现阶段官僚主义的发生逻辑、表现形式及治理对策*

■胡柳娟

【提 要】科层化官僚制在展现工具合理性的同时，其衍生出的官僚主义也暴露出了价值和形式上的不合理。官僚主义与中国共产党的性质、宗旨相背离，也成为政党治理的一大难题。党的十八以来，经过正风肃纪，官僚主义陋习受到遏制，但受官僚主义本身长期性、多样性、变异性和复杂性特点的影响。现阶段，官僚主义呈现出“假、大、空、虚”的形式主义，在内容和形式上无法分辨；领导干部为官不为，不担当、不作为、不负责；督查考核过程中留痕过重、名目繁多、文山会海泛滥等新的变异现象。要从根本上根治官僚主义，需要党员干部身体力行、以上率下；树立正确的权力观和政绩观；建立制度长效的制度约束机制；规范党员干部的工作关系。

无论古今中外，对官僚主义的治理都是国家治理中的一大难题。对于中国共产党来说，无论革命、建设、改革，还是发展时期，都非常重视反对官僚主义的问题。早在1930 年，毛泽东在《兴国调查》一文中就指出了党内官僚主义的表现：“摆架子，不喜欢接近群众。”[1]但是受革命形势的影响，环境和任务不容许“高高在上，脱离群众，拍脑袋决策，想当然办事，因为那会造成我们离开群众的支持，会给我们自己带来严重后果”[2]，因而官僚主义现象并没有形成蔓延之势。但是，中国共产党全面执政后，受外部环境和政党自身地位的变化，很多党员干部在享受了权力带来的各种待遇后，就产生了高高在上、脱离群众，形式主义、甚至官本位思想盛行。这不仅影响党的执政形象，更威胁到了党的执政根基。党的十八大以来，经过正风肃纪，官僚主义陋习已经得到有效遏制，但受官僚主义本身长期性、多样性、变异性和复杂性特点的影响，当前“官僚主义依然突出，又有新的表现形式”[3]。那么，现阶段，官僚主义背后的演变逻辑体现在哪里？新的表现形式有哪些？如何精准治理？这是本文致力于要探索的问题。

一、官僚主义的发生逻辑及其本质

从学术语义来看，“官僚主义”是从以法理权威为基础的组织模式——“官僚制”中引申、演变而来。在官僚制的组织体制之下，组织的运行遵循着理性原则、以追求效率为价值取向、注重程序、规则和专业技术。这对于提高组织运行效益大有裨益，恰如“组织理论之父”韦伯所评价的那样，官僚制“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度”[4]。因而，作为一种组织管理手段，官僚制被广泛运用于现代国家的治理之中。尽管如此，从实际的运作过程来看，并不意味着官僚制没有缺陷，其在展现工具合理的同时，也暴露出它价值上和形式上的不合理。

首先，表现在组织运行的保守和无效率。官僚制理念要求严格遵从组织章程，从理论上说，这一点也是维持组织正常运转的必要条件，但是由于实际的操作过于遵从规制、技术、等级、纪律，往往容易诱发保守主义、形式主义等问题，通常表现出集体的惰性、缺乏进取和创新、中庸等做派。其后，容易导致个性束缚。本质上说，官僚政治“一方面是一个权力组合体系，另一方面又是一种权利分配形式”[5]。前者是为在封闭化组织中维持集中、统一结构提供基础；后者是为在追求个体理性、实现高度个体的权责一致提供依据。无论前者还是后者，都是官僚制中对标准化、精巧化、规范化的制度追求，压倒和替代对个性、道德追求的结果。由此，受组织程式化运行的影响，破坏组织理性的同时，也彻底破坏了个体理性。这样一来，往往容易诱发胆怯、唯唯诺诺、思想僵化等束缚个人天性的问题。再后，官本位主义泛滥。应看到，“因权力而形成的不平等、上下级支配、隶属与服从关系是‘官僚制’存在的正当性基础”[6]，但是这种正当性基础在严格的科层制下导致整个组织把职位、等级视为中心，使得每一个人的组织价值和贡献价值并不是等量齐观的，通常官阶越大、地位就越高、价值就越大、架子也越大，由此滋生出官本位、官场游戏等显性或者隐性行为。

