城市风险治理中的人民调解问题研究*

■陈正芹 吴 涛

【提 要】人民调解在城市风险治理中具有从化解矛盾纠纷的实际需要出发柔性治理沟通困境，从维护当事人合法权益的专业性出发依法治理权益纠纷，从基层矛盾不上交出发敏捷治理矛盾冲突，从共建共治共享出发激发治理社会活力等功能。当前城市风险治理中人民调解面临着诸多的困境与短板，需要加强源头治理，积极完善全过程人民调解的动态衔接；坚持分类施策，赋能加持人民调解的协同效能；发展新时代“枫桥经验”，健全社会矛盾纠纷多元分类分层治理；提高矛盾调处社会化、法治化、智能化、专业化水平，完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系。

十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”的重要经验。“十四五”规划提出“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。健全矛盾纠纷多元化解机制，充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等防范化解社会矛盾的作用”[1]。因此，有必要深刻认识和把握我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，并在梳理城市风险治理的现状与缕析问题的基础上，研究人民调解在城市风险治理中的功能，厘清当前城市风险治理中人民调解的困境与短板，加强城市风险治理中的人民调解工作，从而把我国城市风险治理的制度和治理的优势转化为城市风险治理的效能上来，更好发挥人民调解体系的整体效应，提高城市风险治理能力的现代化水平。

一、我国城市风险治理的现状与问题

就近年来我国城市风险治理的学界研究而言，张峰认为，随着城市规模的扩大、要素的集中和流动性的加速，城市风险治理的不确定性越来越大。[2]钟开斌等认为，改革开放四十多年来，我国城市风险治理从城市水资源、气候和生态系统功能、城市设计和规划的风险评估，以及极端降水、洪水和滑坡等传统城市风险领域研究入手的较多。[3]杨冬梅认为，互联网+为城市风险治理公众参与搭建了良性互动和有效耦合的平台，“互联网+”时代公众参与城市风险治理的路径是培养公众参与城市风险管理的“互联网+”思维。[4]李颖认为，城市风险管理是一项系统工程，离不开治理资源的整合和有序配置，需要进一步加强对行政资源的整合促进治理资源的有效连接和有效对接。[5]周利敏认为，随着大数据时代的到来，大数据城市风险治理框架分为两个方面和六个维度。这两个方面是指治理技术和治理思路；六个维度是指多方协作、治理过程、环境风险、健康风险、经济风险和社会风险。[6]魏华林等认为，揭示城市风险发生的规律，需要了解城市风险的背景，了解城市风险形成的背景和原因，作为一项系统工程，城市风险治理体系由政府、市场和社会三个部分组成。[7]基于上述研究视域的探索，开拓了城市风险治理研究视野，具有重要的学术价值。基于城市风险治理中人民调解面对的矛盾问题，我们可以从问题本身出发进一步缕析：

第一，利益分化加剧矛盾冲突的复杂性。快速的城市化，伴随利益分化，公众的人生观、世界观、价值观因利益分化而发生变化。一方面，自由、平等、民主等理念逐渐深入人心，法治观念、权利意识不断增强，与自身休戚相关的权益日益受到重视。另一方面，社会分化与贫富差距不断扩大，工作生活中的竞争挑战逐渐增多，追求个人利益最大化、思想行为自我化的现象也在滋长，利益分化的加剧，也在客观上加剧了矛盾冲突的复杂性。

第二，风险演化亟待矛盾调处的专业性。在城市风险演化的快速流变中，社会矛盾纠纷呈现出一系列新特征，如矛盾纠纷主体呈现多元化、矛盾纠纷类型表现多样化、矛盾纠纷内容日益复杂化、矛盾纠纷规模突显群体化、矛盾纠纷演变逐渐极端化、矛盾纠纷存在已经长期化等。因而，矛盾纠纷化解所适用的社会规范、方式手段已然发生改变，传统习惯与村规民约逐步让位于法律规范、专业知识，对矛盾调处的专业性提出更高的要求。

第三，社会转型催化矛盾纠纷的复合性。随着社会转型的全面加速，社会纠纷的类型、种类、领域等，逐渐从传统的矛盾冲突向社会热点难点范畴扩展。传统矛盾纠纷主要表现为婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、债务纠纷等。同时，新型矛盾纠纷更加复合化，如投资、贸易、金融、知识产权等涉及市场专业领域的纠纷增多，涉及多个专业领域和部门，矛盾复合性更加突出。

