“三农”发展困境与城乡二元体制破解论析

吴忠权

长期以来，我国形成的城乡二元体制是对城市和乡村及其区域中的市民和农民实施城乡分治的管理手段，并在此基础上产生了城乡户籍壁垒和不同的资源配置体制，实行城乡有别的财政投入、公共物品、公共服务、社会福利等制度供给。城乡二元体制主要表现为城乡二元户籍制度、城乡分割的治理体制、城乡要素流动障碍及城乡差异化财政投入等方面，这既是“三农”发展陷入困境的总根源，也是新时代需要着力破解的发展障碍。破解城乡二元体制，成为构建新型工农城乡关系、推动城乡融合发展、实现乡村振兴、促进农民农业农村现代化的根本之策。

一、解决“三农”发展问题的提出

我国进入21世纪后，“三农”积累的问题日益凸显，农业、农村、农民发展面临多重困境，解决“农民苦、农业危险、农村穷”的现实状况提上政府的议事日程。城乡发展的不均衡性、“三农”发展的不充分性已成为新时代社会主要矛盾的突出表现，是全面建设社会主义现代化必须补齐的短板。促进乡村振兴和农业农村现代化、推动城乡融合发展、培育新型农业经营主体和新型职业农民成为新时代的重要议题。

为聚焦和切实解决“三农”发展问题，国家从2003年至今连续发布20个中央一号文件，并于2004年起开始调整“城市偏向、工业偏向、市民偏向”的城乡非均衡发展战略，加大了对统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持乡村、发达地区支援欠发达地区等路径探索，着力破解城乡二元体制弊端。

“党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。”〔1〕2012年，党的十八大首次将“解决好农业农村农民问题”上升为全党工作的重中之重，首次提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，首次提出“构建新型工农城乡关系”，并要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。〔2〕2013年，党的十八届三中全会进一步指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并要求“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。〔3〕2017年，党的十九大为了解决农业农村发展不充分的短板问题，首次提出“实施乡村振兴战略”，将农业农村农民问题上升为关系国计民生的根本性问题，并重申把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，要求“坚持农业农村优先发展”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”“加快推进农业农村现代化”。〔4〕在2017年底中央农村工作会议上，习近平总书记提出“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”，并对新型工农城乡关系内容作出新表述，将之概括为“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”。〔5〕2019年，党中央和国务院专门出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调指出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。”〔6〕

这些政策出台为破解阻碍“三农”发展的城乡二元体制，为重塑新型工农城乡关系、走城乡融合发展之路、促进乡村振兴和农业农村现代化、培育新型职业农民发展提供了更为具体的指引。

二、破除城乡二元户籍壁垒，加速农村劳动力转移，推进农民市民化进程

我国户籍制度始于计划经济的管控需要，是国家为解决新中国成立后的城市资源紧缺、汲取农业资源支持重工业优先发展而构筑的城乡二元户籍壁垒，目的在于保护城市人口充分就业而限制农村人口进城，将城乡居民区分为两种不同的社会身份，将农村人口排斥在城市之外，并建立了城乡不同的财政投入、公共基础设施建设以及排他性的城市住房、教育、医疗、养老等一整套福利体制。1958年《户口登记条例》的颁布，正式将城乡居民划分为“农业户口”与“非农业户口”，实行区别对待的“城乡分治”政策，这标志着我国以严格限制农村户籍人员向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。

改革开放以来，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的加快发展，进城务工经商的农民工大量增加，农村社会人口结构和就业结构开始日益分化。2011年，我国城镇化率首次突破50%，城乡结构发生了历史性变化。城乡二元户籍制度不再适应新形势的发展需要，改革的呼声越来越强烈。国家开始不断放松户籍管制，逐步放宽大中城市户口迁移限制，允许符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有城镇居民同等的权益，在全国范围内实行居住证制度，取消农业户口与非农业户口的二元性质区分，建立城乡统一的“居民户口”登记制度，突出户籍制度的人口登记管理功能，淡化户籍“身份”界线和“管控”色彩。各地方相继出台本地入户政策，降低入户门槛，但在已改革的地区仍然存在“蓝印户口”和“红印户口”的界限，并在户口簿上保留有“居住地”一栏，可见城乡二元户籍壁垒仍未完全消除。这些改革虽然为农业人口落户城镇开辟了通道，但户籍制度背后的“福利差异”并没有实质性改变。消除“户口本”背后的各种不公平、围绕人的城镇化促进常住人口“市民化”、解决进城务工农民及其家属享受所在地城镇居民同等的公共服务和社会保障并没有得到实现。

