基于“十四五”规划的农田建设高质量发展

陈佩珊

(中共河北省委党校(河北行政学院) 河北石家庄 050031)

农业和农村是强国之本，是我们国家国计民生的根基，众所周知民以食为天，我国在发展农业农村既要确保国家粮食安全，让中国人可以自己掌握自己的命运。此外，农业作为国民经济的基础，正在向高质量发展迈进。认识农业高质量发展的内涵实质，对加快推动“四化同步”、推进乡村振兴、全面建设社会主义现代化国家具有重要的现实意义。农业高质量发展是新发展阶段的应有之义[1]。

1 基于“十四五”规划的农田建设高质量发展的重要意义

党的十八大以来，习近平总书记多次发表重要讲话，就加强农田节水、建设高标准农田做出重要指示，对我国未来农业的发展起到了提纲挈领的作用[2]。因此，我们要高标准地增加耕地建设，加强农田水源保护，保障粮食安全。其中的关键是要保证粮食生产能力，做到按需生产、按需配送。

建设优质耕地是国家粮食安全的根本保障，是促进国家土地流转和高质量发展的重要手段。因此，要加快转变农业发展模式，优化农业资源要素配置，优化资源环境保护，加快现代农业产业体系、生产体系和管理体系建设，提高质量和效益、农业质量和足够的生产潜力。在建设好耕地的过程中，我国可以通过提高耕地质量来保障国家的基本粮食安全，可以弥补耕地的不足[3]。

考虑到我国相对贫乏的农业资源，我们可以选择促进大量良好的农田建设，以更有效地确保国家的食品安全。改善和提高农田和土壤肥料的质量，提高国家的农业生产力。到2022年，“农村重建战略计划”提出的10 亿亩耕地发展目标已经实现。相当于在全国各地新增耕地2.75亿亩[4]。

高标准农田建设可以大大提高我国农业资源的利用效率，促进农业产业的可持续发展。之前我国农业产业长期存在高投入高消耗、资源过度紧张和土壤过度开发等问题。未来我国需要以缓解土地、水资源短缺为导向，转变农业生产方式，由以产量增长和资源消耗为主的生产方式，向以可持续、集约发展为重点的高效益生产方式转变。许多实例表明，不断提高优质耕地质量，促进农业资源节约和集约利用，有效利用资源，减少农业污染，是我国农业资源可持续发展的关键[5]。

高标准农田建设可以用规模化代替分散化的农田，大大提高了农业综合效益。考虑到我国农户的耕种规模小，耕地分散零散使得农民的经营成本高，比较优势低，不利于现代农业发展。我国通过对农田集中整治、整平、流转等方式，建设成田成方、成路成网、成林成带、旱时灌溉、内涝时排水的标准化农田。也就是说，我国有效地促进了土地流转，促进了农业规模化，提高了标准农业的生产水平，降低了生产管理成本，增加了农民利益，解决了农业生产问题。

因此，建设优质耕地，可以促进我国农业经营方式转变，有效提高农产品竞争力，通过高标准农田的集中连片建设，将零碎的土地由小到大、坡变平、陡变梯田、劣质分割的土地变成肥沃的、相互联系的整片田地提高农业机械化水平并推广应用新的农业技术，提高了我国农产品的竞争力。

在这一过程中，建设高水平的农场有利于农业机械化。我国农业用地的碎片化和碎片化是我国农业机械长期发展的主要障碍之一。2017年，我国农业机械化率达到66%，但在山头高、梯田形成率高的重庆、四川、云南和贵州的部分地区农业机械化率仅为26%。重庆市通过耕地建设实现耕地流转，农业机械化水平提高20多个百分点。许多调查显示，国家高标准农田实施区大型农机具数量比农业综合开发实施前增加了29%。许多调查结果都显示，在我国耕地实施标准较高的地区，新增农民合作社和龙头企业数量迅速增加，增加值比重提高33 个百分点，农业组织化程度明显提高。

建设优质农田，还有利于推广新技术、新品种，建设优质农田，统一新品种，推广新技术，规范生产，提高农产品质量[6]。

2 农田建设高质量发展的方向

我国要大力推进绿色农田建设，提高农田质量，同时进一步加强耕地质量监测评价，促进我国农业可持续性发展。

我国要大力推进绿色农田建设，努力在高标准农田生态修复工程上实现创新突破，进而积极构建生态农田净化体系，防止农田受到污染。除此之外，我们还应当积极建设耕地生物廊道网络，保护耕地生物多样性，积极建设农田生态景观，发挥农田休闲观光功能，同时加强水土资源集约节约利用，大幅度降低水土利用强度，发展以绿色农田为载体的循环经济，促进我国农业高质量发展。