二、人民调解在城市风险治理中的功能解析

城市风险治理具有高度复杂性和广泛影响性[8]，需要丰富治理工具，促进多种要素融合。[9]人民调解是我国社会主义制度优势在治理城市风险中的重要体现，也是将我国城市风险治理的制度优势转化为治理效能的重要抓手。

（一）从化解矛盾纠纷的实际需要出发，柔性治理沟通困境

柔性治理的基本逻辑强调政社良性互动，柔性治理范式采取民主协商的政社互动机制而非政府单向度的一元主导[10]。调解人通过民主协商在整个过程中发挥着沟通、引导、劝解、促合的重要作用。人民调解通过政社互动机制参与到矛盾纠纷化解中，提供沟通的平台和渠道，预防矛盾纠纷的激化。比如，有地方在地铁施工和运营中，与沿线相关居民的冲突加剧，当地基层人民调解委员会积极组织开展化解工作；通过人民调解一方面定期、不定期主动与村居民沟通，安抚愤怒、化解不满，另一方面，与轨道交通指挥部以及地铁项目公司积极沟通，反馈村居民诉求，寻求解决方案；最后，以人民调解协议书的形式，签订项目公司与村居民间的补偿协议。可见，作为国家与个体、集体与个体、个体与个体之间的重要桥梁，人民调解能从化解矛盾纠纷的实际需要出发，柔性治理沟通困境，化解矛盾纠纷。

（二）从维护当事人合法权益的专业性出发，依法解决权益纠纷

多数矛盾纠纷表现为法律问题，人民调解可以在很大程度上促进民众对新法律规范的内化、促进实体法具体化到实践中、促进法律制度在运用中的改进、促进政策法令的普及宣传教育，最大限度维护当事人合法权益。基层人民调解委员会可以适时开展法律咨询、法治宣传，并可以通过购买第三方法律服务，引导律师参与矛盾化解，更好发挥人民调解的专业优势、中立立场，从维护当事人合法权益的专业性出发，依法治理权益纠纷，积极构建依法维权、普法宣传的靓丽风景线。

（三）从基层矛盾不上交出发，敏捷治理矛盾冲突

世界经济论坛提出了敏捷治理的概念，其基本涵义是“一种自适应、以人为本，以及具有包容性和持续性的决策过程”[11]。人民调解在城市风险治理中能够实现矛盾不上交、敏捷快处置的功能，作为一种群众性纠纷解决机制，能够整合相关资源、迅速化解矛盾纠纷、协调维护社会稳定、促进社会和谐发展。在组织形式上，人民调解具有公益性质，调解程序相对简便、易于操作；调解员可以根据当事人自愿，采取灵活多样的方式进行调解，体现出自适应、以人为本的敏捷治理特质，可以最大化地实现矛盾不上交。

（四）从解压稳定出发，正向治理营商环境

当前，与老百姓生活休戚相关的金融领域矛盾纠纷呈上升趋势，证券类、金融类、商事类矛盾纠纷复杂多变，具有多样化、专业化特点。通过整合优质资源，专业性人民调解能够有效化解各类涉金融矛盾，为金融消费者、金融机构、监管机构带来诸多便利，有利于营造良好营商环境。比如，金融领域的人民调解可以使监管部门相对超脱，通过发挥人民调解在金融消费纠纷中的作用，有助于监管部门从具体事务中解脱出来，从而专注于政策制定或其他事项，可以从另一个层面，正向治理营商环境。

（五）从共建共治共享出发，激发社会治理活力

共建共治共享是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是城市风险治理中体现人民调解功能的重要指向。社会自我消解纠纷的能力问题，归根结底，还是社会自治力的问题，即社会自组织的程度问题。作为一种群众自治性纠纷解决制度，人民调解属于社会自治范畴。通过有效整合社会资源、及时化解社会矛盾，在共建共治共享的层面，各级人民调解组织能更好地推动社区治理、激发社会活力。比如，某人民调解中心专门设有物业调解委员会，就综合治理中的常见法律法问题，为居委会、业委会工作人员提供业务培训，有效提升了居委会管理水平、居民自治能力；除专业性调解组织以外，该调解中心还充分挖掘行政司法系统、律师事务所等离退休人员专业优势，吸引一些志愿性质调解员参与到调解工作中来，他们贡献时间和精力且不以取得丰厚报酬为目的，不仅激发了治理社会活力、增强了自治能力，更在社会共建共治共享领域进行了有益的探索和实践。