户籍藩篱就像在城乡之间构筑的一堵“户籍墙”，实行差异化的城乡社会保障和非均等化的城乡公共服务，让农民工无法穿越这堵墙。农民工虽然在进入地城市长期劳动生活，却不能成为市民，只能以廉价劳动力的资格存在，不能享受与城镇居民同等的社会保障和公共服务，被迫生存于“城市边缘”。〔7〕

目前，从农民到城市农民工的过程已无障碍，但要从城市农民工到产业工人和市民身份的转换依然步履维艰。主要缘由：一是农民工数量庞大而城市资源相对有限，城市难以为他们提供稳定且充足的资源，他们只能保持同时“进入城市”和“返回农村”的自由，即处于“动态二元结构”之中，〔8〕在城乡间“候鸟式”迁徙，才能满足其生存和发展需求。二是城乡公共服务与城乡户籍相挂钩的制度，使没有城市户籍的农民工无法享受城镇公共服务，处于“半城镇化”状态。〔9〕尽管农民工已加入城市建设的劳动分工，但并没有融合进城市社会。三是农民工市民化涉及子女教育、公共医疗、就业扶持、住房保障、社会保障、公共管理、基础设施等多项成本投入，加之待转移的农民工群体规模庞大，转入地的城市政府很难作出放宽农民工落户的决定，巨额成本成为农民工市民化的拦路虎。

城乡二元户籍制度在阻碍“三农”发展方面还产生了一系列的逻辑关联。一是进一步强化了进城农民对土地的依赖，将土地当作“进城失败退路”的生存保障，难以自愿“退出土地”。二是进城农民能否将土地向新型经营主体和新型职业农民转移，主要取决于农村劳动力向城市和二、三产业转移的进程。三是如果进城农民难以在城市永久居住，就不会减少“农民存量”，农村“人多地少”的压力就无法缓解，农业适度规模经营就难以形成。四是如果农村劳动力无法从生产率低的农业部门转移到生产率高的工业、服务业部门，就难以提高农业部门的生产效率，从而制约现代农业发展和新型职业农民成长。五是在“城市经济快速发展和工业、服务业比较收益较高”的拉力以及“农村经济发展缓慢和农业比较收益低下”的推力作用下，农村优质人力资本依然会大量外流，进而加速农村人口结构的劣化，使农业农村发展缺乏内生动力，这必然会放慢传统农业向现代农业的转型升级、放缓传统农民向新型职业农民转化的步伐。因此，破除城乡二元户籍壁垒，才能加速农村劳动力转移，减少农民存量，推进农民市民化进程，促进新型职业农民发展。

三、根除城乡分割的治理体制，淡化农民对土地的依赖，提升乡村治理能力

目前，我国城乡二元分割的治理体制尚未根除，固化的利益格局和思维模式尚未转变。城市作为政治、经济、文化的中心，汇聚了大量的劳动力、人才、资本、科技等资源，仍然是国家和地方政府对其各方面加大投入的“重地”。虽然也在加强对农业农村基础设施和公共服务的投入，相对城市而言，这种投入还存在较大差距；特别是国家废除农业税、“三提五统”和义务工之后，许多乡村由于缺乏实体经济支撑，再加上“乡财县管”制度的实施，乡村两级的治理能力日益弱化，许多投入只能依靠上级财政或中央财政。在乡村治理上，尽管县级公共管理部门也向乡（镇）派出了“七站八所”，但这种权力下沉的“条块分割”的组织机构由于缺乏职能整合，难以为农民进行高效服务。在新时代，城乡融合的治理体制机制尚未形成，“重工轻农”“重城轻乡”治理体制下的国家公共资源，被不同管理部门所掌控，资源配置难以统筹和优化，资源错配和寻租问题时有发生。当前，基础设施建设滞后、公共服务供给不足仍然是制约乡村发展和民生改善的突出短板。受传统惯性思维主导，城乡公共服务配置很难实现均等化，对城乡居民实行不同的公共服务制度，农村医疗保险和养老保险统筹层次过低，失业保险没有覆盖农业从业人员，农村优质教育资源严重不足，随迁子女异地入学、升学存在区域阻隔等，这些问题不仅制约着农民工的市民化进程，也严重削弱了新型职业农民的职业认同。城乡居民在就业机会、社会福利等方面的不平等，让进城务工农民难以自愿有偿退出土地，无法改变“兼业农民”的社会地位，这已成为阻碍现代农业适度规模经营和新型职业农民发展的现实困境。