除此之外，我国还在着眼于构建绿色生态牧业体系，在这一过程中各地要选择具有较好框架条件的地区开展绿色耕作示范工作，以示范带动耕作绿色转型，打造“宜商、宜居、宜游”的绿色生态牧区体系。与此同时，我国正在实施一批高标准农田项目，以构建集约、高效、绿色的农产品质量安全体系为动力，着力打造绿色有机食品基地，着力打造农产品优质品牌，推动我国农业高水平发展。

3 认真总结“十三五”规划经验

我国在“十三五”规划的五年间，全面实施乡村振兴和一带一路等战略，而乡村振兴的一个重要环节就是建设高标准农田。特别是新一轮体制改革以来，各级农田建设管理部门按照农业农村部的工作任务和要求，立足于统一农田建设权责的新起点，在各司其职的前提下构建均衡的工作体系，有力推动了全国各地农田建设高质量发展。回顾“十三五”以来的工作，我国高质量地处理了艰巨的农业发展任务，全面建设耕地建设管理体系。在国家管理体制框架内，优化了项目评审、验收、调整、终止、督导等工作环节，构建了农建设制度规范配套措施，为高水平农业建设工作顺利推进提供了助力。

在此期间，我国的农业补贴制度不断优化，托市政策改革攻坚阶段顺利完成，信贷、保险支农政策力度加大，2018 年银行业涉农贷款余额达到33 万亿元，农业保险提供风险保障3.46 万亿元。但是在“十四五”期间，我国农产品需求总量仍然刚性增长、需求结构还会持续升级。这就仍然需要真正由市场引导，顺应从过去的“有没有”到“好不好”的转型升级，实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的农业高质量发展。除此之外，我国还切实推进农田科学精细化管理，创新实现了用数据管地，用数据说农业的大数据技术与农业产业结合，显著提高了我国农田建设管理高标准的科学化、精细化水平。“十三五”以来，我国通过高标准农田建设，农业生产条件和生态环境大幅度改善，农业综合生产能力大幅度提高，耕地质量提高，高标准建成的农田抵御自然灾害的能力得到增强，粮食生产能力明显提高。特别是2019年和2020两年，成为了我国开创高水平农田建设新局面的关键年份，为我国后续实现农业产业的新跨越发展奠定了坚实的基础。

4 找准农田建设中现存问题

对现有农田区域进行改造升级是“十四五”规划中高水平农田建设的重要组成部分。为有效解决“十三五”期间优质耕地建设难题，我国相关部门需要找准症结、分析原因并采取针对性措施。首先，投资标准低，项目区发展不完善，由于资金瓶颈，许多农业项目工程措施无法实现完全覆盖。其次，一些农田的规划布局不妥，项目建设内容简单，有的地方缺乏统筹规划建设概念，没有充分考虑到高质量农田建设的实际需要，这些地区采取的措施比较简单，主要是农田道路、排灌工程等硬件工程，而在农机推广、基础设施改良等方面做的不多，并且对农田地区的生态保护关注太少。最后，高质量农田建设完成后后续养护机制有待完善。有些项目日常管护不到位，这会让农业设备的使用寿命额外缩短，因此我们需要进一步明确高质量农田的养护主体职责。

5 明确农田高质量建设重点

5.1 着力完成国家下达的建设任务

“十四五”期间，我国在高标准农田优化过程中对现有项目区进行改造升级，各地应当按照国家要求，落实高水平建设任务，实现高质量农田的优先全覆盖。在这一阶段中，党和政府在大量的乡村规划建设过程中做出了一个判断，“乡村是我国目前最大的不平衡、不充分发展区域”。“十四五”时期我国要解决发展不充分、不平衡的问题，重点还是在农业农村。我国未来乡镇与农村的发展，政策倾斜必将加大，特色小镇、特色小城镇、田园综合体、乡村振兴战略等将会是“十四五”时期战略重点。

