新时代养老服务体系建设重点内容研究*

徐州医科大学卫生健康政策研究中心 蔡卿卿

所谓养老服务体系，主要是指以满足老年人基本生活需求、提升老年人生活质量为目标，提供的全方位服务支持的系统。它既包括基本生活设施和生活环境等“硬件条件”，又包括各种服务及其保障机制等“软件条件”，是养老服务业发展到体系化阶段的产物，是应对人口老龄化、满足人民群众养老服务需求的重要支撑。

千百年来，“老有所养、老有所依”一直是中国人民所追求的梦想。为了实现这一梦想，中国共产党团结带领广大人民通过不懈的奋斗，在大力加强经济建设、改善人民生活的过程中，不断为满足人民群众的养老服务需求创造着各方面有利条件。

中华人民共和国成立以来，从计划经济时代通过政府部门开办养老院、敬老院等社会福利性城乡养老服务机构，为一些失能、半失能老年人提供基本生活照护；到改革开放和社会主义市场经济体制逐步建立健全的背景下，通过建立全国老龄工作委员会等养老工作机构以及出台《中华人民共和国老年人权益保障法》《老年人社会福利机构基本规范》《农村敬老院管理暂行办法》等相关法律法规，在完善政府为主的福利性养老服务的同时，积极探索解决社会养老问题的新思路。

20世纪末实现了养老服务范围由单一的生活保障服务，向医疗、护理、康复等多样化内容的转变，养老服务对象由传统的大都针对“三无”老人，向有不同养老需求的老人开放的转变[1]。这就为我国养老服务的体系化发展奠定了基础。随着1999年我国正式步入老龄化社会，老年人口基数大、增长快的趋势使得进入21世纪后我国面临的养老任务日益艰巨。在此情况下，2006年，党和政府作出了建立“中国特色养老服务体系”的战略决定，并在2011年出台的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中进一步明确社会养老服务体系的内涵、定位、基本原则、目标和任务、保障措施，为我国养老服务体系建设提供了较为具体的“施工图”。

党的十八大以来，党中央以解决新时代人民群众日益增长的养老服务需求与当前养老服务供需不平衡、发展不充分之间矛盾为导向，通过一系列顶层设计，加强养老服务体系建设，取得了显著成效。

特别是“十三五”期间，我国养老服务政策更加完善，养老服务市场逐步放开，养老服务质量明显提升，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老服务体系基本形成[2]。为解决养老领域各种问题，顺利实现全面建成小康社会这一宏伟目标提供了强大助力。然而，当前我国养老服务业发展过程中，在养老观念、人才培养等方面仍然存在着诸多问题。这就需要进一步加强养老服务体系建设，明确其重点内容，从树立新型养老观、推进养老服务标准化建设、促进养老服务资本有序流动以及加强养老服务业人才培养四个方面着手，使之符合时代发展的要求，更好地满足解决老龄化问题的实际需要。

一、以树立新型养老观为基础条件

（一）改变单一依靠子女养老的传统观念

在几千年的农业社会，由于生产力发展水平低下，养老问题几乎得不到社会方面的保障，必须完全通过家庭自身来解决。人们只能通过养育儿女，使他们在长大成人后帮助老年人解决衣食供养和生活照料问题[3]。而中国人安土重迁的传统思想、“父母在不远游”的传统孝道文化，又为“养儿防老”的传统养老观提供了思想文化上的支撑依据，使单一依靠子女养老的传统观念根深蒂固。

中华人民共和国成立后，随着社会主义生产关系的确立，特别是社会主义市场经济体制的建立和不断健全，极大地促进了社会生产力的发展，社会养老保障水平也随之大幅提高，越来越多的老年人得到了来自政府部门和社会机构的帮助和服务，不再需要完全依赖成年子女的经济支持和生活照料。近二三十年来，随着我国城市化速度的不断加快，人口流动性的显著增强，许多成年子女的工作地远离老年父母的居住地，使其为父母直接提供生活照料的能力被削弱。

进入新世纪，随着我国家庭人口结构的变化，所有子女都在外地工作生活的现象屡见不鲜，这就使单一依靠子女养老的传统观念受到了巨大冲击。虽然2012年底修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，将“常回家看看”由传统的道德义务，变为了我国公民必须履行的法律义务，但据《中国青年报》等权威媒体报道，从2013年7月实施至今，不少子女仍未能很好履行对老人的精神赡养义务，即使老人据此将其子女告上法庭，人民法院的司法判决也大都将其以转化为子女向父母支付相应赡养费的经济责任为主，让父母用这些费用购买养老服务，而鲜有强制子女对父母提供直接生活照料的判决结果。这些司法判决在进一步强调中华传统美德——孝道的同时，也在一定程度上承认了当今社会老年人生活照料服务来源的多样性。除了老年人的子女外，社区、养老机构也都可以提供这些养老服务。新时代的老年人只有改变只依靠子女养老的传统观念，逐步接受养老服务来源的多样性才能在不影响子女工作发展的前提下享受到更专业的养老服务。这不仅是树立新型养老观念的关键内容，也是新时代养老服务体系建设的群众心理基础。

