推进荆州跨江发展建设江汉平原高质量发展示范区

○龚 劲

湖北省第十二次党代会报告提出，支持荆州建设江汉平原高质量发展示范区。这既是湖北建设全国构建新发展格局先行区的内在需要，更是对荆州的一次全新定位，赋予了荆州新的使命任务。推进荆州跨长江发展，有利于优化荆州城市空间布局、做大做强中心城区、提升城市辐射带动能力、加快建设江汉平原高质量发展示范区。

一、推进荆州跨江发展的重要意义

荆州地处长江中游，境内长江径流里程483 公里，占湖北省长江过境总里程的45.6%。全市8个县市区均沿江分布，其中荆州区和石首市属于跨江而治的区、市，江南江北均有管辖区域。推动荆州跨长江发展对于建设江汉平原高质量发展示范区具有重要意义。

（一）贯彻落实重大战略的需要

推动荆州跨江发展已纳入各级政府战略部署。国家层面，2021年4月，党中央、国务院发布了《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》，明确提出要“加快重要流域上下游、左右岸地区融合发展”“推动荆州和芜湖等跨长江发展”。省级层面，2021年7月，《中共湖北省委湖北省人民政府关于新时代推动湖北高质量发展，加快建成中部地区崛起重要战略支点的实施意见》明确提出“推动荆州跨长江发展”。市级层面，2021年12月6日，荆州市第六次党代会报告指出要“加强规划引领，构建‘一江两岸’一体化发展新格局”“加快国家和省级战略落地转化，市域空间布局梯次推进，跨江发展有序实施”，并明确提出了跨江发展的具体路径，要求“加快过江通道和快速路网建设，推动交通跨江；加快荆州开发区与沙市、江陵、公安工业园区整合融合，推动产业跨江；加快基础设施互联互通和公共服务共建共享，打破行政界限和城乡壁垒，统筹各类要素资源，推动城市跨江”。蓝图已经绘就，奋斗正当其时。荆州必须扎实推动跨江发展，贯彻落实党中央战略部署和省委市委工作要求，让宏伟蓝图变为美好现实。

（二）建设全国构建新发展格局先行区的需要

努力建设全国构建新发展格局先行区，是对湖北发展的新定位、新要求。建设江汉平原高质量发展示范区是打造全国构建新发展格局先行区的重要内容，是荆州义不容辞的责任。荆州地处湖北之中、中部之中，经济总量居湖北全省第四，理应为湖北建设全国构建新发展格局先行区作出更大贡献。但荆州发展不够的问题仍然比较突出，荆州市在湖北全省排名前五的城市中，无论从经济总量还是经济增速来看，相比武汉、宜昌、襄阳、黄冈均不占优势。特别是中心城区经济体量不大、带动力不强，发展空间受到了许多限制。荆州要进一步做大经济总量、为湖北在建设全国构建新发展格局先行区征程中作出应有贡献，务必解放思想、开阔视野，切实增强中心城区带动力，推动全市经济全面快速健康发展。统筹推进跨江发展就是适应新形势新任务新要求、体现荆州担当的必要举措。

（三）提升荆州城市能级的需要

城市能级代表着一个城市的现代化水平和对周边地域的影响力。提升城市能级是高质量发展的必由之路。要通过推进跨江发展不断拓展城市功能，增强城市辐射带动能力。从拓展城市空间看，荆州中心城区实际建成区已突破100平方公里，城市规划确定的102.5 平方公里建设区域已基本用完。城区周边有长湖、海子湖等大量水域，极大地压缩了中心城区发展的有效空间。同时，中心城区北部和西部分别属于国家大遗址保护区和生态农业建设区，拓展城市空间和增强城市承载力越来越难。近年来，荆州市推进中心城区“东扩西进北跃”，荆州经济技术开发区、荆州高新区和纪南文旅区得到长足发展，基本与城市建成区连为一体。下一步，推进城市向长江以南拓展，即“南跨”是十分现实的选择。向南实现跨长江发展不仅能够较好地为荆州中心城区的城市发展提供足够的空间，还可有效缓解现有城区“带状空间”带来的诸多城市问题。从增强辐射能力看，荆州中心城区作为荆州市的政治、经济和文化中心，在地理区位上位于行政辖区的最西端，空间结构上看不利于充分发挥其对市域经济文化发展的辐射和影响作用，需要向东融合和向南跨江发展。加快推进中心城区与江陵、公安融城发展，与埠河、弥市跨江发展，可以满足这一发展要求。跨江发展既可以提升江南区域（埠河、弥市）的基本公共服务和基础设施水平，缩小城乡发展差距，又可以更好地联动公安、江陵，辐射松滋、石首，形成中心城区、江南新区和公安城区、江陵城区四大组团竞相发展的大城市格局，带动江南区域整体快速发展。