适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，提高农业良种化水平，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系，建设智慧农业。因此，各地政府应当主动谋划现有农田的转型升级，以现代省级粮食农业产业园、粮食生产功能区、永久农田等领域为重点，开展新一轮高标准农田建设，用好激励资金，找准重点领域，抓好改革现代化试点，抓好已全面启动的农业改革项目。强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，建设农业现代化示范区。推动农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程。

完善粮食主产区利益补偿机制。保障粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全，提升收储调控能力。开展粮食节约行动。发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间。

此外，各地政府还应当合理利用耕地建设管理信息系统，对现有的高价值耕地地块，从而确定项目建设重点区域，落实“十四五”农田建设项目。另外，各地政府还应当确定新一轮高标准农田建设思路，在试点探索基础上，立足各区域资源禀赋和经济基础，开展规模更大、更有针对性的高质量农田示范建设，做好全区推进示范、梯田改造示范、土壤改良示范、开展高效节水灌溉示范、绿色农业示范、数字农田示范等工作，在这一过程中探索不同的高质量农田建设方式，引导同类型地区高标准农田建设聚集化。把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴。

5.2 提高高标准农田建设准入标准

各地政府在振兴乡村经济时，需要加大财政投入力度，这是因为地方财政投入是国家农田建设质量指标之一。因此地方政府应当积极争取加大省级财政投入，确保省级及以上财政投入不少于1 500 元/亩。与此同时，地方政府也应当鼓励市县加大农业资金统筹和同级财力投入，相应提高投入标准，将地方对高标准农用地建设的投入纳入各市年度考核。

另外，地方政府部门还可以寻求地方政府债券支持，进一步优化地方农业债券发行模式，制订切实可行的债券发行方案，重点开展试点示范建设。同时，各地还可以积极探索因地制宜的债券发行模式，不断扩大高标准农田建设投资规模。健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让；深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济；健全农村金融服务体系，发展农业保险。

5.3 优化高标准农田规划设计

我国在开展高质量农田建设时，需要确定重点建设区域，提高粮食生产能力，保护农田并提高土壤肥力，这一规划应以粮食生产功能区和农田资源丰富、潜力巨大的省级地区为目标，开展现代农业产业园区高水平耕作。此外，各地政府还应做好现有项目区改造升级，在2023年全面开展现有优质农田项目区改造升级，确保完成新的优质农业用地建设工作，完成相应农业标准任务。同时，各地政府还应鼓励有条件的市县牵头建设高质量农田，统筹资金并不断改善当地农业生产条件，为我国现代农业发展提供基础设施保障。

5.4 提升高标准农耕内涵

各地政府应当根据《高标准农田建设 通则》，做好农业科技服务等领域的支持工作，从而努力建设高产、优质、高效、高标准的农田。另外，地方政府可以把土壤改良作为建设高标准农田的重要内容，通过调酸、控酸等土壤改良技术模式的综合推广，建立农田土壤酸化示范区，建立耕地质量监测点，开展长期监测，不断提高有机质耕地的物质含量和质量。

另外，地方政府在建设优质绿色农田的过程中应当以生态保护为重点，推进绿色生态与农业科技相结合，因地制宜实施生态沟渠、土路等工程措施，开展农田生态保护与修复。而地方政府在推进数字农业时，可以合理利用良种良法、科学施肥防虫等农业科技，打造集耕地质量提升、绿色生态、农业应用为一体的高标准绿色农田，使用先进农业科技来改善乡村生态景观。

5.5 加强部门和单位的合作

一方面，地方政府要加强系统内部的技术和项目协调，持续推进科技应用、强化技术支撑，加强省级耕地治理和土壤酸化工程，推动农业现代产业园、“一村一品”“一城一业”和农村人居环境改善等项目。另外，各地农业部门还应当加强与自然资源、水利等部门的对接工作，与上述部门协调并积极参与开发高标准农田项目，寻找新的农田配合全区土壤综合整治，将稻田复垦项目纳入优质农田项目管理，对接水利部门用水规划，做好大中灌区建设相关工作，解决问题高质量农田建设的外部水源问题。

在这一过程中，各地应当充分发挥新型农业经营单位的资金优势，利用社会资本投入高标准农田建设，充分发挥市场化优势，进一步提高农业技术水平，更好地满足现代农业生产需要，确保高标准农田项目的长远效益。

6 结语

基于“十四五”规划的农田建设高质量发展工作，需要我们立足发现问题、着力抓重点、改善不足之处，从而为我国“十四五”规划时期的农业建设工作奠定坚实基础。