可以看出，官僚主义既是传统官僚制（或者说科层政治）的连续，也是官僚制的非连续。其连续性的一面使得现代组织以一种价值中立化、专业化、理性化的形式得以诞生和发展；但是，这种连续性赖以存在的各种条件和因素，在现实演变中脱离了母体，还把某些积极的成长因子削弱，甚至磨灭，这就表现出了其非连续性的一面。与此同时，也意味着二者的存在是不连续的，但这种不连续的背后，实际上也存在着传统性的连续。于是，基于共同存在基础而形成的官僚主义陋习，就是在传统官僚制得以延续的精神和文化理念支撑之下的延续，这一层面的延续，不管是从形式、价值观念、政策选择都产生了深刻的负面影响。换言之，官僚制的异化滋生出的官僚主义陋习，并不是偶然，它构成了产生这些陋习的材料。因而，在世界各国的历史和现实上都存在，成为治国理政过程中的“现代通病”。比如，早在美国建国初期出现的“政党分肥制”就是一个大搞裙带、山头的官僚制；在法国，“法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一购买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利的受贿其所付出的代价”[7]；在18 世纪的英国，“官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷”[8]。然而，对于“以马克思主义为指导思想的中国共产党，不能不受马克思批判官僚制思想的影响”[9]。马克思认为，官僚制组织不仅是一个以追求效率为目标的管理体系，而且是对作为个体的人的一种束缚和控制，因而，在专业化和分工面前，人成为了机器、或者组织的附属品。要打破这种附属的异化关系，就要在尊重理性精神的前提下，建立一个以平等为基础的集体格局。这种格局既有纵向的程序和分工，以保证组织的效率；也有横向的平等精神贯穿组织之中，以消除对人的异化。无产阶级政党正是在这种批判性思想指导之下催生的产物。因为，早在170多年前，马克思恩格斯在《共产党宣言》一文中强调无产阶级运动的特殊性时指出：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[10]并且，在此基础上，描绘了未来社会蓝图，即：“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[11]这里，无论作为价值取向、行为手段，无论从初级目标还是终极设想来看，其以实现多数人利益的本义，和以基于个体自由发展的社会自由发展倾向，很自然地就把对人的“异化”抵消掉了。这也就回答了作为无产阶级政党的中国共产党，为什么自建党伊始就要坚决反对和抵制官僚主义的原因。

二、现阶段官僚主义的变异新表现及其危害

官僚主义长期性、反复性的特点，使得问题本身成为一个常态化问题。过去，在很长一段时间，官僚主义主要表现为“讲排场”“摆架子”“论资历”。随着时代和环境的变化，尽管当下官僚主义在表现形式上还留有过去的影子，但是呈现出了时代性的特征，以新的形式表现出来。因而，官僚主义看似是一个老问题，实则是一个新问题。现阶段，官僚主义发生了新的变异，集中体现在：

（1）“假、大、空、虚”的形式主义，在内容和形式上难以分辨

现阶段的官僚主义，在运行形式上通常以“假、大、空、虚”的形式主义表现出来，即：“用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[12]具体来说，“假”即假作为，通常一些基层单位为了应付上级检查，在工作中隐藏实际情况，出现编造假数据、假案例、假典型现象，企图以假乱真。“大”表现在把同党中央保持高度一致当口号，在表态上喊得震天响，但内容空洞、虚空无物。更可怕的是，在落实部署上简简单单、轻飘飘，满足于“传达”“贯彻”“领会”，至于说如何落实、落实起来会存在哪些问题、怎样才能达到实际成效，这些都成了不管不顾的问题。对于这一现象，人民群众称之为“过路贩子”“泥菩萨”。“空”的本质特点在于脱离实际、主观与客观相脱离、理论与实际脱节，过于讲求工作套路和程式，拿不出可行的思路和方案。特别是在人民群众集中反映的问题上不求甚解，停留在表面，“不下功夫解决存在的矛盾和问题”[13]。这样一来，不仅影响了工作进程，更导致了工作状态的盲目和猖獗。“虚”，则表现在不务实，大搞形象工程，大摆工作排场。比如，在防范化解重大风险、脱贫攻坚和防止污染三大攻坚战中，有些领导干部为了完成任务、保住职位、获取更多利益，不惜通过打造好看不中用的项目，大搞“花架子”、堆“花瓶子”来提升政绩。这不仅占用和浪费了人力、财力，还容易造成党群关系紧张、冲突，不利于社会团结稳定，更造成了党员干部争相谄媚，助长了歪风。