二、推进荆州跨江发展的现实基础

（一）天然的地理区位优势

同处一江两岸，相望相连，加上长期的经济交流、人员互动，荆州已经在长江中游形成了三大互补融合的区域经济板块：荆州中心城区与江陵、公安，是最具现实前景和发展潜力的市域内板块；松滋与枝江、宜都，洪湖与赤壁、嘉鱼、武汉是合作密切并不断深入的跨市域板块；石首、监利与华容、岳阳，是有着大量人员往来和合作领域的跨省域板块。

（二）不断完善的交通基础设施

经过多年发展，荆州市的交通条件明显改善，综合立体格局基本形成。已建成“五纵”（二广、沙公、枣石、随岳、武汉圈环线）“三横”（沪渝、武松、岳宜）高速路网，全面实现县县通高速。建成一、二级公路941公里，普通国道省道二级及以上公路比重达到95%，建成通车长江大桥6座。建成“一港九区”的港航体系，重要港区基本实现一级公路相连。铁路通车里程增至219公里，荆州沙市机场通达10多个城市。日益完善和便捷的交通为促进两岸融合、跨江发展提供了可能和便利。

（三）产业融合发展的体制机制

为统筹全市产业布局，荆州市委、市政府实施了“一城三区、一区多园”管理办法，将荆州区、沙市区、公安县、江陵县的18个省级开发区和产业园纳入荆州开发区、荆州高新区、荆州纪南文旅区三大发展平台，实现了产业发展的统筹规划，园区建设和招商引资统一管理，为推动产业跨江提供了融合发展的体制机制。洪湖市与武汉经开区合作在新滩镇建立了飞地经济合作示范区，创新了园区共建共管、承接产业转移以及项目共引、成果共享的产业合作机制。松滋与枝江、宜都也在承接产业转移、园区配套、产业协作、产业链互补等方面建立了互动发展机制。

（四）可资借鉴的成功经验

目前，全国约有60余座滨江（河）城市实现了一江两岸协同发展，省内的滨江（河）城市襄阳、宜昌均谋划和推进了跨江新区建设。一些区位条件独特的镇，也在推动跨江发展中迅速崛起。如黄梅县小池镇在城镇规划、产业发展、基础设施和市场建设等方面，积极对接九江、融合九江，迅速翻开了发展新篇章。黄冈浠水的散花镇正在大力推进与黄石市的跨江合作示范区建设，从规划到推进，其发展势头正旺。以上地区跨江发展成效比较显著，其相关经验可学习借鉴，以助推荆州跨江发展。

三、推进荆州跨江发展面临的困难挑战

（一）过江通道严重不足

与其他长江沿岸城市相比，荆州市过江通道明显不足。按规划过江通道计算，荆州市平均53.7公里才有1座，而过江通道密集的武汉平均4.43公里就有1座，宜昌和芜湖平均8公里1座。根据国务院批准的长江干线过江通道布局规划（2020-2035年），荆州纳入规划的过江通道仅有9座，现已建成6座，均为借助国家路网布局而建，是满足国家和区域铁路、高速公路需要的铁路桥、公路桥。荆州至今无一座为城市一江两岸服务的市政类大桥。

（二）防洪安全政策约束

荆江分蓄洪区的限制是荆州跨江发展必须面对的客观问题。荆江分蓄洪区包括荆江分洪区、涴市扩大分洪区、人民大垸及虎西备蓄区4 个部分。在长江流域防洪规划中，荆江分洪区为目前国家唯一的重点蓄滞洪区，其余3 处均为蓄滞洪保留区。直接制约荆州跨江发展的分蓄洪区有荆江分洪区、涴市扩大分洪区。《中华人民共和国防洪法》等法律法规对分蓄洪区内的项目建设作出了诸多限制性规定，如要突破安全区范围进行开发和建设，需对荆江分洪区安全区范围进行调整。依程序和管理权限，分洪区安全区范围调整需纳入长江流域防洪规划修编内容并经长江水利委员会、水利部论证后报国务院批准。

（三）基本农田政策管控

基本农田保护是我国基本国策之一，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。荆州基本农田总量高达801 万亩。目前，公安县埠河镇辖区面积224平方公里（33.6万亩），耕地面积约19万亩，其中基本农田为14.83万亩、占耕地面积的78.05%；荆州区弥市镇辖区面积168.29平方公里（25.24万亩），耕地面积约16万亩，其中基本农田为12.65万亩、占耕地面积的79.06%。两镇面积合计392.24平方公里（58.84万亩），其中耕地面积35万亩、占比59.48%，基本农田为27.48万亩、占耕地面积的78.51%，除去水系、一般耕地、农村居民点，可建设的用地资源十分有限。