城乡分割的治理体制影响了城镇化发展的质量，扭曲了城镇化的终极价值，导致城镇化超速，“冒进”与“虚假”并存，造成资源、环境诸多负面影响。〔10〕要解决“土地城镇化”与“人口城镇化”的价值冲突、“常住人口城镇化率”大于“户籍城镇化率”等问题，需要实施“以人为中心”的新型城镇化。城乡分割的治理体制还阻碍了农民的自由流动和职业选择，进城农民仅实现了“非农化”的空间转移，并未实现“市民化”的职业转移。城镇化虽然推动了农村劳动力结构分化，出现了“人地分离”，但是在土地不能换保障即“退养缺位”的条件下，农民只能作出“离土不离乡”的无奈选择，几乎不会自愿退出土地。在这一前提下，大多数外出务工的农民会作出这样的决策选择：采取短期化而非长期性流转土地的行动，或由家庭内部成员分工分业经营土地，或由家庭“留守人员”（老人、妇女）进行粗放式经营，或由自己闲时回家种地。这种经营模式只会对农业产业化、现代化发展产生不利影响。城乡有别的治理体制进一步强化了农民的“恋土”情结、“落叶归根”思绪、“以地养老”观念，把土地当作他们进城务工、经商失败后的“退路”。这不仅影响了家庭分散化、细碎化经营走向集约化、规模化、标准化经营，而且影响了新型职业农民的产生和发展。

城乡分割的治理体制还影响了新一轮土地制度改革的成效。一是强化农民的“拐杖逻辑”〔11〕和“农地控制权偏好”，〔12〕无法割断农民与土地的“脐带”关系。〔13〕农民将进城务工增加家庭收入、兼营农业维持家庭生活看作其生存“拐杖”，进一步强化农民对农地的依赖和控制，选择“离乡不离土”的“非农化”转移方式，在保留“农民身份和土地”的条件下实现“就业空间”的简单转移，很难让他们流转和退出土地承包经营权。二是不利于健全农地承包经营权的退出机制。由于缺失保障农民权益的合理补偿制度的激励，已经实现转移就业的农民，即使将土地无偿出租甚至长期荒废也不愿意退出土地。在农民的社会保障尚未健全以及融入城市困难的情况下，农民不可能轻易放弃土地承包经营权。三是政府强农惠农政策不断强化粘附在农地上的经济利益。在此利益的驱动下，农民对退地补偿的“效用增量”寄予更大的期望，不仅要求补偿眼前的经济利益，更要求补偿他们未来的生活保障，进一步固化了农民与土地所保持的“脐带”关系。这不仅制约了传统农业向现代农业的转型，而且影响了新型农业经营主体和新型职业农民的发展壮大。因而，根除城乡分割的治理体制，才能淡化农民对土地的依赖，推动现代农业发展，提升乡村治理能力。

四、消除城乡要素流动障碍，建立城乡统一要素市场，为乡村发展注入生机活力

目前，我国要素市场改革明显滞后，城乡要素流动和资源配置还存在行政壁垒和体制机制障碍，要素价格扭曲和市场分割现象仍然存在，严重制约着城乡融合发展水平的提高。

当前我国城乡要素自由流动还存在三个方面的障碍。一是农民进城定居门槛较高。虽然国家对户籍、就业、社会保障等制度进行了改革，改善了农民向城市流动的环境，降低了农民在城市就业的成本，但是农民家庭整体迁入城市的制度环境还没未建立，特别是城市住房、子女教育等成本较高，仍是限制农民定居城市的重要因素。二是城乡金融市场存在藩篱。城乡资金缺乏双向流动的机制，自银行商业化改革以来，国有商业银行普遍从乡镇撤退，农村金融有效供给不足，农村资金外流严重，对农业农村发展造成负面影响。三是地方土地财政政策以及城乡二元土地市场剥夺了农民的土地增值收益。地方土地财政刺激了城市的蔓延扩张，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度，造成了土地利用的低效，同时也使农民无法同等分享城镇化发展所带来的好处，进一步加剧了城乡发展的不平衡。

现行农村土地制度的“产权分割”，即所有权归属农村集体经济组织，仅承包经营权归属农民，这决定了农民土地不具有可直接上市交易的属性，使城市资本难以进入农村土地市场。农村土地即使要开发，也必须先通过政府征收行为，将之转变为国有土地后才能进入一级市场交易。政府向农民征地的补偿价格与城市土地直接进入一级市场交易的价格存在较大的差别即“价格差”，城市土地的市场价格大大高于农民土地被征收的补偿款，使农村土地净收益不断流入城市，让农民难以分享农地向非农地转化过程中所形成的巨额增值收益，农民的财产权并没有得到有效保护。

农村资金通过金融机构的“存贷差”，使大量资金不断流入城市和工业领域。农户生产的农产品一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本没能进入批发市场，更难参与大宗商品的远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本上由国有流通企业垄断经营。资本市场因受农业平均利润率偏低的影响，资本在利益驱动下主要服务于城市经济，不仅使农村资本大量流入城市，而且也使城市资本难以进入农村。