在一定程度上，现阶段的官僚主义已经与形式主义固定在同一磁场空间之中了。由官僚主义陋习变异出的形式主义，与过去表现出来的浮于表面、有形无用相比，往往更隐晦。原因在于，“金字塔”式的官僚政治在遵循等级基础上的生存之外，还会通过这样的形式，施加反作用力于这种基础本身。从外部的视角看，它把这种工作程式加以人格化，使得组织中各要素并没有参照原有的设计初衷来运行，进而在不断经历条件性限制后，转换为了形式主义。由此，“官僚主义为形式主义推波助澜”[14]。这样一来，形式主义往往可以披着“政治正确”“程序合法”、“目的正当”的外衣，继续填补难以化解和消融的官僚主义。这也使得官僚主义现象在内容和形式上带有模糊性、无法分辨，只有在工作执行过程中，甚至执行后才能看清其本质面貌，在一定程度上增加了治理的难度。

（2）领导干部为官不为，不担当、不作为、不负责

在传统政治理念中，官僚主义通常都被贴上了大权在握、独断专行的“官派”标签。新时代在全面从严治党、“把权力关进制度的笼子”大背景之下，尽管“官本位”作派某种程度上得到了收敛，但是，“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍存在也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为’”[15]。这种以不担当、不作为、不负责“姿态”出现的“为官不为”现象，就是官僚主义在现阶段的新表现。这一变异现象，具体表现在：有的领导干部在干事创业的态度上，沉沦萎靡、懒散松懈、拖拖拉拉，对工作任务敷衍了事；有的身居其位却不谋其政，遇到矛盾“绕着走、躲着行”，不断推卸责任、不敢担当、停滞不前；有的在思想认识上信奉“只要不出事、宁可不做事”，“平平稳稳当官、凑凑合合做事”，“不求过得硬、只求过得去”等庸俗哲学；有的为人圆滑世故、工作明哲保身，功劳抢得快、遇事跑得快，搞无原则的一团和气、左右逢源如鱼得水，坚持“多栽花、少栽刺”；有的好人做到底，不敢负责、不愿负责，对存在的问题“睁一只眼闭一只眼”，开始庸政、懒政，无作为、按部就班、无创意的工作模式；有的在工作上层层加码，通过把工作和责任层层分解压到基层，比如有些单位虽级别小、机构小、人员少，但是一年下来要收到来自上级层层转发的上万个文件，这使基层单位在承担更多工作和压力的同时，也让工作的各种矛盾和问题逐步在基层积累，由此“摊子摊得大、战线拉得长”，而实效却很不明显。

为官不为所表现出来的行为现象，本质上是官僚主义在换一种表现形式破坏党的政治生态。如果暂且把种种“怪圈”放置在一边，仔细去透视其中的官僚因素，就会发现背后的根源是：基于理性、客观标准设置的党组织工作体系，被淡泊的责任意识、缺失的素质能力、简单粗暴的“命令—服从”管理模式所替代，这样组织的运行并不是所宣称的表层结构在起作用，而是受潜层结构中非正式化权力、非正式化人际关系的支配。这种二元结构形态的偏离，一方面，“对领导干部来说，不干事、不作为就是最大的失职”[16]，使领导干部威望下降，形象受损；另一方面，在客观上，很容易给那些有梦想、有激情，想干事、能干事的领导干部带来挫败感、迷茫感，影响了党员干部的价值观。

（3）督查考核过程中留痕过重、名目繁多、文山会海泛滥

在传统政治文化中，督查考核是政治运作中一道必经的程序，既可以实现有据可依，又方便总结经验。然而，现实中已不再是传统的那一套了，直接体现为为领导干部满足于批阅文件、办事人员热衷填报表格、组织系统频繁开大小会的工作风格。督查考核过程也沦为“一锅煮”，从而使得“‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘痕’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；‘文山会海’有所反弹”[17]。这些问题实际上是在政策执行过程中分解出来的官僚主义。