（四）体制机制政策制约

推动跨江发展，需要在市级层面建立健全相应管理机构和体制机制，目前看来仍面临不少政策障碍。一是机构编制管控更加严格。2019 年党政机构改革对不规范设置机构、派出机构等进行了全面清理规范，报省审批设立县处级功能区、新区管理机构的难度很大。二是对开发区管理机构规范力度更大。2021年7月，湖北省委编委发文要求，市州直接管理的开发区管理机构，应结合实际加大整合力度、合并设置，且一般不新增代管乡镇（街道），新设立的开发区原则上不再代管乡镇（街道）。

四、推进荆州跨江发展的可行路径

推动跨长江发展是新时期荆州落实党中央、国务院和湖北省委、省政府决策部署的使命担当，必须抢抓政策机遇、主动作为，加快推进江汉平原高质量发展示范区建设。

（一）提高政治站位，牢固树立跨江发展理念

推动荆州跨江发展是党中央、国务院和湖北省委、省政府作出的重要战略部署。荆州各级政府各部门必须以高度的政治责任感来落实和抓好这项工作，要强化大局意识、担当意识，积极谋划、全力推进。要树立长远谋划、持续推进、久久为功的思想，自觉把跨江发展的理念融入到城市规划的管理与指导、重大基础设施的布局与建设、水利防洪的安全与发展、土地资源的保护与利用、产业布局的谋划与引导、体制机制的创新与规范等工作中去，以统筹全域跨江发展的思维，从谋划时入手，于推进中发力，汇聚起推动跨江发展的强大合力。

（二）织密过江通道，加快交通跨江建设步伐

交通跨江是推动跨江发展的前提和基础。要按照荆州市委六次党代会要求，“加快过江通道和快速路网建设，推动交通跨江”。首先，要加快中心城区过江通道建设。大力推进李埠长江公铁大桥、观音寺长江大桥开工建设，积极谋划盐卡长江大桥和红门路过江隧道（中长期）建设，进一步缓解过江通行压力。在此基础上，再谋划2 条过江通道。一条以207国道改线为依托，在荆州长江大桥与李埠长江大桥之间新增一条过江通道；另一条以城市路网骨架和省道为依托，在盐卡至荆州公铁长江大桥之间再增加一条轨道交通过江通道，争取两个方案尽早纳入国家新一轮过江通道规划，为中远期荆州加快城市跨江发展提供更加便利的交通支撑。其次，要统筹全域过江通道建设。进一步拓展南向通道，加快荆州与洞庭湖平原融合发展。铁路方面，加快推进荆荆铁路南延和仙桃经洪湖至监利铁路建设，增补荆州铁路南下通道。高速公路方面，推进沙公高速南延接湖南安乡、监利至华容项目建设，开展当（阳）枝（江）松（滋）高速南延至石门前期研究，完善与洞庭湖生态经济区联接的快速通道。水运方面，加快实施松西河航道整治工程，形成联通汉江、湘江的江汉平原航道网；积极争取石首港区纳入荆州港总体规划布局，将石首港区打造成为洞庭湖生态经济区经长江水路运输的重要港口。

（三）拓展产业园区，促进产业跨江融合发展

园区是产业发展的重要平台和载体。推动产业跨江，需要依托现有的国家级荆州经济技术开发区和国家级荆州高新技术产业开发区的特有优势，减少行政运行成本，突破区域整合的政策瓶颈。围绕全市“4611”产业体系，统筹江南江北产业发展。一是依托两个国家级平台推进产业融合发展。以江北两个国家级功能区为中心，向江南辐射，采取“一区多园”的模式，将沙市区、江陵县、公安县的同类工业产业园前冠名“荆州开发区”，“产业园”后冠名“某片区”。如，“荆州开发区装备制造产业园（公安片区）”。一方面，有利于一区两县的开发区做大做强，避免同质化竞争；另一方面，有利于一区两县的省级开发区纳入国家级开发区。二是建设“三区一带”。建设一个新兴产业集中区，重点发展人工智能、数字经济、物联网等新兴产业；建设一个现代农业示范区，在江南区域（埠河、弥市）突出葡萄特色产业优势，建设高标准葡萄产业示范区；建设一个产业转移示范区，江北的农产品加工、装备制造等产业逐步向江南转移，使江南成为江北产业转型升级的转移区；打造一个沿江水文化旅游产业带，将江北的洋码头、临江仙、万寿宝塔、荆江亭，江陵的滨江生态走廊及江南的北闸等景点统筹打造为沿江水文化旅游产业带。