在城镇化进程中，农村精英劳动力大量流入城市，不可避免带来农村的空心化。外出务工农民在城市创造财富的同时又无法融入城市，而到返乡的时候又将养老、医疗等社会保障问题留在了农村。由于现行户籍制度具有限制人口自由流动、身份识别及隐性福利等多重功能，往往通过对教育、医疗、就业、社会保障等公共服务的粘附、控制和排斥，形成对城乡居民流动的“管控”机制，从而间接扭曲城乡劳动力的优化配置。

城乡分割的要素市场致使要素交易非公平化、要素流动非双向化，阻碍了城乡要素的合理配置。在城乡工农非均衡发展的推动下，城市经济发展的“极化效应”，不断驱动农村土地、资本、劳动力等生产要素向城市转移和集聚，而城市对乡村的要素输出和扩散作用日益式微。这种近乎单向流动的体制是造成乡村落后的总根源。如果农村人口过度流失，高素质劳动力持续转移，从农村走出来的大学毕业生回不到农村，城市“虹吸效应”所产生的“孔雀向城飞”就会进一步加剧农村“失血贫血”，乡村衰败的命运就难以逆转，乡村振兴的理想就会落空。

乡村振兴和现代农业发展最需要的生产要素是“人”“地”“钱”“技”。相对而言，土地、劳动力是农村较充足而城市较紧缺的资源，而人才、资金和科学技术则是农村最缺乏而城市较充裕的资源，如何加强城乡要素双向流动和合理配置就非常迫切。盘活农村土地这一最具资产价值的“沉睡”资源，将之与其他要素高效配置，进而达到“以地生钱”“以地找人”“以地配技”的目标，就有赖于构建城乡统一要素市场。当前，建立城乡统一要素市场还有障碍，因此，破除城乡分割的体制机制障碍，建立城乡统一要素市场，才能确保城乡要素流动畅通无阻，为现代农业发展和乡村振兴注入生机活力。

五、缩小城乡差异化财政投入，夯实乡村建设基础，助力乡村振兴

城乡分治的财政政策形成于计划经济时期，其实质就是对工业和农业、城市和农村实行差异化的财政投入。我国自1994年实行分税制的财政管理体制以来，国家在合理划分各级政府事权的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各地区间的差别主要通过转移支付制度进行调节。这种财政投入体制存在财政收入划分不合理、地方税收体系不健全、事权和支出范围越位、转移支付不规范等问题，仍然是“工业和农业、城市和农村”二元思维的反映，呈现为“城市偏好”“工业偏好”“市民优先”的行动偏向，对城乡公共产品和公共服务实行有差别的投入政策，保留有旧式城乡分治财政投入的痕迹。

我国城市的公共产品和公共服务，如交通、道路、环境、教育、卫生、社会保障等，基本上由中央或各级政府财政免费供给，而农村公共产品和公共服务的供给，除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务交给了县乡政府，不再通过拨款加以支持。由于“中央税、地方税、共享税”的税种结构划分不尽合理，加上“财权上收”和“事权下放”的不匹配，上级政府获得了过多的财政预算收入。而在上级政府不能满足基层政府基本建设需要时，允许基层政府通过预算外收入，如出让土地、税外收费等，原应由财政预算负担的农村交通通信、健身体育设施、街道集市及基础教育、医疗保障、环境卫生等公共物品和公共服务，只能由当地政府预算外收入、上级财政转移支付、农民自筹资金加以解决，这无疑加重了地方政府和农民的负担。

国家在公共基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，一直向城市倾斜，农村却在一定程度上只能依靠“自我积累”。特别在国家取消农业税、征购粮、“三提五统”、义务工之后，尤其是缺乏集体经济实体的乡村，基础设施和公共服务设施建设严重滞后，这已成为影响农业农村发展最重要的硬件条件。

近年来，国家为解决“三农”问题，出台一系列强农惠农支农政策，加大财政转移支付力度，力求实现城乡公共资源合理配置和城乡基本公共服务均等化，补齐农村民生短板，协调城乡关系。城乡居民的医疗保障、义务教育、养老保险虽然实现了制度的全覆盖，但是城乡基本公共服务标准的差距依然较大。农村居民与城镇居民相比，不仅起点较低，而且进展缓慢。当下城乡文化教育、医疗卫生、养老保障等发展的不均衡仍然是客观存在的事实。因此，缩小城乡差异化财政投入，才能夯实乡村建设基础、化解乡村发展短板、助力乡村振兴。■