（二）加深对养老生活新内涵的理解

在传统的养老观念中，养老生活的内涵大都局限于生活照料方面，在满足基本的“有饭吃”“有衣穿”“有地方住”的基础上，在丧失或部分丧失自理能力的时候能够得到他人提供的基本生活照料。经典《礼记·礼运》在关于养老主体的表述中重点关注了“鳏寡孤独废疾者”（泛指失去自理能力、无人照料者）。这从某种意义上说明了从先秦时期开始，人们对养老生活内涵的关注大都仅着眼于补足因生活自理能力方面的不足而导致的生活照料方面的缺失，从而维持正常的生命运转。这种观念曾经在物质资源比较匮乏的时代成为人们的共识。随着经济社会的发展进步，我国人民对高质量养老服务的要求成为美好生活需要的重要组成部分，也是新时代我国社会主要矛盾变化在养老领域的一个具体体现。这种变化是先前“生活必需型”养老向新时代“参与型、发展型、享乐型”养老的转变。也就是说，新时代中国老年人除了传统的生活照料需求之外，精神慰藉、健康保障、参与社会公共事务、文化教育、休闲娱乐等多方面多层次的需求越来越强烈[4]。随着人们对养老生活新内涵理解的逐步加深，已经迈入全面小康社会的中国人民不断产生的多元化养老服务需要为新时代养老服务业的迅速发展提供了实实在在的市场需求。

（三）树立“预防为主”的健康理念

随着“健康中国”战略的实施推进，“预防为主”的健康新理念逐步代替了“生病了才去治疗”的传统观念。这对提升我国国民整体健康素养起到了至关重要的促进作用[5]。特别是对老年人来说，由于器官的衰老和机体免疫功能的降低，许多疾病，如果等到确诊或严重时再实施干预，不仅很可能无法挽救性命，而且还会给晚年生活质量带来极大损害并给家庭带来沉重经济负担。而防止发生这些悲剧最佳措施就是树立“预防为主”的健康理念，并以该理念的指导养老生活，通过科学饮食习惯、适度体育锻炼[6]、改变不良生活方式以及定期健康体检等具体措施降低疾病的发病概率，真正做到防“患”于未然。

值得一提的是，大多数老年人缺乏专业的健康管理知识，且很少有人家中自备所需的体育锻炼器材与健康检验设备，这就使相关专业指导与检验服务逐步成为新时代养老服务的重要组成部分，一定程度上也拓展了养老服务的具体种类与形态。可见，树立“预防为主”的健康理念，不仅可以帮助老年人有效降低患病概率，减轻家庭经济负担，而且可以为新时代各种养老服务形态的发展提供观念支撑。

二、以推进养老服务标准化建设为关键步骤

（一）加快养老服务地方标准出台速度

标准化是推动养老服务规范化、快速发展、深入发展的基础。党的十八大以来，国家相关部门出台了一系列养老服务规范，2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的出台确立了新时代我国养老服务业发展的路线图，也为推进养老服务标准化建设指明了方向。此后，《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T33169—2016）、《养老机构服务质量基本规范》(GBT35796—2017)、《养老机构等级划分与评定》（GB/T37276—2018）等一系列与养老服务密切相关的国家标准陆续出台。然而，在养老服务标准化建设的过程中，由于不同地区经济发展水平的不同，养老保障和养老服务水平存在着一定差异，这就要求不同地区在发展本地养老服务的过程中不仅要遵循国家标准，还要根据本地经济发展状况制定地方标准。这样才能因地制宜，充分发挥地方优势、扬长避短，进一步提升养老服务标准的活力和作用。

（二）吸纳多方主体参与制定养老服务标准

养老服务标准具有涉及面广、内容较为繁杂等特点，在其制定过程中，需要多方主体参与其中。首先，养老服务标准必须在党组织领导下制定，方可保证其政治性与人民性，使标准中的内容保持社会主义方向，符合广大人民群众的根本利益。其次，养老服务标准需在人民政府的主导下，由相关部门联合制定方可保证其权威性与协调性。随着新时代养老服务内涵的不断变化，应当参与联合制定的职能部门除了传统意义上负责监管养老服务业的民政部门外，还应包括发展改革部门、住建部门、公安部门、财政部门、卫生健康部门、市场监管部门、医疗保障部门等等。再次，养老行业研究机构和行业龙头企业在养老服务标准的制定过程中也需积极参与，充分发挥示范带头作用，提供切实可行的建议，以保证养老服务标准的先进性和专业性。最后，作为养老服务对象的老年人也应在养老服务标准制定的过程中，通过选取代表，参与相关讨论，从服务对象角度充分发表意见和建议，以更好地保证养老服务标准的合理性和适用性。