（四）统筹城市建设，有序推进城市跨江发展

一是加强规划引领，为城市建设提供指导。荆州市委六次党代会报告明确要求“加强规划引领，构建‘一江两岸’一体化发展新格局”。要分层次高起点抓紧制定江南区域的三类规划。其一，概念性规划。对江南区域未来建设具有方向性、战略性、前瞻性的重大问题进行集中研究，服务顶层决策；其二，总体规划。根据江南区域（埠河、弥市），特别是荆州大外环内的区域经济社会发展情况，科学划分生产、生活、生态空间，在时间、空间上作出总体安排布局；其三，详细规划。对李埠、弥市、埠河编制控制性详细规划，确定该区域的土地使用性质和开发强度的控制指标，对市政基础设施及空间环境控制提出规划指标要求。二是加强互联互通，推动城市公共服务和基础设施跨江。要把基础设施建设作为推进工作的重点，大幅提升规划新区的交通、通信、电力、给排水、垃圾和污水处理、新基建等基础设施建设的标准和水平，实现城乡基础设施均等覆盖、对接联通。按照同城化、便利化、一体化要求，推进城市规划新区在就医、就业、养老、社保等公共服务领域与中心城区实现共享互通和联网联办。加快实现本地车辆免费通行荆州长江大桥。参照芜湖、九江等城市做法，在测算费用并完善技术路径的基础上，研究免除本市车辆通行荆州长江大桥费用。三是加强违建管控力度。推动荆州中心城区“一江两岸”统筹发展，对埠河镇、弥市镇的房屋违建行为严格管控。江南新区设立前，荆州区、公安县应结合综合行政执法体制改革配强两镇城市管理综合执法人员，加大打击力度，为下一步开发降低建设成本。同时，加强江南区域（埠河、弥市）长江岸线环境整治、生态修复和绿化建设，提升整体形象。

（五）抢抓政策机遇，着力破解发展瓶颈

目前《水利部办公厅关于印发长江上中游控制性水库建成后蓄滞洪区布局调整总体方案审查意见的函》（办规计函〔2021〕737 号），批复了长江水利委员会报送的《长江上中游控制性水库建成后蓄滞洪区布局调整总体方案》。该批复为争取扩大斗湖堤＋杨家厂、埠河镇2 个安全区面积，取消涴市扩大分洪区均提供了空间和可能性。当前正处于政策窗口期，是开展衔接沟通的关键时期。要组织开展荆江分洪区扩大斗湖堤＋杨家厂、埠河镇2 个安全区建设的前期工作，密切跟踪《长江流域防洪规划》修编工作进程，加强各层级对接沟通，力争将埠河安全区扩大到20 平方公里以上、斗湖堤安全区扩大到60 平方公里以上，保证城镇发展的必要空间。同时，以落实党中央国务院关于支持荆州跨江发展决策部署为依据，积极向上争取政策，支持江南区域（埠河、弥市）进行土地属性结构调整。依法有序调整该区域内的基本农田和耕地保护范围，合理设定“三区三线”管控区域。

（六）创新工作思路，建立健全管理体制机制

建议在市级层面成立跨江发展领导小组，由相关市领导牵头，统筹推进全域跨江发展。同时创新工作思路，针对不同层次的跨江发展规划，本着先易后难的原则，建立相应体制机制，不断推进，逐步深入。一是设立江南新区。推动荆州区弥市镇、公安县埠河镇与中心城区跨江发展，向湖北省申报设立荆州跨江发展江南创新示范区（省政府2019年批复设立了鄂州市临空经济区、2021年批复设立了黄石临空经济区）。江南创新示范区获批后，再申报成立创新示范区管委会，统筹推进埠河镇和弥市镇跨江发展。在产业发展上，依托荆州高新区，承接高新区产业转移和产业衔接，发展新兴产业。待发展到一定程度后，再由民政部门研究，推动成立新的行政区即江南新区。二是推动江陵县、公安县整体撤县设区。推动江陵、公安与中心城区融合发展，建议在原有工作基础上，继续推进公安县、江陵县撤县设区工作，将其作为市政府辖区，与现有中心城区深度融合，实现跨江发展。三是设立监利白螺跨江合作示范区。推动监利市白螺镇跨江发展。向省申报将现有监利开发区白螺工业园升级为省级开发区，即监利白螺跨江合作示范区。示范区获批后，再争取省批复设立“监利白螺跨江合作示范区管理委员会”，统筹示范区各项建设工作。并随着跨江合作建设的深入，推动白螺跨江合作示范区上升为省级战略，争取湖北省委、省政府参照支持小池镇的方式，对白螺镇与岳阳市的跨江合作进行支持。