第一，“痕迹管理”沦为“痕迹主义”。“痕迹管理”的本意在细化责任，突出落实，但是现阶段的工作中过于倚重痕迹，从时间和内容上处处留痕，并以是否留痕作为落实工作要求的标准，比较普遍的表现在各个领域的工作中。比较典型的是，记台账、填表格、拍照片、电子刷脸、打卡、音像资料、文字材料等。应当说痕迹管理并没有问题，但是如果在工作中，如果全凭“痕迹”说话，那就是本末倒置，阻碍了工作的顺利开展。第二，督查、检查考核名目繁多，比如有的单位一年要接受几百次督查、检查，为了迎检一年要写上千份材料，结果就造成，准备督查和陪同督查的时间比开展工作的时间还要长，应对督查的工作比本身的业务工作还要繁重。第三，文山会海中的“官样文章”。官样文章的特点在于能造出一个“型”来，大多数的“型”都是依照这种“三段式”套路来塑造：一是把响亮的政治口号和表态喊在最前沿；二是高度重视相关问题，认真审视工作疏漏；三是信誓旦旦表决心，提出深入研究，扎实整改。这种看似完美的“型”，表面上风风光光，实际上很容易让人民群众厌倦、反感。官僚主义之所以会变异出这样的新形态，在于对官僚政治特质的强化，即对政治中的集中把持倾向更为强化，贯彻作用更为深入。这给正常工作带来的困扰和影响就是：一方面它打破了整体组织的动态、平衡运行，另一方面使得党员工作积极性窒息，产生诸如不愿干、不认真干的想法，很多能看清的问题最后在官僚主义的催生之下变成了“皇帝的新衣”。

三、现阶段反对官僚主义的治理对策

可以说，官僚主义陋习产生了许多的隐性变异，如果任其发展必然使工作受到干扰，甚至影响到中国共产党的长期执政。因而，必须旗帜鲜明地，通过多种途径、多管齐下反对官僚主义。

（1）党员干部身体力行、以上率下，营造良好的政治生态

2017 年，在党的十九大上新修订的《中国共产党章程》中，首次把“反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，反对任何滥用职权、谋求私利的行为”[18]作为党员干部的新要求。这表明，党员干部作为集聚在党内的个体，其一言一行、一举一动容易形成扩散效应。因此，反对官僚主义问题，需要将着力点放在党员干部身上，使其“带头坚守正道、弘扬正气”[19]。

具体来说，第一，各级领导干部要对已经明确了的突出官僚主义问题，本着实事求是的态度和原则，抓好落实和整改，拿出能够见人见事的纠正方案，以实实在在的态度和措施，来带动整个党员队伍的理想信念、工作作风、办事方法等方面的转变。第二，优化党员干部敢担当、敢作为的运行环境，突出问题导向，着力解决考核评价中的不合理指标设置，把工作中的正常失误与担当作为中的失职区分开来，鼓励广大干部想干事、能干事、干成事。第三，在党员干部队伍中，积极挖掘和树立先进典型，使党员干部自觉从那些不合时宜的旧官僚主义陋习、做法的束缚中解放出来，以此为契机营造风清气正的氛围。

（2）树立正确的权力观、政绩观，遏制思想认识上的异变

官僚主义之所以能在中国共产党内产生，很大原因是领导干部在思想认识上存在异变。这种异变形式的“根源是官本位思想严重、权力观扭曲”[20]，并已经融入到了行动之中，支配着党员干部的行为。所以，要根治官僚主义不良行为，需要破解错误的思想认识，树立正确的权力观、政绩观。尽管二者要回答和解决的问题不一样，但二者的价值指向是一致的，即破解“一把手专权”、官本位等不良思想根源，激发和强化对自身责任、使命的敬畏感，破解“高高在上”的错误思想。对此，一方面，要加强对广大党员干部理想信念的教育、宗旨教育和艰苦奋斗教育，破除受几千年封建官僚政治影响的思想基础，引导党员干部摆正自身定位，坚定为民服务的信念。另一方面，需要引入人民的力量，强化来自人民的监督。可以在干部提拔过程中引入“民意”测评，形成对党员干部的监督，实现选人用人方面的畅通化授权，严格淘汰群众公认的官僚作派的党员干部。

