数量的民主党派成员担任各级政协委员,以党派为单位在政协组织活动,发表政党的集体意见,与执政党开展政治协商,参加各类座谈会、通报会等。人民政协组织各民主党派开展考察调研、政治协商及民主监督具有成熟的组织依托和程序、机制保障,为参政党民主监督创造了条件。同时,人民政协各种规范性、制度化的协商会、通报会、专题讨论会,使参政党民主监督能够以协商的方式对国家治理中的种种事务开展高质量的监督。一方面,其监督具有比较广泛的代表性;另一方面,参政党相对超脱的位置、独特的视角决定了他们提出的意见建议能够跳出党政部门利益的羁绊,更为客观公正。

“以权力制约监督权力,这是国家政治生活领域的核心内容,也是现代民主的核心内容,民主监督离不开它对权力的强制性制约,国家权力是管理公共事务的主体之一,只要它在行使过程中就有可能被滥用,也就离不开以权力监督权力这种强制性直接的监督。”[7](P140)参政党民主监督作为一种非权力性的政治监督,大多数情境下虽然无法直接改变被监督者的政治行为,但是可以通过施加影响,促进执政党科学决策、民主决策。从这一层面看,参政党民主监督是我国人民民主政权自我完善的重要环节。在多党合作政党制度框架下,在立法、行政、司法领域,民主党派有大量成员任职,他们通过履职实现政治参与。因此,参政党民主监督并不只是一种柔性监督,而是柔中有刚,柔中带刚,对公权力的运行监督具有相当的社会影响力。参政党民主监督对执政党的权力运行构成了一定的影响,可以减少或避免权力腐败对政治稳定造成的负面影响,避免一党长期执政脱离社会民众的弊端。虽然参政党民主监督不具有法律强制性,但是它可以与其他监督形式如执政党党内监督、法律监督、舆论监督、行政监督等相辅相成、互为促进。

三、全过程人民民主发展中参政党民主监督的强化路径

发展全过程人民民主是执政党扩大人民民主,践行以人民为中心、坚持人民至上发展理念的政治宣示。参政党民主监督实质上也是为了发扬、扩大民主,二者具有高度的理念契合性和目标一致性。

(一)优化参政党民主监督的社会生态

政党监督离不开整个国家民主政治的发展,离不开民主氛围的营造。一方面,要加强和改善执政党的领导。习近平总书记强调“虚心恭听,言无逆逊,唯是是从,是执政党应有的胸襟”,既然参政党民主监督的出发点和落脚点是帮助执政党更科学、更民主地执政,就要在具体的政治实践中真诚、主动地接受监督,在平等、民主、和谐的协商氛围中,加强对参政党民主监督工作的支持。执政党应加大对中国新型政党制度、对民主党派履职尽责成果的宣传力度,把多党合作故事讲深刻,使执政党与参政党团结合作,使民主协商的理念转化为各级党委、政府官员的自觉行动,从而为参政党民主监督减少阻力、增加助力。同时,继续推进全面从严治党,优化党内作风建设,在自我革命中,逐渐消除一些党员干部的官僚主义作风,使各级党委、政府的干部能够充分尊重、听取民众意见建议,特别是不同的意见、反对的声音。要保障民众的民主权利。参政党民主监督是以权利制约权力,是民众民主权利的重要表达方式,其功能的发挥离不开整个国家政治体系对民众民主参与、民主选举、民主监督、民主协商等民主权利的保障。随着社会的发展、生产力的提高,民众积累的经济、社会资源越来越多,利益群体、利益诉求的多元化势必催生民众政治参与、利益表达的意愿。在发展全过程人民民主中要不断加强民主理念、政治文化的培育,营造浓厚的民主氛围,为参政党民主监督功能的发挥构建良好的政治文化、社会生态环境,厚植参政党民主监督的民意基础。