三、当前城市风险治理中人民调解的困境与短板

与满足我国人民群众对美好生活向往的需求相比，人民调解还存有一定的差距，其困境和短板影响其在城市风险治理中发挥更为深层次的作用，主要表现在如下方面：

（一）城市风险的复杂性与矛盾调解的专业性问题

城市风险的复杂性表现在其治理对象、治理方式、治理过程的复杂性叠加，传统风险与新兴风险在快速城市化的进程中不断交织，一个风险问题没有及时得到有效治理还可能引发新的风险问题。城市风险治理是在复杂局面治理复杂问题，就人民调解而言则表现为其所面对各类调解矛盾复杂叠加，亟待以专业性治理高度不确定性的矛盾问题。因此，随着新型矛盾纠纷、专业矛盾纠纷、行业矛盾纠纷的大量涌现，传统意义上的人民调解员在知识、能力等方面日渐难以胜任。在上述三类矛盾纠纷化解中，“专业性不足”是人民调解难以解决相应矛盾纠纷的首要影响因素；人民调解工作越来越需要具有法学、心理学、经济学、管理学等知识的专业人才；除了专业知识以外，人民调解员还需具备丰富的社会阅历、较高的社会威望、较好的心理素质等。当前，民非（民营非盈利）调解组织的带头人，往往具有独特人格魅力、较高社会权威，在调解工作中有很大优势，但也面临年龄普遍偏大、人才梯队滞后、后备人才不足等现实问题。虽然年轻一代正逐渐加入到专调中心、民非调解工作室，但调解员的薪酬待遇参差不齐、职业发展前景不明朗，以致调解员队伍的流动性较大。同时，对于街镇、居村等基层调解组织成员，不仅要集调解、信访、综治等多重职责于一身，也经常面临转岗、调岗问题，这也影响了基层人民调解员队伍的稳定性和专业化，更影响其在城市风险治理中的作用发挥。

（二）城市风险的动态性与调解机制的协同性问题

城市风险的动态性体现在基于当前的社会矛盾纠纷呈现出复杂化和多元化趋势，一起看似简单的矛盾纠纷，实则牵一发动全身，而且在处理的过程中，矛盾的重心也在不断转移，面临着常态治理“碎片化”和非常态治理“动员化”失衡的困境。[12]所以，纠纷的化解，不能仅靠一个部门解决；尤其是面对劳动、物业、动拆、市政等领域矛盾纠纷时，传统人民调解存在明显的局限性，更需要多个部门和领域的相互配合、协同和联动；因而，亟待在顶层设计上，构建人民调解、司法调解、行政调解相协同的工作体系，特别是矛盾纠纷化解的条块协同方面，应建立起有效的沟通、协调、联动机制，形成真正的协同治理格局。另一方面，各地基层人民调解力量的发展并不均衡，有的基层政府成立了独立的民非调解组织，并形成在家庭析产、物业纠纷、劳动争议等领域的独特优势；有的基层政府虽未成立独立的民非调解组织，但依靠传统人民调解力量，或购买其他街镇民非调解组织、专业人民调解中心的服务，也能满足现实需求；但是，在专业知识、调解技能等方面，很多地方存在明显的短板和不足是不争的事实，会从根本上影响到人民调解事业的长远发展和协同治理的整体功效。

（三）城市风险的全周期性与调解运行的全过程性问题

城市风险的全周期性在于城市自身发展有其生命周期，城市始终处在一个全周期的建设治理更新的过程之中，风险始终伴随着城市全周期的发展和治理过程。因此，需要以全过程的人民调解治理全周期的城市风险。面对城市风险治理中的三类主要矛盾纠纷，人民调解在城市风险治理的过往实践中已经有效发挥了服务群众“急难愁”、解决问题“短平快”的显著作用。然而，大多数矛盾纠纷的发展变化都有一定的规律性、周期性，前一阶段的风险因素可能会向下传导，在下一阶段诱发风险，造成矛盾纠纷的爆发。但是，我们的人民调解，在作用发挥上还具有重事中、轻事前、淡事后的特点；即在家庭纠纷、物业纠纷、商事纠纷等产生后，人民调解能快速介入、动员力量、整合资源、及时化解、高效处理；但对于矛盾纠纷产生之前的预警、研判、分析，以及矛盾纠纷化解之后的跟踪、回访、评估、疏导，还存在一定的不足和短板，还没有形成全过程性的闭环。因此，应逐步延伸人民调解的作用路径，形成全过程性的完整链条，充分发挥应有作用。