（3）构建长效的制度约束机制，推进防治一体化建设

从本质上说，官僚主义问题属于作风上的问题，那么要“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好转、送一送就反弹的怪圈，从根本上说还是要更靠科学有效的制度”[21]。

具体来说，可以从这些方面来努力：第一，建立责任追究机制。责任追究机制“作为一种督促党员干部正确履行职责的制度工具，其目标是防止党员干部不作为和乱作为”[22]。在实施过程中，责任追究的前提是明确责任边界，把责任明晰到具体党员干部个人身上，制定个人的“责任清单”、分解工作责任内容。形成规范责任追究启动程序、明确负责责任调查的具体部门、问责案例的定性分析、惩处制度、意见建议的提出等。第二，精简机构，转变领导职能。减少治理层级、扩大治理幅度，把职能或者相似机构进行合并、重组，把不适应发展要求的部门进行撤销，实现人员少、机构小、效率高。这恰恰从体制上铲除了官僚主义中“人浮于事”的生长土壤。第三，在制度落实环节，规范评判标准、强化追踪反馈，强化监督。克服和改变依靠层层发指令、开会、领导讲话的做法，防止落实环节衍生出来的弄虚作假、欺下瞒上等官僚主义问题。

（4）规范工作方法，提升工作效能

实际上，异变的官僚主义从某种意义上说，是一种不科学、不合理的工作方法，如果这种工作方法不改进，那么工作效率就难以提升。通过规范好党员干部的工作关系，第一，坚持对上负责与对下担当相结合。这是要破除官僚主义中的“唯上”理念，改变单向的依附关系，纠正非理性的工作动机，匡正领导干部偏离正常轨道的价值取向。第二，实施激励与惩处并举。激励与问责并举，就是发扬“惩前毖后，治病救人”的优良传统，既要鼓励勇担当、敢作为的党员干部，又要严厉惩处官僚陋习影响的错误行为。需要说明的是，无论激励还是问责，都需要找到精准、双向强化的发力点，既体现组织的关爱，也体现出容错纠错的严厉性。第三，突出工作实效。客观地说，反对官僚主义陋习这一举措，也是督查、考核的一项重要内容，如果督查、考核不注重工作实效与方法的结合，就很容易演变为形式主义。这样一来，不仅没有从根本上解决问题，反而起到了推波助澜的作用。所以，一方面要减少工作中的过频、过度考评和过度留痕问题，另一方面要坚持效果和满意导向，积极鼓励党员干部的实干热情。

注释

[1]《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第245页。

[2]戴焰军：《形式主义和官僚主义的成因与治理对策》，《党建》2018年第5期。

[3]《坚持新发展理念打好“三大攻坚战”奋力谱写新时代湖北发展新篇章》，《人民日报》2018年4月29日。

[4]【德】马克斯·韦伯《经济与社会》（上），林荣远译，商务印书馆1997年版，第248页。

[5]刘晔：《理性国家的成长：中国公共权力理性化研究》，重庆出版社2005年版，第97页。

[6]翟羿、范奇：《中国特色授权行政逻辑体系之阐释》，《北京行政学院学报》2021年第6期。

[7][8]王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆2010年版，第19页；第15页。

[9]祝灵君：《社会资本与政党领导》，中央编译出版社2010年版，第147页

[10][11]马克思恩格斯：《共产党宣言》，人民出版社2014年版，第39页；第51页。

[12][20]习近平：《在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话》，人民网，＞http://politics.people.com.cn/n/2013/0712/c133637-22185352.html＜

[13]《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第369页。

[14]刘炳香：《形式主义、官僚主义八个新表现》，《中国党政干部论坛》2019年第8期。

[15]《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第224页。

[16]《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，中央文献出版社2020年版，第103页。

[17]习近平：《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》，《求是》2019年第2期。

[18]《党章党规党纪学习辅导》，人民出版社2019年版，第23页。

[19]《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第100页。

[21]习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第59页。

[22]吕永祥：《新中国成立70年党内问责制的历史沿革、现实困境与破解之道》，《河南社会科学》2019年第7期。