三、以促进养老服务资本有序流动为发展动力

（一）鼓励民间和社会资本投入养老服务行业

如果养老服务业发展需要的大量资金都由政府投入，那么不仅会给地方财政带来巨大负担，而且会在一定程度上影响资金使用的效率。随着社会主义市场经济体制这一基本经济制度的建立和不断健全，我国有必要也有条件积极引入社会资本发展养老服务业。为此，党和国家通过一系列政策措施，为鼓励民间和社会资本投入养老服务行业铺路搭桥。特别是进入新时代以来，养老服务业市场全面放开：养老机构及其内设医疗机构的设置由原先的审批制改为备案制，鼓励民间资本参与居家和社区、机构养老服务；鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，用于建设养老设施、购置相关设备以及收购改造社会闲置资源等；鼓励外国投资者在华独立或与中国公司以及其他组织合资举办营利性养老机构。这些政策措施极大地加快了养老服务资本的流动速率，成为推动我国养老服务业在短时间内迅速发展的重要动力[7]。因此，在新时代养老服务体系建设中，应一以贯之地坚持鼓励民间和社会资本投入养老服务行业的政策方向，这样才能充分发挥市场经济体制的优势，使我国养老服务业始终能够保持高速发展。

（二）规范和引导养老资本的健康发展

在政策利好的形势下，大批资金流入我国养老服务业，在促进行业迅速发展的同时，也带来了一些隐患。如果不能通过宏观干预和微观指导等手段引导这些资本在我国养老服务业有序流动，那么就有可能不知不觉中在行业的某个具体技术领域或相关设备市场形成垄断，从而造成养老服务价格上升、质量降低等消极后果。因此，在利用市场经济优势发展养老服务业的过程中，我们必须始终强调市场经济的社会主义属性，在鼓励和支持民间和社会资本投入养老服务行业的同时，通过政策法规的制定和实施对民间、社会以及境外养老资本的运行加以规范、监督和管理；通过国有控股的混合所有制养老组织机构等形式，加强国有养老资本的控制力，引导非公有养老资本健康发展。这不仅是保证我国养老服务市场高速健康发展的必然要求，也是在新时代养老服务领域贯彻我国《宪法》第十一条第二款内容要求的具体体现。

四、以加强养老服务业人才培养为根本保证

（一）加强对养老服务人才培养的政策性扶持

养老服务业的发展最终要靠从业人才的实践努力。因此，加强养老服务业人才培养的重要性不言而喻。为此，2018年教育部发布的《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》中明确要求设置护理学等养老服务相关专业的高等学校开设社区护理学、老年医学等养老服务相关课程；2020年，人社部与民政部、财政部、商务部以及全国妇联联合印发了《关于实施康养职业技能培训计划的通知》，将养老护理员纳入补贴性技能培训范围，面向全社会开展养老服务从业培训，确定了到2022年底前完成培训200万名养老护理员的发展目标。2021年，教育部出台《职业教育专业目录（2021年）》，鼓励高等职业院校根据心理健康、医养结合等产业发展的新需求、新岗位，灵活设置专业方向。这些扶持政策的出台对新时代养老服务人才培养工作起着保驾护航的作用[8]。

（二）依托医学类高等院校打造“产学研相结合”的养老服务专业人才培育高地

当前，我国养老服务业人才存在着巨大的供需矛盾：一方面，整个行业专业人才缺口较大；另一方面，具有相关专业背景的医学院校毕业生却面临着严峻的就业形势。这就要求相关高校在学科建设方面，将人才培养与养老需求接轨，探索理论结合实践和工学结合的人才培养模式，从而提高相关专业学生的就业能力，满足养老服务行业对专业人才的需求。另外，具备条件的高等院校还应在老龄化的科学研究、医养结合以及各种类型的养老人才培养培训中发挥主力军作用。

此外，还应加强医学类高校与养老服务相关企业之间合作，充分整合优势资源。通过上述举措，着力构建“产学研相结合”的养老服务专业人才培育高地，为新时代我国养老服务业的发展培养出一批又一批具有较高科研素养与实践能力的专业人才。