（四）城市风险的衍生性与调解体系的泛化性问题

城市风险治理由于涉及到诸多的部门和层次，基于部门之间的分工不协调，碎片化的治理就有可能产生衍生性风险。当前，关于人民调解工作格局，已经逐渐形成“区—街镇—居村”三级调解网络，但也存在一定的发展困境，需要进一步完善。一方面，随着城市治理风险的不断衍生，各种类型的矛盾纠纷层出不穷，人民调解存在一定的泛化倾向，除了传统的婚姻家庭、邻里纠纷之外，物业纠纷、劳动纠纷、经济纠纷、行政纠纷等越来越多被纳入到人民调解中，一定程度上混淆了司法调解、行政调解、人民调解等多元调解类型的法律地位和个性特点；加之人民调解具有公益性，不收取任何费用，治理风险衍生引发的人民调解泛化，突显出人、财、物等多方面的困境，容易导致人民调解的“心有余而力不足”。

四、在城市风险治理中加强人民调解工作的对策建议

当下，我国正处于经济社会转型发展的关键时期。风险社会成为一个人们必须面对的现实。[13]城市风险治理面临着新形势、新挑战，需要将顶层设计与基层创新相结合，促进人民调解在城市矛盾纠纷化解中发挥更加重要的作用，把人民调解工作的制度优势和治理优势转化成城市风险治理效能，增强国家治理体系整体效能，提升治理能力现代化水平。

（一）加强源头治理，积极完善全过程人民调解的动态衔接

风险治理贯穿对风险进行有效控制、处置并减少损失的过程，包括风险识别、风险度量、风险评级及报告、风险控制和管理等阶段，其首要就是要加强源头治理。相应的人民调解也要加强全过程的动态衔接，将人民调解的全过程拓展到事前、事中、事后各个阶段，特别要注意源头治理、萌芽化解，在矛盾纠纷的不同阶段均应发挥有效作用。在前期，也就是源头治理阶段，人民调解的作用主要体现在法治宣传、政策引导、需求调查等方面，也可以针对排查出来的风险隐患，建立风险地图、风险档案，将其纳入风险管理流程。在中期，人民调解的作用主要体现在整合各方力量，对矛盾纠纷进行引导、缓和、化解、平息等，尽量将矛盾纠纷的影响控制在最小范围内。在后期，人民调解的作用主要体现在对矛盾纠纷的后续发展进行跟踪、回访、评估等方面，以研判矛盾纠纷的化解效果、发展趋势，从而形成人民调解参与风险治理的有效闭环，对人民调解进行动态式管理，进一步强化人民调解在矛盾纠纷的源头治理、过程控制、应急管理等方面作用发挥。

（二）坚持分类施策，赋能人民调解的协同效能

实现有效的协作，既要有多元主体实质参与和共享动机，还要确保多元主体具有“共同行动能力”[14],这就需要坚持分类施策，赋能人民调解的协同效能。第一，提供差异化的政策支持。对基础性、民生类矛盾纠纷调解，应由政府购买服务、由调解组织化解；对于市场化程度高、行业性较强的金融、商事等领域的纠纷化解，以社会购买服务为主，政府可根据实际需要给予一定的保障，建立以政府购买服务为基础、专行业购买服务为拓展、社会捐赠为补充的多元化资金来源渠道；同时，以专业化促进社会化，引导发展成熟的民非调解组织走向市场，依靠自身优势获取更多资源，逐步形成平等竞争、相互促进、优胜劣汰的发展态势，促进社会组织的可持续发展。第二，加强部门联动。面对矛盾纠纷的多元化、复杂化趋势，应进一步完善以三级调解网络为基础的化解机制，推进人民调解与司法调解、行政调解有效衔接；加强各职能部门联动，建立联动联调机制，实现社会矛盾纠纷化解的协同治理。