(二)激活参政党民主监督的政党能量

中国共产党作为执政党,已经发展成为一个拥有强大政治资源和社会资源的大党,而作为民主监督的主体的民主党派力量相对有限。在新型政党制度中,参政党接受执政党——中国共产党的领导,并不意味着可以弱化其政党意识和政党功能,参政党民主监督恰恰是中国新型政党制度的特色所在,也是其民主价值的核心所在。一方面,参政党要加强思想政治建设,强化参政党理论体系建设,使参政党成员对其在国家政治生活中的政治定位、地位和职责使命有更加清晰的认知,从而激发其高度的政治责任感,将国家、民族的前途命运及人民的利益作为履职尽责的长远考量,提升民主监督的自觉性,增强民主监督的信心、勇气和力量,摆脱“怕越位,不敢监督”“怕麻烦,不愿监督”等消极心理。另一方面,执政党应主动引导参政党加强民主监督。中国共产党在多党合作中居于领导地位,多党合作效能发挥很大程度上取决于执政党的制度安排、资源配置。“自2016年开始,各民主党派中央对口8个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区,围绕贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施执行、扶贫资金、项目管理使用等,开展脱贫攻坚民主监督,为打赢脱贫攻坚战作出了积极贡献。”[8]事实证明,执政党将某些国家重大决策、重大项目的专项监督委托民主党派开展民主监督,主动邀请民主党派加强对项目的运作、资金的使用、具体的实施等监督,既拓宽了参政党民主监督的渠道、搭建了新的平台,又有效发挥了民主党派的人才优势、专业优势、智慧优势。参政党民主监督的价值意义不仅仅体现在可行性论证上,更重要的体现在不可行性论证、建设性反对意见上。

(三)夯实参政党民主监督的组织基础

发展全过程人民民主强调主体的全面性、过程的全链条、领域的全方位,与这种要求相比,参政党组织建设显得比较薄弱。参政党的组织体系虽然从中央到省级、市级相对完备,但在人员、编制、经费等方面存在不足。基于全过程人民民主发展的统筹考量,在编制、经费、资源等方面应加大对参政党组织建设的扶持力度。如,设立专门的民主监督委员会,加强机构、人员保障;在吸纳参政党成员担任政府部门、司法部门实职、正职比例上,应适当加大力度,从而拓宽参政党知情明政渠道。参政党基层组织建设可参照中国共产党基层党建的经验,加强参政党基层组织与执政党基层组织的横向交流协作、联系沟通、资源整合。及时补充学识渊博、政治经验丰富、社会地位较高的参政党领导班子成员,打造符合新时代要求的政治人才队伍。加强参政党后备队伍建设,及时补充、吸纳中青年后备成员,着力建立起年龄结构、知识结构、专业结构合理的后备干部队伍。从政治实践看,民主党派并不仅仅代表本界别的利益,而在为整个社会的共同利益不懈努力,他们往往在回应社会重大问题、重大关切上发出更有价值的声音,可考虑适当扩大民主党派组织发展空间,增强其社会基础。当今科技发展日新月异,新业态层出不穷,专业分工更趋精细化、多样化,由此使得职业选择更具自由度和流动性。民主党派的组织发展可更多关注新时代统一战线的新群体,如归国留学人员、新的社会阶层人士。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上提出要“广泛凝聚共识,广聚天下英才”[9](P18),通过民主党派将社会分化中的新生阶层、群体组织吸纳进政治体制之内加以团结联合,这既是发展全过程人民民主,也是为参政党民主监督提供人才支撑。

(四)建构参政党民主监督的整体机制

发展全过程人民民主是一个系统工程,牵涉到方方面面,对公权力合理、合法运用的监督是重要内容,包括人大的立法监督、司法机关的司法监督、政协的民主监督、党委的纪检监督等。参政党民主监督要发挥更大的作用,不能单打独斗,而应该在这个系统运行中与其他监督形式相互配合,形成整体机制,从而增强参政党民主监督的效果。如,加强与人大的联合性、专题性调研监督,与执政党纪检部门、组织部门的协同配合监督等。在发展全过程人民民主中,应进一步创造条件,依托人民政协的组织机构、组织平台,集合民主党派的力量开展民主监督,提出高质量、针对性强的意见建议。舆论监督是民众的知情权、议政权、新闻媒体的采访权、评论权等民主权利的综合性体现,时效性强、覆盖面宽、透明度高、影响广泛,在加强对权力的监督,畅通及反映民众诉求,解决民众具体问题方面,有较明显的优势。新闻媒体也应加强对参政党民主监督的宣传,扩大其在民众中的认同度和影响力。当今信息时代,以互联网为代表的新媒体,能够提供全方位、高密度、大纵深的信息传输,成为多种利益主体诉求表达的新平台。一些为社会关注的权力监督热点问题,起初就源于无所不在、无处不在的网络监督。“媒体、网络和舆论的巨大威力。这种威力是任何部门、机构甚至公众人物都无法忽视的。”[10]参政党民主监督可与网络、微博、手机的新媒体监督相融合,相互造势,从而增强其影响力,提升其实效性。

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