（三）发展新时代“枫桥经验”，加强对社会矛盾纠纷多元分类分层治理

新时代“枫桥经验”客观上要求促进维稳主体多元化[15]，健全矛盾纠纷多元分类分层治理，这就需要在矛盾纠纷化解中，使“区—街镇—居村”三级调解网络分别承担不同的职责，实现功能互补。第一，加强居村调委会建设。居村调委会主要负责婚姻家庭、邻里纠纷、社区纠纷等传统性、一般性矛盾的调解，起到“稳定剂”作用。第二，促进民非调解工作室专业化发展。培育领军人才，完善人才梯队，做优做强民非调解工作室。第三，深化专业性、行业性调解力量发展。将专调中心定位为枢纽型平台和孵化基地，发挥其在资源整合、人才集聚、专业引领、组织培育等方面的优势，把专调中心打造成疑难杂症的专门解决平台、专业调解组织的孵化基地。同时，要加强三级调解网络的沟通联系，完善纠纷的分类分流机制、转移衔接机制，提升疑难复杂矛盾纠纷的分析研判能力，健全社会矛盾纠纷多元分类分层治理。

（四）提高矛盾调处社会化、法治化、智能化、专业化水平，完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系

要提高矛盾调处社会化、法治化、智能化、专业化水平，就要在基层探索彰显整体性治理的矛调中心，纳入数字治理大格局，善用智能治理技术，提供接访、诉讼、调解、劳动仲裁、行政复议和公共法律服务等综合服务，还发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉的解决方式优势，努力把矛盾纠纷化解在诉访之前。首先，在基层对人民调解员进行统一管理，包括招募人民调解人员、签订劳务聘用合同、派遣开展调解工作等，并负责对其开展专业培训、业务指导、日常管理和绩效考核等，促进人民调解员队伍的专业化、职业化发展。其次，充分利用基层组织法律顾问的专业优势，发挥其在法律咨询、法治宣传、矛盾化解、决策咨询等方面的作用，既能够引导公众通过合法途径表达利益诉求，也可从源头上降低行政决策可能导致的风险，有利于大幅降低矛盾纠纷的产生和激化。再次，着力提高大数据研判能力，加强研判的精准度和实时性，为依法调处提供有力依据。完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”联动工作体系，建立问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，实现发现矛盾、预防矛盾、化解矛盾、法治教育全链条服务，健全社会心理服务体系和危机干预机制，有效支撑完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系。

注释

[1]《新华社受权播发"十四五"规划和2035年远景目标纲要》，中国政府网，＞http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/12/content_5592644.htm＜

[2]张锋：《特大型城市风险治理智能化研究》，《城市发展研究》2019年第9期。

[3]钟开斌等：《中国城市风险治理国际研究述评（1979—2018年）》，《治理研究》2019年第5期。

[4]杨冬梅：《“互联网+”时代公众参与城市风险治理探析》，《行政论坛》2016年第6期。

[5]李颖：《基于资源整合的城市风险治理研究》，《理论与改革》2016年第5期。

[6]周利敏：《迈向大数据时代的城市风险治理》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2016年第9期。

[7]魏华林、万暄：《中国城市风险治理：形成背景与产生原因》，《保险研究》2015年第6期。

[8]原珂等：《中国城市风险治理研究述评（1998—2018）》，《兰州学刊》2020年第12期。

[9]胡尚全：《新兴风险下的城市社区公共安全治理研究》，《探索》2019年第2期。

[10]胡卫卫、于水：《策略行动、草根失语与乡村柔性治理》，《甘肃行政学院学报》2019第1期。

[11]薛澜、赵静：《走向敏捷治理：新兴产业发展与监管模式探究》，《中国行政管理》2019年第8期。

[12]罗哲：《常态治理与非常态治理如何协同》，《人民论坛》2020年第20期。

[13]张康之：《论风险社会中的价值选择》，《北京行政学院学报》2020年第5期。

[14]杜庆昊：《中国数字经济协同治理理论框架和实现路径》，《理论视野》2020年第1期。

[15]师容：《新时代“枫桥经验”在城市基层社会治理中的适用研究》，《天津行政学院学报》2020年第1期。